國家政策跟蹤審計質(zhì)量提升問題探微

楊志軍

摘 要：最近幾年，國家政策跟蹤審計成為審計工作及其研究中的熱點之一，但卻很少人關(guān)注其審計質(zhì)量提升問題。有鑒于此，本文概述國家政策跟蹤審計的內(nèi)涵及其特點，分析制約國家政策跟蹤審計質(zhì)量的障礙，探討提升國家政策跟蹤審計質(zhì)量的建議。

關(guān)鍵詞：政策跟蹤審計 審計質(zhì)量 人才儲備

一、國家政策跟蹤審計的內(nèi)涵及其特點

理解國家政策跟蹤審計內(nèi)涵，關(guān)鍵看三點：一是政策審計是以政策的制定、執(zhí)行及后續(xù)評價或糾偏等為主要內(nèi)容的審計工作；二跟蹤審計是針對特定的需要一定時段或較寬范圍的審計對象，進(jìn)行的全流程并確保適當(dāng)覆蓋面的審計工作，與非跟蹤性政策審計之政策相比，政策跟蹤審計所面對之政策傾向于各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策；三是執(zhí)行，雖然部分文件及研究成果中往往籠統(tǒng)地說是政策審計或政策跟蹤審計，沒有提及“執(zhí)行”二字，不過基于審計機(jī)關(guān)尤其是基層審計機(jī)關(guān)權(quán)限設(shè)置的局限，暫時無法跟進(jìn)政策制定環(huán)節(jié)，對后續(xù)評價及糾偏方面也僅有建議權(quán)限，所以重點是以政策執(zhí)行環(huán)節(jié)為審計對象的審計工作，李克強(qiáng)總理提出當(dāng)好政策落實“督查員”要求之“落實”正與“執(zhí)行”對應(yīng)。具體而言，政策跟蹤審計就是以中央制定的各項宏觀經(jīng)濟(jì)政策為審計對象，評價其執(zhí)行情況的效果性、效益性和合規(guī)性。

與其他審計相比，國家政策跟蹤審計有四個值得注意的特點，一是審計內(nèi)容的綜合性，政策跟蹤審計比較徹底地跳出了傳統(tǒng)財政收支審計的局限，因政策執(zhí)行本身的綜合性也超越了單純的預(yù)算執(zhí)行審計；二是審計范圍的廣泛性，基于國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的層面之高及落實環(huán)節(jié)的層次之多，國家政策跟蹤審計涉及面遠(yuǎn)非一般單項審計形態(tài)所比擬；三是審計維度的多元性，不僅要求合規(guī)，更要求相對于政策本身的到位及適當(dāng)，另外還還要求效率。四是審計形態(tài)的持續(xù)性，一方面跟蹤審計本身的性質(zhì)決定了其相對于特定審計項目而言在時段長的漫長性質(zhì)，宏觀政策本身的穩(wěn)定性及多個宏觀政策之間的協(xié)調(diào)、接續(xù)等更注定了國家政策跟蹤審計在持續(xù)性方面的特點。

二、制約國家政策跟蹤審計質(zhì)量及其研究的障礙及問題

目前，對國家政策跟蹤審計的關(guān)注中，只是零星提及質(zhì)量問題，但沒有系統(tǒng)而專門的研究。之所以出現(xiàn)這種奇怪現(xiàn)象，筆者認(rèn)為主要因為如下幾方面障礙及問題：

一是發(fā)展階段問題。與財政收支審計、預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等其他類型的審計相比，國家政策跟蹤審計是一個相對新穎的審計形態(tài)，是2008年全國審計工作會議以后才啟動的，其理念的形成及實踐層面的落實均缺乏厚重積淀，尚處于以摸著石頭過河為特征的初步發(fā)展階段，對質(zhì)量的嚴(yán)格要求及提升問題還沒有規(guī)模化地提上日程。

二是質(zhì)量界定問題。提及審計質(zhì)量應(yīng)該有一個前提，就是如何界定質(zhì)量。對于初步探索階段中的國家政策跟蹤審計來說，雖然在制定評價體系的嘗試及一定成果，但這方面的探索及成果無論從量還是從質(zhì)上說均比較有限，相對于國家政策跟蹤審計這個大概念大范疇來說嚴(yán)重不足。

三是思想認(rèn)識問題。在國家政策跟蹤審計發(fā)展初期階段，對審計范圍及涉及項目的理解較窄，影響了具體實務(wù)層面的質(zhì)量實現(xiàn)。容易單純地將跟蹤審計界定為各級審計機(jī)關(guān)在審計項目安排中以政策跟蹤審計為名目統(tǒng)一組織的審計項目，在其他名目下的審計項目工作中沒必要關(guān)注政策執(zhí)行問題。在具體審計工作中，往往單純地關(guān)注國家政策執(zhí)行主體的相關(guān)行為，對基于執(zhí)行效果考量的其他相關(guān)方面的調(diào)研年缺乏明確的主動性及自覺。

四是多方協(xié)調(diào)問題。信息不對稱是制約審計質(zhì)量的重要因素，解決這個問題的主要方法是溝通及協(xié)調(diào)。在特定中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行過程中，會涉及到省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)、村等多個層面的系列相關(guān)方，涉及主體非一般審計形態(tài)所能比擬，這對審計團(tuán)隊而言，爭取這些涉及主體的協(xié)調(diào)配合任務(wù)較重，難度也相對較大，很難獲得足夠的審計基礎(chǔ)素材，審計風(fēng)險大。這個問題得不到有效解決，政策跟蹤審計就只能談形式上的完成問題，而難言審計質(zhì)量的提升問題。

五是資源調(diào)配問題?；趪艺吒檶徲嫷南盗刑攸c，其對資金支撐、信息系統(tǒng)、人力資源等方面的要求比一般審計項目要高，應(yīng)該調(diào)配充足的資源給予充分支持。在審計機(jī)關(guān)及相關(guān)部門預(yù)算沒有大幅度提升的情況下，審計部門及團(tuán)隊可用資源往往比較有限，甚至直接利用應(yīng)對其他審計項目的資源配置標(biāo)準(zhǔn)來應(yīng)對國家政策跟蹤審計項目。在這種情況下，系列政策跟蹤審計項目只能在形式上勉強(qiáng)完成，很難談具體質(zhì)量提升問題。

三、提升國家政策跟蹤審計質(zhì)量的建議

切實推動審計人員當(dāng)好政策落實“督查員”， 國家政策跟蹤審計就必須思考質(zhì)量提升問題。目前，提升國家政策跟蹤審計質(zhì)量應(yīng)該主要從如下幾個方面思考：

一要強(qiáng)化質(zhì)量意識。在推動國家政策審計跟蹤項目過程中，應(yīng)該明確或強(qiáng)化質(zhì)量意識，意識到提升國家政策跟蹤審計質(zhì)量的重要性，即便是初期發(fā)展階段也不能單純地完成國家政策跟蹤審計的流程或任務(wù)了事，不能沒有質(zhì)量意識，也應(yīng)該打造提升審計質(zhì)量的內(nèi)在動力。

二要完善質(zhì)量評價體系。審計質(zhì)量考核評價標(biāo)準(zhǔn)及體系的確定是提升審計質(zhì)量的重要前提，也為后者提供了發(fā)展方向。對于初期發(fā)展階段的國家政策跟蹤審計來說，只能走由下而上的路徑，在基層次的實踐積聚到一定程度的基礎(chǔ)上，在一定層面或領(lǐng)域不斷總結(jié)，形成在不同層面和領(lǐng)域中公認(rèn)的評價體系，以在條件不成熟的情況下盡量最大化地解決質(zhì)量界定問題。

三是夯實基礎(chǔ)工作?；趪艺吒檶徲嫷南盗刑攸c，該類審計工作推進(jìn)的基礎(chǔ)條件比其他類型審計工作要高。所以，提升國家政策跟蹤審計質(zhì)量，必須先夯實基礎(chǔ)工作，確保到位。

四是人才儲備。在人才儲備方面，最直接的要求是讓現(xiàn)有審計人員掌握所涉及審計項目背后的各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策及其相關(guān)知識與技能，以便能對政策執(zhí)行情況進(jìn)行客觀而合理的認(rèn)識和判斷。最主要的要求是在能盡量擴(kuò)大審計團(tuán)隊陣容的基礎(chǔ)上，有針對性地配合各種專長不同的人員，以合理的搭配形成團(tuán)隊的最大合力。在人才及素質(zhì)儲備暫時不到位的情況下，可以重點考慮外部專家的選擇和使用問題。

五是創(chuàng)新審計方法，基于政策跟蹤審計本身的復(fù)雜性，在具體審計實務(wù)過程中需要靈活地運用豐富的審計方法。審計團(tuán)隊成員在推動政策跟蹤審計過程中，應(yīng)該注意靈活運用不同審計方法，比如要充分運用調(diào)查問卷等方法調(diào)研政策實施效果等方法。

另外，還要注意厲行審計質(zhì)量追究責(zé)任機(jī)制，在基礎(chǔ)工作層面厘定具體責(zé)任分工，在實務(wù)層面嚴(yán)格按照基礎(chǔ)規(guī)范規(guī)定進(jìn)行問責(zé)追究，以為政策跟蹤審計質(zhì)量的提升提供保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]王世安.跟蹤審計在我國新發(fā)展的探討[J].財政監(jiān)督， 2011（10）：63-64.

（作者單位：審計署太原特派辦 山西太原市 030001）