天壇制憲

馬勇

如果說唐紹儀內(nèi)閣危機(jī)帶有偶然，陸征祥內(nèi)閣在組建時事故不斷，就不是偶然了，而應(yīng)從制度層面進(jìn)行思考。畢竟共和架構(gòu)對于中國人來說前無古人，沒有經(jīng)驗，何況那時的政治家為了不讓中國陷入持久混亂，不讓中國分裂，共和國根本大法的制定略顯匆忙，沒有像美利堅合眾國“國父們”那樣從容不迫制定一個可傳之久遠(yuǎn)的超越性憲法。這可能是民初憲政陷入困境的根本原因。

鞏固共和

好在《中華民國臨時約法》畢竟只是一個“臨時性”的制度安排，其第七章“附則”第五十三條規(guī)定：“本約法施行后，限十個月內(nèi)，由臨時大總統(tǒng)召集國會?！庇捎谟辛诉@樣明確的時間限制，臨時大總統(tǒng)袁世凱盡管在執(zhí)政過程中遇到這樣那樣的困難、挫折，想想只有十個月就可以重新制定新憲法，也就沒有計較的必要了。

民國元年8月10日，《中華民國國會組織法》《參眾兩院議員選舉法》及籌備國會事務(wù)局官制相繼公布。稍后，又公布了參眾兩院議員選舉實施細(xì)則等文件。9月5日，發(fā)布眾議院議員選舉日期令，規(guī)定民國元年12月10日舉行眾議院議員初選，翌年1月10日復(fù)選。

與眾議院議員選舉稍有不同。民國元年12月8日，參議院議員選舉法施行細(xì)則發(fā)布，并規(guī)定各省議會、中央學(xué)會、華僑選舉會之參議院議員選舉，定于1913年2月10日舉行，蒙、藏、青海選舉會選舉，時間稍有不同。

參眾兩院議員選舉是中國有史以來第一次全國規(guī)模的選舉活動，各省各界別選舉多少出現(xiàn)一些故障，有些故障確實影響深遠(yuǎn)重大，但100多年后回望那場令人激動的選舉，應(yīng)該承認(rèn)經(jīng)過清末最后十年的憲政訓(xùn)練，民眾，尤其是政治家的素養(yǎng)確實不錯。選舉如期舉行，競爭激烈，一如西方議會選舉。各黨派有一個共同心愿，通過議會里的非暴力競爭，為國家爭取一個更好的未來。這是中國民主政治的開始，也是未來中國的希望所在。所以各黨派在這個時候，都集中全力競選、輔選，都在爭取中國政治“控股權(quán)”、參與權(quán)。和平的競選替代恐怖的槍炮，讓政治約束在議院里，讓人民的生活歸復(fù)了平靜。

第一屆國會議員選舉有條不紊進(jìn)行著，古老的帝國跨上共和道路后的表現(xiàn)令人感動。1913年1月10日，袁世凱依據(jù)《臨時約法》規(guī)定，發(fā)布第一屆國會召集令，要求各省各界別選出的兩院議員，限于3月前往北京報到，俟兩院議員報到人數(shù)過半，即決定同時開會。

如期召開的第一屆國會主要完成兩件大事：根據(jù)《臨時約法》，制定《中華民國憲法》;根據(jù)《中華民國憲法》選舉第一任大總統(tǒng)。這兩件事情的完成，意味著中國從傳統(tǒng)帝制走向現(xiàn)代體制，意味著共和體制在中國落地生根。這是人類歷史上第一波民主化浪潮，古老中國有幸趕上，能實現(xiàn)這個夢想嗎？

天壇制憲

1913年4月8日，中華民國第一屆國會按照預(yù)定時間在北京開幕。袁世凱以“臨時大總統(tǒng)”名義致辭：

中華民國四月八日，我中華民國第一次國會正式成立，此實四千余年歷史上莫大之光榮，四萬萬人億萬年之幸福。世凱亦國民一分子，當(dāng)與諸君子同深慶幸。念我共和民國，由于四萬萬人民之心理所締造。正式國會，亦本于四萬萬人民心理所結(jié)合。則國家主權(quán)，當(dāng)然歸之全體國民。但自民國成立，迄今一年，所謂國民直接委任之機(jī)關(guān)，事實上尚未完全。今日國會諸議員，系國民直接選舉，即系國民直接委任。從此共和之實體，借以表現(xiàn);統(tǒng)治權(quán)之運(yùn)用，亦賴以圓滿進(jìn)行。諸君子皆識時俊杰，必能各紓讜論，為國忠謀。從此中華民國之邦基，益加鞏固。五大族人民之幸福，日見增進(jìn)，同心協(xié)力，以造成至強(qiáng)大之民國。使五色國旗，常照耀于神州大陸，是則世凱與諸君子所私心祈禱者也。

袁世凱的期許，也是中國人民的共同期盼，一個全新的中國由此開始，這是那時國內(nèi)外的普遍看法。

國會成立后，參議院4月26日選舉張繼、王正廷為正副議長。張、王均為國民黨人，他們兩人之所以順利當(dāng)選，與國民黨人在參院占有絕對優(yōu)勢有關(guān)。

在眾議院，沒有出現(xiàn)參議院一邊倒的情形，主要因為民主黨、共和黨、統(tǒng)一黨三黨懾于國民黨勢力之厚，乃以利害關(guān)系，共謀抵抗，合并而成進(jìn)步黨，此乃舊日立憲黨之淵藪，溫和穩(wěn)健，傾向于中央集權(quán)，以擴(kuò)張元首之權(quán)力，隱然與國民黨成為議會中兩大黨團(tuán)。為平衡計，進(jìn)步黨湯化龍、陳國祥奪得眾議院正副議長。

按照預(yù)設(shè)程序，第一屆國會應(yīng)該先制憲法，再選總統(tǒng)?！秶鴷M織法》第二十條：“民國憲法案之起草，由兩院各于議員內(nèi)，選出同數(shù)之委員行之?！?月30日，參眾兩院各選出30名議員為憲法起草委員。為防意外，兩院還各選候補(bǔ)委員15人。

7月10日，憲法起草委員會召集預(yù)備會。12日，舉行成立會，決定以天壇祈年殿為工作會所。15日議定委員會規(guī)則，決定設(shè)委員長一人，理事六人，由委員互選;委員會非有三分之二出席，不得開議，決議以委員總額半數(shù)之一致成之;委員開會時，除兩院議員，禁止旁聽。應(yīng)該承認(rèn)，憲法起草委員會規(guī)定的門檻比較高，專業(yè)性更不必懷疑。他們的職業(yè)素養(yǎng)、歷史責(zé)任感，完全可以給中國留下一部傳之久遠(yuǎn)的根本大法。

“任性的”議員們

1913年7月19日，憲法委員會繼續(xù)會議，選舉湯漪為委員長，蔣舉清、楊銘源、王家襄、黃云鵬、夏同、楊永事六人為理事。王家襄后因故辭職，以李國珍替換。

兩院憲法起草委員會委員國民黨居多，為28人;進(jìn)步黨次之，19人。此時如不是發(fā)生了宋教仁被刺案，議會各黨派集心合力共同制定一個正式憲法，替換《臨時約法》，原本不是問題。然而由于“宋案”，特別是由于國民黨相當(dāng)一部分成員相信孫中山的判斷，以為“宋案”的幕后黑手就是袁世凱，遂使議會黨團(tuán)合作極端困難，也使辛辛苦苦制定的新憲法無法滿足各方面期待。

按預(yù)定程序，國會要用45天時間完成憲法草案。待草案通過后，依據(jù)新憲法選舉大總統(tǒng)。然而由于“宋案”使政治互信喪失，袁世凱擔(dān)心夜長夢多;國民黨議員擔(dān)心袁世凱解散國會，為緩和空氣，保存實力，因而贊成進(jìn)步黨先舉總統(tǒng)再制憲法的動議。

進(jìn)步黨如此動議，主要是因為覺得民國成立瞬已兩年，憲法起草亦逾兩月。看各方?jīng)_突，正式憲法完成還需時日。因此，正式總統(tǒng)始終不能確定，不僅無法滿足國際社會的期待，也使國內(nèi)亂局得不到解決。進(jìn)步黨的建議違背了各黨派先前的共識，但其用意并不壞。

無奈，那時的中國，依然是“非袁莫屬”，因而先舉總統(tǒng)再制憲法的動議通過后，袁世凱如愿當(dāng)選中華民國第一任大總統(tǒng)，并于1913年10月10日就任。16日，袁世凱就任大總統(tǒng)后第六天，根據(jù)《臨時約法》第五十五條“大總統(tǒng)有提議增修約法之權(quán)”的規(guī)定，向國會提出“增修約法案”：

查《臨時約法》原為臨時政府而設(shè)，自公布施行以來，于茲已二十閱月矣。其于國家之根本組織，固系因約法施行之結(jié)果而粗具規(guī)模，然于國家之政治刷新，要亦因約法施行之結(jié)果而橫生障礙。綜計臨時期內(nèi)，政府左支右絀于上，國民疾首蹙額于下，而關(guān)于內(nèi)治外交諸大問題，利害卒以相懸，得失僅以相等。馴至國勢日削，政務(wù)日隳，而我四萬萬同胞憔悴于水深火熱之中者且日甚。凡此種種，無一非緣約法之束縛馳驟而來。昨今兩年，各省行政長官之所慷慨建議，各政團(tuán)之所反復(fù)研求，各報紙所朝夕鼓吹，大率主張以修改約法一端為國家救亡之上策。其時本大總統(tǒng)衡量事變，默察現(xiàn)情，非不知輿論集矢約法，幾于異口同聲。

顧遲遲未敢附和此議者，誠以民國肇造，大局未定。設(shè)竟猝以增修約法為請，在熱心改良政治者，固能諒提案之苦衷;而蓄意顛覆國家者，或?qū)⒁蕴岚笧榻杩?。是以百方隱忍，無論任用國務(wù)員之如何困難，任用外交公使之如何困難，制定官制官規(guī)之如何困難，締結(jié)條約之如何困難，以及發(fā)布保持公安、防御災(zāi)患各命令，暨有緊急之需要，而欲為臨時財政處分之如何困難，本大總統(tǒng)俱不惜以一身當(dāng)困難事實之沖。

既然要制定正式憲法，袁世凱建議國會通盤考慮，將《臨時約法》中那些無端約束行政權(quán)力的部分予以調(diào)整。

民國初建，需要一個強(qiáng)有力的中央政府，需要“開明專制”，需要新權(quán)威，實為各界共識。國會，特別是制憲會議如果不因“宋案”困擾，也應(yīng)比較容易接受袁世凱這些建議，從容調(diào)整議會與行政中樞的關(guān)系，尤其是總統(tǒng)府與國務(wù)院的關(guān)系，無論如何不應(yīng)讓國務(wù)院繼續(xù)擔(dān)負(fù)議會功能，去削弱大總統(tǒng)的權(quán)力。

袁世凱向國會提交增修案時，憲法起草委員會的制憲工作大致完成，國會遂以此為由拒絕了袁世凱，強(qiáng)調(diào)憲法即將完成，《臨時約法》即當(dāng)廢止，無增修之必要，將袁世凱的建議置于毋庸討論之地步。這顯然違背了憲政原則，違背了《臨時約法》國會得“答復(fù)臨時政府咨詢事件”的規(guī)定。換言之，同意與否，權(quán)在國會;必須答復(fù)，則是國會的責(zé)任。

然而因為“宋案”，孫中山執(zhí)意倒袁，國會中國民黨議員已與袁世凱政府積蓄了很大矛盾，不愿接受袁世凱的建議，而且在正在制定的憲法案中，基本上延續(xù)了《臨時約法》的思路，繼續(xù)讓國務(wù)員成為總統(tǒng)行政權(quán)力的分享者：

第五十五條：中華民國之行政權(quán)，由大總統(tǒng)以國務(wù)員之贊襄行之。

第六十五條：大總統(tǒng)為維持公共治安，防御非常災(zāi)患，時機(jī)緊急，不能召集國會時，經(jīng)國會委員會之決議，得以國務(wù)員連帶責(zé)任，發(fā)布與法律有同等效力之教令。

第八十一條：國務(wù)員贊襄大總統(tǒng)，對于眾議院負(fù)責(zé)任。

大總統(tǒng)所發(fā)命令及全體關(guān)系國務(wù)之文書，非經(jīng)國務(wù)員之副署，不生效力。

一年前，孫中山在與袁世凱會面后曾向國民喊話：“袁總統(tǒng)可與為善，絕無不忠民國之意。國民對袁總統(tǒng)萬不可存猜疑心，妄肆攻訐，使彼此誠意不孚，一事不可辦，轉(zhuǎn)至激迫袁總統(tǒng)為惡?！?/p>

孫中山不幸而言中，“任性的”議員執(zhí)意不接受袁世凱的任何建議，國會存廢迅速提起?！疤靿茟棥庇幸粋€美好的開始，卻因相互不妥協(xié)讓中國錯失一個很不錯的機(jī)會。

作者為社科院近代史所研究員