高速公路虧損何解？

傅蔚岡

中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成就令人側(cè)目。以高速公路為例，根據(jù)《2014年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國高速公路里程11.19萬公里，而在2010年底全國高速公路才7.41萬公里。在短短五年時(shí)間里，中國高速公路里程就躍居世界第一。

伴隨著高速公路迅猛增長的是債務(wù)的迅猛增長以及高速公路的連年虧損。2014年6月30日，交通運(yùn)輸部公布了《2014年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（下稱《統(tǒng)計(jì)公報(bào)》），《統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2014年底，全國收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額為61449億元（不含已取消收費(fèi)公路），其中資本金投入為18797億元，占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的31.6%;債務(wù)性資金投入為42652億元，占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的69.4%。

但這么多的投資卻并未得到良好回報(bào)，《統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2014年度，全國收費(fèi)公路收支平衡結(jié)果為負(fù)1571.1億元，即收支缺口為1571.1億元。這并不是第一次出現(xiàn)高速公路虧損：2013年度，全國收費(fèi)公路收支平衡結(jié)果為負(fù)661億元，即整體虧損661億元。今年虧損額度是去年的2.37倍。

為何越發(fā)展越虧損？

為什么通車?yán)锍淘介L虧損額越高？通常的解釋是目前的高速公路里程已經(jīng)超過了不少地區(qū)的實(shí)際需求，即供大于求。以浙江和陜西為例，2014年浙江收費(fèi)公路盈利2.6億元，陜西則虧損372.85億元。截至2014年底，陜西省收費(fèi)公路里程5215.90公里，其中高速公路4511.77公里;浙江省收費(fèi)公路里程5418.8公里，其中高速公路3816.7公里。無論是從人口還是經(jīng)濟(jì)總量，浙江都要高于陜西：2014年浙江省GDP 40154億元，全省年末常住人口5508萬;而陜西省的GDP為17689.94億元，人口為3375.12萬。如果浙江收費(fèi)公路只能盈利2.6億元，那么通車?yán)锍瘫日憬?、但?jīng)濟(jì)總量只有其二分之一不到的陜西出現(xiàn)巨額虧損也就不足為怪。

需要指出的是，僅僅以供過于求來解釋收費(fèi)公路的虧損可能還不夠，是什么因素導(dǎo)致了供過于求？從《統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中，我們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)非常有意思的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國收費(fèi)公路里程16.26萬公里，按屬性劃分，政府還貸公路10.40萬公里，經(jīng)營性公路5.85萬公里，分別占全國收費(fèi)公路里程的64%和36%。

根據(jù)解釋，政府還貸公路是指縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設(shè)的公路，收費(fèi)時(shí)使用財(cái)政票據(jù)，而經(jīng)營性公路是指國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路，收費(fèi)時(shí)使用稅務(wù)票據(jù)。換句話說，政府還貸公路是非營利性公路，而經(jīng)營性公路則是非營利性公路。

從收支平衡來看，總共1571.1億元的收支缺口中，政府還貸公路收支缺口1293.7億元，經(jīng)營性公路收支缺口277.4億元，分別占82.34%和17.66%。在高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都是統(tǒng)一的前提下，只占64%收費(fèi)里程的政府還貸公路虧損額卻占了82.34%，虧損額與其里程不成比例。這是否預(yù)示著不以營利為目的政府還貸可能更加導(dǎo)致虧損？

為此不妨以安徽和陜西進(jìn)行比較。安徽是2014年度收費(fèi)公路盈余最多的省份，年度收支結(jié)余達(dá)25.7億元;而陜西省則為虧損最多的省份，虧損多達(dá)372.85億元。2014年，陜西省收費(fèi)公路通行費(fèi)收入為182.45億元，而安徽省全省收費(fèi)公路通行費(fèi)收入為143.1億元。

為什么收入更少的安徽能結(jié)余25.7億元，而收入更多的陜西則是虧損372.85億元？唯一解釋在于陜西省的支出更多。數(shù)據(jù)也證實(shí)了這一點(diǎn)。2014年安徽省收費(fèi)公路支出總額為117.4億元，陜西省為555.30億元。陜西省收費(fèi)公路里程是安徽省的1.27倍，但是運(yùn)營支出卻是安徽省的4.29倍。更為重要的是，收入更少的安徽省的稅費(fèi)貢獻(xiàn)要高于陜西。

那么陜西省的運(yùn)營成本為什么會(huì)如此之高？兩個(gè)省收費(fèi)公路構(gòu)成的異同或許是主要原因：陜西省收費(fèi)公路中政府還貸公路4625.78公里，經(jīng)營性公路590.12公里，分別占全省收費(fèi)公路里程的88.69%和11.31%。而在安徽，政府還貸公路59.2公里，經(jīng)營性公路4040.4公里，分別占全省收費(fèi)公路里程的1.4%和98.6%。其中收費(fèi)高速公路3712.1公里，全部為經(jīng)營性高速公路，由省屬高速公路企業(yè)、合資和民營高速公路企業(yè)建設(shè)、運(yùn)營。

從政府還貸到市場(chǎng)經(jīng)營

為什么政府還貸公路的經(jīng)營成本會(huì)比經(jīng)營性高速公路的成本高？我的解釋是，政府還貸公路是由政府主導(dǎo)，由于沒有盈利目標(biāo)，會(huì)導(dǎo)致其生產(chǎn)和經(jīng)營過程中的種種浪費(fèi)而無法控制其成本。而經(jīng)營性高速公路則不然，修建高速公路的目的就是為了盈利，它會(huì)盡可能節(jié)約成本。即便這些公司是國有企業(yè)，它也會(huì)有激勵(lì)去這么做。如果考慮到中國不少經(jīng)營性高速公路的經(jīng)營方是上市公司，它們負(fù)有履行信息披露的義務(wù)，要接受股東監(jiān)督，而這種外部壓力也會(huì)逼迫其提高經(jīng)營水平，努力減少成本。

事實(shí)上，政府還貸公路和經(jīng)營性公路的區(qū)別不僅體現(xiàn)在經(jīng)營過程之中，同時(shí)還體現(xiàn)在投資決策上。經(jīng)營性收費(fèi)公路立足于盈利目標(biāo)，因此在立項(xiàng)上會(huì)更多地考慮今后可能的收益，但是對(duì)于政府還貸公路來說，則是沒有這樣的要求。

于是我們就發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)怪現(xiàn)象，2014年安徽省GDP大約是陜西省的1.17倍，人口大約是陜西省的1.727倍，但陜西省的高速公路里程則是安徽省的1.27倍?；蛟S很多人會(huì)以陜西省的面積大于安徽省來為陜西的收費(fèi)公路里程高于安徽作辯解，但在我看來，即便這種辯解成立，也無法解釋陜西省單位里程的投資成本會(huì)是安徽的2.24倍，唯一的解釋在于，政府還貸公路具有更強(qiáng)的預(yù)算軟約束。

而數(shù)據(jù)也佐證了這一點(diǎn)。截至2014年底，陜西省收費(fèi)公路里程5215.90公里，累計(jì)建設(shè)投資總額為3188.85億元，而同期安徽省收費(fèi)公路里程是4099.6公里，累計(jì)建設(shè)投資總額為1426.7億元。陜西省收費(fèi)公路里程大約是安徽省收費(fèi)公路里程的1.27倍，但陜西省收費(fèi)公路的累計(jì)建設(shè)投資總額則大約是安徽省的2.24倍。除了政府還貸公路具有較強(qiáng)的預(yù)算軟約束外估計(jì)沒有其他解釋了。

要減少收費(fèi)公路的虧損，最為切實(shí)的辦法可能是收費(fèi)公路要變成營利性的經(jīng)營性公路，而不是非營利性的政府還貸公路。這還意味著，現(xiàn)在很多人呼吁的要求減少收費(fèi)公路并且還公路以公益性的要求可能是錯(cuò)的，如果收費(fèi)公路都回歸“公益”而不再收費(fèi)，它的運(yùn)營成本會(huì)大幅度增加，納稅人可能要承擔(dān)更多成本。

作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長