我國NGO監(jiān)管問題研究

朱柯銘

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深入，“小政府、大社會(huì)”模式的進(jìn)一步建設(shè)，非政府組織（NGO）在國內(nèi)社會(huì)扮演的角色越來越重要，逐漸成為了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變革的一股新的中堅(jiān)力量。本文結(jié)合青海格?；ń逃戎鷷?huì)遭遇信任危機(jī)的事件，結(jié)合志愿失靈理論對(duì)我國NGO監(jiān)管模式存在的問題以及成因進(jìn)行分析，并提出具體優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：NGO；監(jiān)管；格桑花

一、 研究背景與意義

改革開放以來，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)行，政府組織改革的深入，社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。許多從前由政府直接承擔(dān)的職能逐漸社會(huì)化，致使越來越多的資源在社會(huì)聚集，使得在政府與社會(huì)以及政府與市場(chǎng)之間起到橋梁作用的非政府組織（NGO）獲得了空前的發(fā)展良機(jī)。在NGO如雨后春筍般冒起的同時(shí)，許多在其發(fā)展中由于監(jiān)管體制的缺漏及NGO自身局限性造成的問題逐漸引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，如何做好NGO的監(jiān)管工作也一直是政府及NGO組織自身的一項(xiàng)重要課題。

2011年，青海格?；ń逃戎鷷?huì)由于組織內(nèi)部監(jiān)督管理的規(guī)范化、專業(yè)化程度跟不上組織規(guī)模和影響的增長(zhǎng)速度，引發(fā)了一系列問題，因而遭到義工、志愿者、資助人和媒體大眾廣泛質(zhì)疑，并最終演化成一場(chǎng)嚴(yán)峻的信任危機(jī)。然經(jīng)過多方努力，危機(jī)順利度過，但此次事件將我國NGO監(jiān)管存在的問題暴露無遺，成為諸多“問題NGO”的縮影?，F(xiàn)有監(jiān)管體制的缺陷，一定程度上制約NGO的發(fā)展。這種缺陷內(nèi)外部均普遍存在，在外而言，現(xiàn)行的雙重管理模式監(jiān)管缺位，監(jiān)管部門難以對(duì)NGO進(jìn)行有效的外部監(jiān)管。對(duì)內(nèi)而言，隨著社會(huì)對(duì)公共物品及公共服務(wù)需求的不斷提升，NGO承擔(dān)的任務(wù)越發(fā)艱巨，組織的不斷擴(kuò)大不可避免，而由于知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等的缺乏導(dǎo)致組織的內(nèi)部監(jiān)管跟不上組織前進(jìn)的腳步，很容易產(chǎn)生志愿失靈現(xiàn)象。每一樣新興事物在發(fā)展壯大時(shí)都會(huì)遇到各種問題，NGO也不例外，為保障社會(huì)作用越來越突出的NGO健康發(fā)展，改革現(xiàn)行監(jiān)管模式勢(shì)在必行。

二、 文獻(xiàn)綜述

1、志愿失靈理論

志愿失靈理論由萊斯特·M·薩拉蒙提出，該理論認(rèn)為除了市場(chǎng)失靈、政府失靈，作為第三方的NGO也同樣存在失靈現(xiàn)象。NGO的志愿失靈現(xiàn)象指NGO因存在慈善不足、家長(zhǎng)作風(fēng)、業(yè)余性、服務(wù)對(duì)象局限性等缺陷而導(dǎo)致志愿活動(dòng)無法正常進(jìn)行的現(xiàn)象?！按壬撇蛔恪敝窷GO所能籌措到的資源難以支撐其公益活動(dòng)的現(xiàn)象；“家長(zhǎng)作風(fēng)”指NGO中的集權(quán)現(xiàn)象，組織資源易被掌握在少數(shù)高層領(lǐng)導(dǎo)著手中，他們的決策無需對(duì)公眾負(fù)責(zé)，也不接受公眾監(jiān)控；“業(yè)余性”指NGO的一般工作通常由志愿人士擔(dān)任，難以用薪金吸引專業(yè)人士，不利于激發(fā)組織績(jī)效；“服務(wù)對(duì)象局限性”指NGO的服務(wù)對(duì)象一般為定向的某類社會(huì)群體，NGO發(fā)展的不平衡會(huì)使不同群體受到的服務(wù)不均等。

2、 我國NGO監(jiān)管現(xiàn)狀

鑒于二十世紀(jì)八十年代頻繁出現(xiàn)的政府失靈與市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，人們逐漸意識(shí)到將那些政府與市場(chǎng)做不到、管不好的事情交由第三部門去做是一個(gè)理智的選擇，由此也拉開了“非政府組織（NGO）”在全球興起的序幕。自改革開放以來，我國各類非政府組織的發(fā)展與擴(kuò)張極為迅速， 在短短二十年的發(fā)展歷史中已經(jīng)在社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)中起到了極為重要的作用。近年來，我國NGO的數(shù)量依舊在不斷上升，承擔(dān)著越來越多的公共服務(wù)職能。然而因?yàn)楸O(jiān)管方面的缺漏，許多NGO的負(fù)面的新聞、事件頻頻爆出，NGO的監(jiān)管問題引起了社會(huì)各界的高度重視。縱觀學(xué)者對(duì)NGO監(jiān)管問題的研究，主要研究?jī)?nèi)容和觀點(diǎn)如下：

我國非政府組織監(jiān)管存在許多方面的問題，學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)主要體現(xiàn)在相關(guān)政策、法律法規(guī)及NGO的雙重管理體制上。劉培峰（2010）認(rèn)為在當(dāng)前中國所處的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，NGO的發(fā)展道路依舊不明朗，其監(jiān)管方面的問題主要是法律法規(guī)的缺位、雙重管理體制造成管理機(jī)構(gòu)繁榮、管理職能重疊或是缺位以及組織內(nèi)部監(jiān)管體制的不成熟?，F(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制的不完善制約了NGO的發(fā)展，易使業(yè)務(wù)主管由行業(yè)主管變?yōu)閮?nèi)部管理，導(dǎo)致NGO內(nèi)部滋生腐敗現(xiàn)象。褚松燕在其著作《中外非政府管理體制比較》中提到，當(dāng)前中國非政府組織存在法律體系不完善、雙重管理體制不能進(jìn)行有效監(jiān)督、財(cái)政稅收政策不完善以及政府與社會(huì)關(guān)系理念的轉(zhuǎn)變相對(duì)緩慢等問題。鄧世豹，李牧（2008）同樣認(rèn)為我國現(xiàn)行的NGO監(jiān)管機(jī)制存在眾多缺陷，主要表現(xiàn)在非政府組織監(jiān)管立法的缺失、監(jiān)管體制的弊病、監(jiān)管手段的單一等，這些因素導(dǎo)致了NGO監(jiān)管的效率低下。

對(duì)于NGO監(jiān)管的優(yōu)化方案，諸多學(xué)者表達(dá)了“多元共治”的設(shè)想。NGO監(jiān)管的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由政府和社會(huì)共同承擔(dān)，在這其中政府無疑是領(lǐng)導(dǎo)者與協(xié)調(diào)者，社會(huì)各方力量與NGO自身都應(yīng)在政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下行使監(jiān)督職能，從而構(gòu)建一個(gè)多元的問責(zé)機(jī)制。另外，在外部監(jiān)督方面，設(shè)置獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)NGO的活動(dòng)進(jìn)行專門的評(píng)估與監(jiān)督也會(huì)是極為有效的方法。而要實(shí)現(xiàn)NGO“多元共治”，必須要做到“政策先行”，只有相關(guān)的法律法規(guī)得到完善了，不同的監(jiān)督主體才能發(fā)揮應(yīng)有的效用。

綜上所述，由于NGO在我國起步比較晚，專家學(xué)者尚不能對(duì)其進(jìn)行深入的研究。在NGO監(jiān)管的研究方面，當(dāng)前研究的偏重于外部監(jiān)管，集中于政策法規(guī)的滯后與雙重管理體制的缺陷，內(nèi)部監(jiān)管方面的研究不夠充分，較少探討NGO自身監(jiān)管的瓶頸。本文以“格桑花”事件為例，結(jié)合外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督來分析NGO在監(jiān)管存在的問題，為完善我國NGO監(jiān)管措施提供一定的參考。

三、我國NGO監(jiān)管問題分析

2011年，青海格?；ń逃戎鷷?huì)遭遇了一場(chǎng)嚴(yán)峻的信任危機(jī)。“格?；ā钡牧x工、志愿者和資助人不斷反映組織存在諸多問題，政府做出讓其“限期整改”決定，《公益時(shí)報(bào)》接二連三地頭版報(bào)道“格?；ā钡膯栴}和遭遇，部分義工和志愿者決定退出組織，一些資助人還明確表示棄捐，組織產(chǎn)生了志愿失靈的現(xiàn)象，瀕臨破產(chǎn)。通過多方努力，雖然最終“格?；ā弊叱隽死Ь持孬@新生，但其表露出了一系列NGO發(fā)展的典型問題，引起了人們對(duì)NGO監(jiān)管問題的諸多思考。縱觀整件“格?；ā保覀儗?duì)分別從外部監(jiān)管及內(nèi)部監(jiān)管兩個(gè)維度產(chǎn)生的問題進(jìn)行分析。

1、外部監(jiān)管

我國目前對(duì)NGO監(jiān)管實(shí)行的是登記主管部門（民政部門）和業(yè)務(wù)主管單位雙重監(jiān)管的模式。民政部門主要負(fù)責(zé)NGO的設(shè)立、變更以及注銷的登記或者備案事宜；實(shí)施年度檢查；同時(shí)對(duì)NGO違法違規(guī)行為給予行政處罰。而業(yè)務(wù)主管單位則是負(fù)責(zé)非政府組織籌備申請(qǐng)、成立、變更、注銷登記前的審查；年檢初審；指導(dǎo)監(jiān)督非政府組織遵守法律法規(guī)并按照章程開展活動(dòng)；協(xié)助調(diào)査違法行為并指導(dǎo)清算事宜。除此之外，作為公益組織，NGO會(huì)在網(wǎng)站上公開組織自身的一些信息便于社會(huì)公眾監(jiān)督，如若發(fā)現(xiàn)問題，社會(huì)公眾有權(quán)力對(duì)NGO進(jìn)行問責(zé)，“格?；ā笔录械膯栴}一開始也是在網(wǎng)絡(luò)上引起關(guān)注。

在監(jiān)管部門方面，監(jiān)管部門對(duì)NGO的監(jiān)管往往存在缺位現(xiàn)象，對(duì)NGO的監(jiān)管一般也是形式上的定期檢查或是抽檢，對(duì)NGO的日常業(yè)務(wù)、內(nèi)部存在的一些問題只能見其流于表面的形式，并不能對(duì)問題有正確的把握。這種形式的監(jiān)管只能流于形式，不僅缺乏效率更會(huì)浪費(fèi)操作成本，最終導(dǎo)致的結(jié)果就是監(jiān)管形同虛設(shè)，并不受監(jiān)管部門及NGO雙方的重視。從事件來看，“格?；ā苯M織的危機(jī)于2011年5月份開始顯現(xiàn)，而其出現(xiàn)問題，惹人爭(zhēng)議的問題包含在了組織內(nèi)部的各個(gè)方面，制度設(shè)計(jì)、崗位設(shè)置、人員安排、財(cái)務(wù)管理都存在嚴(yán)重問題?？梢钥闯鲞@些問題已經(jīng)存在了較長(zhǎng)時(shí)間，隨著組織的發(fā)展積累得越來越多，最終才不可抑制地爆發(fā)了出來。而直至同年9月份，青海省民政廳民間組織管理局才向其下達(dá)整改通知書。該通知要求“格?；ā苯M織按照法規(guī)要求重新核實(shí)、規(guī)范會(huì)員，并按照程序重新登記備案；徹查財(cái)務(wù)問題，分析原因并按照期限進(jìn)行整改，同時(shí)重新審計(jì)，向社會(huì)公示。這些要求是讓“格桑花”組織自行從內(nèi)部整改，完畢后再向監(jiān)管部門報(bào)告。而這些信息是NGO必須定期向監(jiān)管部門匯報(bào)的內(nèi)容，編寫與匯報(bào)的主導(dǎo)權(quán)都在NGO手中，很輕易便可隱藏實(shí)際問題，向監(jiān)管部門呈交看似合理的數(shù)據(jù)。

在社會(huì)監(jiān)督方面，公眾的監(jiān)督往往是苛刻的。NGO的物資大多數(shù)來自社會(huì)捐贈(zèng)者，而捐贈(zèng)者及相關(guān)利益牽涉者都希望對(duì)NGO物資的使用、NGO運(yùn)作狀況等信息做充分的了解?！案裆；ā苯M織存在的問題一開始由義工在網(wǎng)站上抱怨而被熱心人士發(fā)覺，隨著公眾的刨根問底，許多問題才逐漸被披露。而面對(duì)公眾的問責(zé)，組織高層卻顯得手忙腳亂，委托了人力資源管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢卻因該機(jī)構(gòu)法人代表與“格桑花”法人代表是同一人而引發(fā)了更大的聲討。在監(jiān)督的立場(chǎng)上，社會(huì)公眾不同于監(jiān)管部門，公眾能夠獲取信息的渠道較窄，但更富有追究問題的責(zé)任心責(zé)任心，且公眾的基數(shù)大，在集思廣益中更能通過數(shù)據(jù)及一些細(xì)節(jié)發(fā)現(xiàn)許多問題。但這種特性帶來的也不僅僅是優(yōu)勢(shì)，許多細(xì)小的問題很容易通過熱議而擴(kuò)大，導(dǎo)致許多人因從眾的心理改變了對(duì)NGO的看法，對(duì)NGO容易產(chǎn)生不必要的誤解，對(duì)于NGO發(fā)展是不利的。

可以看出雙重的監(jiān)管部門雖然在NGO成立、變更、注銷等必要法規(guī)程序上能起到足夠的監(jiān)管作用，但在NGO日常運(yùn)作中的監(jiān)管力度是不夠的?，F(xiàn)如今NGO的數(shù)量與日俱增，政府部門則隨著“小政府，大社會(huì)”的改革日益精簡(jiǎn)，面對(duì)龐大而又空洞的NGO日常運(yùn)作數(shù)據(jù)，有關(guān)部門難以善加利用，發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)管效用。

2、內(nèi)部監(jiān)管

“格?；ā苯M織有著優(yōu)良的宗旨和愿景，其公益業(yè)績(jī)也較為突出，因此才能順利地獲得合法身份。其危機(jī)的產(chǎn)生不僅是因?yàn)檎O(jiān)管的缺位，更多的是源自組織自身在監(jiān)管層面的缺陷。組織的監(jiān)管水平跟不上組織規(guī)模擴(kuò)張的腳步，很容易在組織中形成家長(zhǎng)作風(fēng)，組織活動(dòng)表現(xiàn)出業(yè)余性。一些監(jiān)管問題在組織規(guī)模較小時(shí)并不明顯，但這些細(xì)小問題都源自組織監(jiān)管層面的缺陷，這種缺陷如不能迅速填補(bǔ)，隨著組織規(guī)模擴(kuò)張，由之產(chǎn)生的問題也越來越多，越來越嚴(yán)重，最終危及組織的正常運(yùn)作?！凹议L(zhǎng)作風(fēng)”與“業(yè)余性”是一般社會(huì)組織在做大做強(qiáng)時(shí)都會(huì)面臨的問題，對(duì)于NGO而言，忽視了監(jiān)管對(duì)內(nèi)易造成志愿失靈，對(duì)外也影響了組織公信力，對(duì)組織的發(fā)展是一種極大的危害。由事件可以分析出當(dāng)前我國NGO對(duì)組織內(nèi)部的監(jiān)管存在兩個(gè)主要方面的缺陷：

其一是管理水平的滯后?！案裆；ā庇?005年在網(wǎng)上正式上線，2007年即成立助學(xué)協(xié)會(huì)，2009年正式成為省級(jí)社會(huì)團(tuán)體，至2010年發(fā)放助學(xué)金額超過1100萬元，擁有大批義工及志愿者，其發(fā)組織結(jié)構(gòu)、人員配置、資金流動(dòng)膨脹速度非常快?！案裆；ā苯M織的結(jié)構(gòu)相當(dāng)簡(jiǎn)單，會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、秘書處三個(gè)高層帶領(lǐng)了一大批基礎(chǔ)部門。這種組織結(jié)構(gòu)足以應(yīng)對(duì)人數(shù)少、資金流動(dòng)少的情況，但隨著組織的擴(kuò)張，大批新義工、志愿者的參與，更多資金的涌入，這種簡(jiǎn)單的組織結(jié)構(gòu)明顯就獨(dú)木難支了。此外，這種簡(jiǎn)單的結(jié)構(gòu)很容易造成組織內(nèi)部的集權(quán)，而許多管理問題都與過度的集權(quán)離不開干系，對(duì)于NGO而言最普遍的就是造成志愿失靈。網(wǎng)友披露了“格?；ā苯M織中“未經(jīng)選舉成立理事會(huì)”、“內(nèi)部業(yè)務(wù)交易”等問題，即本應(yīng)由會(huì)員大會(huì)選舉任免的理事會(huì)及其成員均為內(nèi)定，并未見召開過會(huì)員大會(huì)；而承接組織人力管理工作的人力資源機(jī)構(gòu)其法人代表格?；ㄈ肆χ行呢?fù)責(zé)人是同一人。種種跡象表明 “格桑花”組織中的確存在一定程度的家長(zhǎng)作風(fēng)，組織權(quán)力較集中與少數(shù)高層領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)現(xiàn)象也成為了爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。在NGO的成長(zhǎng)過程中，管理方式必須要隨組織規(guī)模做出改變，權(quán)力不能過度集中，面對(duì)越來越復(fù)雜的組織內(nèi)外部狀況，科學(xué)的分權(quán)管理模式是必不可少的。

其二是監(jiān)管意識(shí)的缺失?！案裆；ā比狈?duì)組織自身的監(jiān)督，這與組織的管理水平之后有一定的關(guān)系，但最主要的還是高層缺乏對(duì)監(jiān)督重要性的意識(shí)。要保證組織的正常運(yùn)作，光靠外部監(jiān)管是不夠的，最重要的還是在組織內(nèi)部實(shí)行有效的監(jiān)管措施，形成自律為主的自我監(jiān)管體系。由于我國NGO大多具有草根性，如“格?；ā苯M織一般，其發(fā)展之迅速超過了發(fā)起者們的預(yù)期，在欣喜之余他們?nèi)菀缀鲆暯M織自身管理的瓶頸，他們普遍缺乏對(duì)大規(guī)模組織的管理經(jīng)驗(yàn)，容易造成集權(quán)等問題，導(dǎo)致對(duì)組織的監(jiān)管不善，導(dǎo)致志愿失靈的現(xiàn)象發(fā)生。

四、總結(jié)與建議

NGO在我國社會(huì)生活中的發(fā)揮的作用越來越重要，但在發(fā)展的同時(shí)它也面臨著一系列問題，尤其是在對(duì)NGO的監(jiān)管方面。無論外部監(jiān)管或是組織內(nèi)部的監(jiān)管都存在較多缺漏。完善NGO的監(jiān)管機(jī)制是保證NGO健康發(fā)展的重要條件，也是保證NGO能更好為政府分擔(dān)公共治理壓力的必然要求。對(duì)于當(dāng)前NGO的監(jiān)管，我們可以依照多中心治理的模式，建立一個(gè)集政府、社會(huì)、組織自身于其中的多元監(jiān)督體系，充分發(fā)揮各方力量對(duì)NGO進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)完善NGO的問責(zé)機(jī)制，疏通問責(zé)渠道，讓各方對(duì)NGO監(jiān)督問責(zé)時(shí)暢通無阻，以此提高NGO監(jiān)管效率。

在外部監(jiān)管方面，現(xiàn)有的雙重管理模式的特點(diǎn)是重審批、輕監(jiān)管。NGO取得合法地位的門檻較高，足以將濫竽充數(shù)的NGO拒之門外。但對(duì)NGO日常監(jiān)管來說，監(jiān)管部門起到的作用相當(dāng)有限，監(jiān)管效果并不突出。政府可以嘗試整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而建立獨(dú)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)NGO進(jìn)行專門、專業(yè)的系統(tǒng)性監(jiān)管。同時(shí)應(yīng)當(dāng)完善NGO監(jiān)管方面的政策法規(guī)，加大對(duì)NGO違法亂紀(jì)行為的懲處力度，對(duì)NGO進(jìn)行強(qiáng)有力的法律監(jiān)管，從而約束其行為。社會(huì)監(jiān)督方面，除完善的問責(zé)機(jī)制外，信息的公開尤為重要，NGO應(yīng)被要求主動(dòng)公開足夠的信息便于公眾監(jiān)督。

在內(nèi)部監(jiān)管方面，NGO的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)注意組織的擴(kuò)張規(guī)模，適時(shí)補(bǔ)充管理人才，積極改進(jìn)管理方式，提高監(jiān)管意識(shí)，在組織初具規(guī)模的時(shí)候就應(yīng)該未雨綢繆，設(shè)計(jì)監(jiān)管方案，并隨著組織的變化而調(diào)整，尤其是在權(quán)力分配、員工行為、物資使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上。另外，組織可以靈活地與一些管理顧問機(jī)構(gòu)合作，以此彌補(bǔ)自身管理知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)的不足，采取正確的監(jiān)管措施，保證組織健康成長(zhǎng)。（作者單位：廣西大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1999

[2]鄧國勝.非政府組織評(píng)估[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001

[3][美]彼得.德魯克.非營利組織管理[M].機(jī)械工業(yè)出版社.2009

[4]陳曉春，趙晉湘.非營利組織失靈與治理之探討[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2006（3）