生態(tài)旅游開發(fā)中濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度探索

陳萍

摘要：瑪曲濕地是青藏高原濕地面積較大、特征明顯、最原始、最具代表性的高寒沼澤濕地，也是世界上保存最完整的濕地之一。同時(shí)，瑪曲濕地風(fēng)景優(yōu)美，適合開發(fā)旅游資源。生態(tài)旅游強(qiáng)調(diào)的是對自然景觀的保護(hù)，是可持續(xù)發(fā)展的旅游。本文以瑪曲濕地為例，初步探討了生態(tài)旅游資源開發(fā)中濕地生態(tài)補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞：瑪曲濕地；生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)旅游

一、瑪曲濕地概況

濕地具有調(diào)蓄洪水、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保護(hù)生物多樣性等多種生態(tài)功能。因此，又被稱為“地球之腎”、“天然水庫”、“天然物種庫”。保護(hù)濕地是世界上許多國家環(huán)境保護(hù)的重要工作。

瑪曲濕地位于青藏高原東部的甘肅省甘南藏族自治州瑪曲縣境內(nèi)，海拔3300—4700米，總面積562.5萬畝，是青藏高原濕地面積較大、特征明顯、最原始、最具代表性的高寒沼澤濕地。濕地以淡水沼澤和湖泊為主，也有河流和草甸濕地。是黃河重要的水源補(bǔ)給區(qū)，也是世界上保存最完整的濕地之一，被譽(yù)為“黃河之腎”，是名副其實(shí)的“高原水塔”、“黃河蓄水池”。但同時(shí)，由于地處高寒地區(qū)其生態(tài)環(huán)境也十分脆弱。近年來，隨著環(huán)保意識的提高，人們越來越意識到保護(hù)濕地的重要性。但是瑪曲作為一個(gè)以藏族為主要人口的純畜牧業(yè)縣，仍然面臨著過度放牧、濕地生態(tài)退化、草原鼠害等環(huán)境問題。

二、瑪曲濕地生態(tài)補(bǔ)償制度困境及發(fā)展生態(tài)旅游的必要性

（一）瑪曲濕地生態(tài)補(bǔ)償制度困境

1、補(bǔ)償資金不足

瑪曲濕地現(xiàn)已建立了黃河首曲自然保護(hù)區(qū)，但由于首曲自然保護(hù)區(qū)僅屬于省級濕地自然保護(hù)區(qū)，而非國家級保護(hù)區(qū)。也就意味著瑪曲濕地的生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于省級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，難以獲得中央財(cái)政支持。而甘肅作為西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財(cái)政資金緊張。因此，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目面臨著缺乏支持，資金投入不足的局面。

2、補(bǔ)償范圍過窄

根據(jù)《中央財(cái)政濕地保護(hù)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》第四條規(guī)定：補(bǔ)助資金主要用于監(jiān)測、監(jiān)控設(shè)施維護(hù)和設(shè)備購置支出、退化濕地恢復(fù)支出、管護(hù)支出。其補(bǔ)償內(nèi)容主要是對濕地自身進(jìn)行補(bǔ)償，主要目的是為了恢復(fù)濕地生態(tài)功能和對濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)的資金支持。并未涵蓋對禁牧或生態(tài)移民、轉(zhuǎn)產(chǎn)的補(bǔ)償。而瑪曲濕地現(xiàn)在面臨的首要環(huán)境問題就是由于過度放牧造成的。也就是說如果無法獲得禁牧和移民轉(zhuǎn)產(chǎn)的補(bǔ)償，瑪曲濕地的生態(tài)問題難以得到根本解決。

（二）瑪曲濕地發(fā)展生態(tài)旅游的必要性

1、生態(tài)旅游是一種可持續(xù)發(fā)展的旅游

生態(tài)旅游這一概念最早于1983年由世界自然保護(hù)聯(lián)盟提出，1993年國際生態(tài)旅游協(xié)會(huì)將其定義為：具有保護(hù)自然環(huán)境和維護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣裆铍p重責(zé)任的旅游活動(dòng)。因此，生態(tài)旅游強(qiáng)調(diào)的是對自然環(huán)境的保護(hù)。是一種可持續(xù)發(fā)展的旅游，而不是對旅游資源的無限度開發(fā)。考慮到地方政府GDP的壓力、保障牧民生活質(zhì)量以及瑪曲地區(qū)生態(tài)脆弱，旅游業(yè)作為“無煙工業(yè)”一方面可以提供更多工作機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)、減少載畜量，同時(shí)又可以保障牧民生活質(zhì)量。

2、發(fā)展生態(tài)旅游可以擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源

根據(jù)《甘肅省濕地保護(hù)條例》第十六條規(guī)定濕地及濕地保護(hù)區(qū)的建設(shè)、保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)來源于國家和地方政府投入的資金、引進(jìn)的資金、國內(nèi)外組織和個(gè)人的捐贈(zèng)、依法收取的保護(hù)管理費(fèi)、其它收入?，斍鷿竦卦诿媾R著難以獲得中央財(cái)政支持，地方財(cái)政支持有限情況下發(fā)展生態(tài)旅游引進(jìn)資金。

三、瑪曲濕地生態(tài)旅游開發(fā)中生態(tài)補(bǔ)償制度完善對策

（一）制定生態(tài)旅游法規(guī)、完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度

1、制定生態(tài)旅游法規(guī)

生態(tài)旅游是一種可持續(xù)發(fā)展的旅游方式，強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧相處。發(fā)展生態(tài)旅游一定要充分考慮旅游地的環(huán)境承載力，不能一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長，而以犧牲環(huán)境為代價(jià)。因此，制定相應(yīng)的法律法規(guī)及旅游發(fā)展規(guī)劃，重大項(xiàng)目要實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)制度。從而，全面促進(jìn)瑪曲濕地生態(tài)旅游和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

2、制定地方性生態(tài)補(bǔ)償條例

制定地方性的生態(tài)補(bǔ)償條例，確定補(bǔ)償主體及資金來源、補(bǔ)償?shù)姆绞胶脱a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。甘肅目前沒有地方性的生態(tài)補(bǔ)償條例，目前的濕地補(bǔ)償范圍也主要用于濕地恢復(fù)、清淤，生態(tài)補(bǔ)水，濕地監(jiān)控，補(bǔ)償范圍過窄。通過發(fā)展生態(tài)旅游增加地方政府財(cái)政收入，從而增加補(bǔ)償資金投入。同時(shí)，也引進(jìn)新的補(bǔ)償主體——市場，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機(jī)制。筆者期待，新制定的濕地生態(tài)補(bǔ)償條例可以擴(kuò)寬生態(tài)補(bǔ)償主體；增加生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶瑢τ捎诮?、生態(tài)移民或牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)造成的損失予以補(bǔ)償；同時(shí)也要明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）建立旅游社區(qū)共管制度

社區(qū)共管是一種新的旅游管理模式，通過建立社區(qū)共管制度，可以維護(hù)旅游地社區(qū)原居民的合法權(quán)益。通過社區(qū)參與，居民可以隨時(shí)了解到當(dāng)?shù)芈糜钨Y源開發(fā)、使用情況，并發(fā)表意見，參與問題解決。這一制度確保了當(dāng)?shù)鼐用竦闹闄?quán)與參與權(quán)，維護(hù)了當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益。同時(shí)，也明確了生態(tài)旅游活動(dòng)參與主體的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)自覺性，從而促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度完善。

（三）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳教育，提倡公眾參與

瑪曲濕地的環(huán)境保護(hù)不能僅僅依靠當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門和濕地主管部門，必須發(fā)動(dòng)群眾參與。因此要加強(qiáng)對群眾的環(huán)保宣傳教育，提高群眾的環(huán)保意識。不僅要提高瑪曲原居民的環(huán)保意識，也要提高旅游資源開發(fā)者和游客的環(huán)保意識。發(fā)動(dòng)公眾參與到瑪曲濕地環(huán)境保護(hù)的方方面面，不僅包括環(huán)境保護(hù)本身，也包括對濕地保護(hù)部門執(zhí)法工作的監(jiān)督和對環(huán)保資金的使用、透明度進(jìn)行監(jiān)督。（作者單位：西北民族大學(xué)法學(xué)院）

本項(xiàng)目受到中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助，項(xiàng)目題目《關(guān)于濕地旅游資源開發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究——以瑪曲濕地為例》，項(xiàng)目編號YXM2014006

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