地方政府投融資平臺建設(shè)的探討
——基于河南省投融資平臺的研究

（河南省財(cái)政廳 河南鄭州 450000）

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，截至2012年底，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.57%，而河南省城鎮(zhèn)化率僅為42.4%，低于全國平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)，河南省城鎮(zhèn)化水平尚有很大的提升空間。中共十八大提出了“新型城鎮(zhèn)化”，即以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化是土地的城鎮(zhèn)化與人口的城鎮(zhèn)化合二為一，使城市產(chǎn)業(yè)可以吸納更多的農(nóng)村勞動力，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕的城鎮(zhèn)化。而這種更高層次的城鎮(zhèn)化需要大量的資金支持，在市場融資不能滿足資金需求時(shí)，政府投融資平臺的參與就顯得非常必要。近幾年來，保障性住房的建設(shè)是我國重大的民生工程，公租廉租房建設(shè)、棚戶區(qū)改造的大力推進(jìn)，更是孕育了地方政府投融資平臺的誕生，加速了平臺公司的發(fā)展，同時(shí)也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

一、地方政府投融資平臺建設(shè)的必要性和存在問題

為認(rèn)真貫徹落實(shí)中央新型城鎮(zhèn)化精神，加快推進(jìn)保障房建設(shè)工作和棚戶區(qū)改造工程等，河南省委省政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，努力打造依靠金融創(chuàng)新助推以人為核心的小康社會的實(shí)現(xiàn)，地方投融資平臺的作用大大顯現(xiàn)，平臺數(shù)量出現(xiàn)了大規(guī)模增長，籌措的資金加速了河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有效推進(jìn)了保障性安居住房工程的建設(shè)和棚戶區(qū)改造工作的進(jìn)展。但同時(shí)也面臨了諸多的問題：一是大部分投融資平臺資產(chǎn)盤子大但公益性資產(chǎn)占比過大，資產(chǎn)收益率很低，市場化程度較低，同時(shí)債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重對其可持續(xù)發(fā)展也帶來一定的威脅；二是融資方式單一，銀行貸款資金占據(jù)了絕大部分的份額，傳統(tǒng)融資模式面臨著重大的挑戰(zhàn)，融資瓶頸壓力巨大，迫切需要探索融資模式的創(chuàng)新；三是投融資平臺自身建設(shè)與運(yùn)作不規(guī)范，部分政府融資平臺貸款的投放方式過于粗放，缺乏審慎管理。

二、地方政府投融資平臺發(fā)展的建設(shè)策略

河南省投融資平臺發(fā)展面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)，在政府大力支持的同時(shí)也要依據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)行，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）明確投融資平臺的定位。投融資平臺未來發(fā)展的基本思路應(yīng)該是“依托政府，市場運(yùn)作；做強(qiáng)主業(yè)，多元發(fā)展；順時(shí)應(yīng)勢，轉(zhuǎn)型崛起”，即在承擔(dān)政府職能的同時(shí)要按照企業(yè)發(fā)展規(guī)律積極培育經(jīng)營性業(yè)務(wù)，努力提高自身經(jīng)營能力，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。首先，盤活存量資產(chǎn)以恢復(fù)舉債能力，通過注入經(jīng)營性、易變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，做實(shí)做強(qiáng)投融資平臺。通過整合地方政府優(yōu)質(zhì)資源，將經(jīng)營性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來需要資金推動的投資項(xiàng)目全部劃撥進(jìn)平臺公司，以此充實(shí)資本金，降低對地方財(cái)政的依賴。

（二）探索多樣化的融資模式。繼續(xù)拓展銀行貸款、中期票據(jù)、發(fā)行私募債券等融資方式，同時(shí)探索資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)投資基金、融資租賃、股票上市、PPP項(xiàng)目融資等創(chuàng)新融資模式。

1.資產(chǎn)證券化融資。資產(chǎn)證券化是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式，將缺乏流動性的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)換為在金融市場上可以自由買賣的證券的行為，使其具有流動性。主要包括四種方式：（1）實(shí)體資產(chǎn)證券化：即實(shí)體資產(chǎn)向證券資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換，是以實(shí)物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)為基礎(chǔ)發(fā)行證券并上市的過程；（2）信貸資產(chǎn)證券化：是指把欠流動性但有未來現(xiàn)金流的信貸資產(chǎn)（如銀行的貸款、企業(yè)的應(yīng)收賬款等）經(jīng)過重組形成資產(chǎn)池，并以此為基礎(chǔ)發(fā)行證券；（3）證券資產(chǎn)證券化：就是將證券或證券組合作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，再以其產(chǎn)生的現(xiàn)金流或與現(xiàn)金流相關(guān)的變量為基礎(chǔ)發(fā)行證券；（4）現(xiàn)金資產(chǎn)證券化：是指現(xiàn)金的持有者通過投資將現(xiàn)金轉(zhuǎn)化成證券的過程。

這種融資方式對于政府投融資平臺來說具有很好的意義：一是能夠增強(qiáng)資產(chǎn)的流動性。平臺公司將相對缺乏流動性、個(gè)別的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成流動性高、可在資本市場上交易的金融商品的手段，通過資產(chǎn)證券化，發(fā)起者能夠補(bǔ)充資金，用來進(jìn)行另外的投資。二是能夠降低融資成本。通過資產(chǎn)證券化市場籌資比通過銀行或其他資本市場籌資的成本要低許多，這主要是因?yàn)椋浩脚_公司通過資產(chǎn)證券化發(fā)行的證券具有比其他長期信用工具更高的信用等級，等級越高，付給投資者的利息就越低，從而降低籌資成本。三是能夠減少風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)。平臺公司通過資產(chǎn)證券化發(fā)行將風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)從資產(chǎn)負(fù)債表中剔除出去，有助于發(fā)起者改善各種財(cái)務(wù)比率，提高資本的運(yùn)用效率，滿足風(fēng)險(xiǎn)資本指標(biāo)的要求。

2.基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金。是指為上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，即通過向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金，由基金管理人管理基金資產(chǎn)，并委托托管人托管，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)并購重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)業(yè)投資。我國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金起步于2006年，對金融創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：一是有利于填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金缺口，減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是以基金投資的產(chǎn)權(quán)約束優(yōu)勢和基金的專家管理優(yōu)勢，能有效提高基礎(chǔ)設(shè)施投資及運(yùn)營效率；三是有利于刺激社會投資，促進(jìn)民間資金轉(zhuǎn)化為有效投資，為社會提供穩(wěn)定資金收益投資渠道。

3.融資租賃。是一種特殊的金融業(yè)務(wù)，指出租人對承租人所選定的租賃物件，進(jìn)行以融資為目的的購買，然后再以收取租金為條件，將該租賃物件中長期出租給該承租人使用。在平臺企業(yè)投融資領(lǐng)域開展融資租賃具有重要的意義：一是對于不能從銀行和資本市場獲得外源融資的企業(yè)來說是最有效的途徑之一，可將城建投融資領(lǐng)域中的公交、水務(wù)、城建等行業(yè)貸款轉(zhuǎn)化為融資租賃貸款，可以部分規(guī)避國家宏觀產(chǎn)業(yè)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)；二是通過將表內(nèi)固定資產(chǎn)釋放增加貨幣資金的比例，實(shí)現(xiàn)盤活城建存量資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，緩解現(xiàn)金流壓力，提高資產(chǎn)的流動性，提高資金使用率；三是有利于企業(yè)合理的節(jié)稅和避稅。

4.股票上市。我國有不少上市融資的案例，如首創(chuàng)股份、武漢城投、上海城投等等。平臺企業(yè)股票上市融資，是將從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、融資和經(jīng)營、管理的政府投資企業(yè)，通過獨(dú)立改制、引資改制、切塊改制等靈活、多樣的方式，進(jìn)行規(guī)范的股份制改革后，根據(jù)國家有關(guān)股票公開發(fā)行上市的法律法規(guī)，選擇的一種直接融資方式。一般的平臺企業(yè)都是由政府投資的國有獨(dú)資企業(yè)，投資主體單一和一股獨(dú)大的不利影響，往往造成國有資產(chǎn)經(jīng)營的低效率。通過組建股份公司，不僅擴(kuò)大了資金來源，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)多元化，還能進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，平臺企業(yè)更加市場化，進(jìn)一步拓寬了企業(yè)的融資空間，也能樹立良好的市場形象。

5.PPP項(xiàng)目融資。是指政府部門通過與社會資本建立伙伴關(guān)系來提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種“多贏”的現(xiàn)代融資模式，主要運(yùn)作模式是由政府和私營企業(yè)合作成立項(xiàng)目公司，主要用于大型交通基建項(xiàng)目、電力、供水、垃圾處理等公用事業(yè)項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目融資最直接的優(yōu)勢就是快速提升基礎(chǔ)設(shè)施融資能力，讓企業(yè)參與建設(shè)運(yùn)營全過程，有利于解決重復(fù)建設(shè)和建設(shè)質(zhì)量問題，社會使用者則會得到高效率的服務(wù)。在實(shí)施過程中，政府除了同企業(yè)共同做好前期規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)外，還需事先規(guī)定定價(jià)和補(bǔ)貼的政策對合作企業(yè)予以補(bǔ)貼，并監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營項(xiàng)目的質(zhì)量和履行好維護(hù)設(shè)施的承諾。這種模式也是國家積極支持的一種方式，河南省投融資平臺可以嘗試，以吸引社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)減輕政府債務(wù)壓力。

（三）加強(qiáng)投融資平臺自身建設(shè)，完善運(yùn)作體制。第一，整合重組投融資平臺。隨著潮流孕育而生的平臺公司大大小小數(shù)不勝數(shù)，地方政府應(yīng)對投融資平臺進(jìn)行整合來壯大平臺公司的實(shí)力，尤其是對投融資平臺規(guī)模不大且資產(chǎn)質(zhì)量不高的為數(shù)較多的市、縣投融資平臺。通過整合和重組強(qiáng)有力的投融資平臺，作為政府對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目投資以及城市資源開發(fā)和運(yùn)作的主平臺，并按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互獨(dú)立的原則，逐步建立科學(xué)決策、規(guī)范運(yùn)營、嚴(yán)格監(jiān)管、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府投融資平臺體制。第二，嚴(yán)格把控風(fēng)險(xiǎn)，建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)。健全項(xiàng)目投資決策、融資決策和償債機(jī)制，不僅強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目前期論證、投資決策的過程，還要更加突出在融資和償債等環(huán)節(jié)的管理。研究和設(shè)立投資宏觀風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，篩選有關(guān)地方財(cái)政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會民生和房地產(chǎn)市場等多項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)，對全省18個(gè)省轄市和24個(gè)財(cái)政直管縣的投融資環(huán)境作出宏觀評價(jià)和分析。同時(shí)，建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，對目前的債務(wù)進(jìn)行梳理，通過設(shè)定償債保障率、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)來測定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，并劃出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，并制定不同級別的應(yīng)對方案，建立公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跟蹤監(jiān)督和預(yù)警等內(nèi)部控制機(jī)制，對項(xiàng)目財(cái)務(wù)活動進(jìn)行全程監(jiān)管。