我國(guó)流域跨界水污染法律對(duì)策研究

繆茂樂等

摘要：

2005年的松花江水污染事件和2007年的太湖流域水污染事件引發(fā)了公眾對(duì)流域跨界水污染的廣泛關(guān)注。就流域跨界水污染防治立法而言，《水污染防治法》、《太湖流域管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)、規(guī)章、制度相繼出臺(tái)。但是以流域跨界水污染防治實(shí)踐觀之，現(xiàn)狀不容樂觀。究其原因，我國(guó)流域跨界水污染防治立法及相關(guān)制度不完善是主因。鑒于此，從我國(guó)流域跨界水污染防治現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)分析我國(guó)相關(guān)立法及法律制度的不足，并在借鑒英國(guó)泰晤士河流域跨界水污染治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善建議。

關(guān)鍵詞：

流域跨界水污染；流域跨界水污染防治立法；流域跨界水污染防治制度；法律對(duì)策

中圖分類號(hào)：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）08017102

1問題的提出

近年來(lái)，伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快和粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響，我國(guó)環(huán)境污染問題日益顯著。2007年的太湖流域水污染事件引發(fā)了公眾對(duì)流域跨界水污染的廣泛關(guān)注。

太湖是我國(guó)的第三大淡水湖，位于浙江省和江蘇省的交界處，北臨無(wú)錫，南濱湖州，西接宜興，東臨蘇州。2007年5月29日，太湖水污染事件爆發(fā)，無(wú)錫市發(fā)生了飲用水危機(jī)。5月28日，據(jù)無(wú)錫市南泉水源廠的工人表示，從太湖引來(lái)的水中的溶解氧含量于當(dāng)天晚上就開始下降了，太湖無(wú)錫水域水體大面積發(fā)黑、發(fā)臭。5月29日，政府開始采取一系列有效措施，到六月份初，藍(lán)藻事件帶來(lái)的影響才逐漸消除。

若對(duì)2007年這起太湖流域污染事件進(jìn)行深入的分析，便能看到我國(guó)對(duì)流域水資源的管理以及流域跨界水污染防治的法律體系、法律制度等方面均存在不容忽視的問題。對(duì)于我國(guó)的流域管理，相關(guān)部門仍是不能明確把握流域與區(qū)域之間的關(guān)系。在實(shí)際管理中，相關(guān)部門未能將流域管理與行政區(qū)域管理兩種管理模式相結(jié)合，不能很好地調(diào)動(dòng)流域和區(qū)域兩方面的積極性；在立法方面，重視實(shí)體性的立法而忽視程序性立法也是一個(gè)不容忽視的問題，這種現(xiàn)象的存在使得實(shí)體法與程序法“一長(zhǎng)一短”，造成了實(shí)體性立法不能發(fā)揮功效的局面

為貫徹對(duì)流域水資源進(jìn)行全面的保護(hù)以及對(duì)流域跨界水污染進(jìn)行預(yù)防的理念，應(yīng)該對(duì)我國(guó)流域跨界水污染立法現(xiàn)狀進(jìn)行全面的分析以及對(duì)不完善之處進(jìn)行修補(bǔ)，需要思考這些問題：流域跨界水污染防治的立法體系的不完善之處？流域跨界水污染防治的法律制度的不健全？完善相關(guān)立法的缺陷及提高流域跨界水污染防治的效果的對(duì)策又有哪些？

2我國(guó)關(guān)于流域跨界水污染防治的立法現(xiàn)狀

對(duì)我國(guó)流域跨界水污染防治的立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，較為貼切的方法是以兩個(gè)不同的角度作為出發(fā)點(diǎn)，其一是將現(xiàn)階段的法律體系、制度與過去的法律體系、制度進(jìn)行比較，其二是對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段具體的水污染防治情況加以考察。通過這兩個(gè)角度可以較為清晰、透徹的了解立法基本現(xiàn)狀及其實(shí)效。

為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的水污染問題，1996年我國(guó)修訂實(shí)施了水污染防治法。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)在立法層面上對(duì)于水資源的保護(hù)更上一層樓。第一，立法目的和原則規(guī)定為：“防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”使得其更加的鮮明；第二，從內(nèi)容上看，我國(guó)不斷地完善法律體系缺陷，繼而推出了《中華人民共和國(guó)水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《太湖流域管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)、規(guī)章制度；第三，從管理體制上看，相關(guān)部門根據(jù)流域的特點(diǎn)，提出流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理方式，對(duì)我國(guó)的流域水資源進(jìn)行了較具特色的管理，且取得了良好的管理效果。歸納而言，立法對(duì)水污染防治機(jī)制的完善起著重要的作用，流域跨界水污染防治的立法體系、體制的完善對(duì)水污染防治機(jī)制的進(jìn)一步改革尤為重要。

雖然我國(guó)在流域跨界水污染防治方面取得了良好的成績(jī)，但是從實(shí)際情況看，我國(guó)的水污染仍較為嚴(yán)重。第一，相關(guān)管理體制仍存不合理之處，流域管理機(jī)構(gòu)缺少“硬性”職權(quán)，只具備“軟實(shí)力”；第二，在法律體系層面上，我國(guó)緊缺在刑法上對(duì)流域跨界水污染防治進(jìn)行管理的法律條文，使得進(jìn)入刑法領(lǐng)域的流水污染事件少之又少；第三，制度的不完善較為明顯，首先是制度本身的不完善，其次就是制度執(zhí)行機(jī)制不完善。

歸納而言，我國(guó)較之過去的立法有“質(zhì)”上的進(jìn)步，但是立法上的完善不是能一蹴而就的，現(xiàn)階段立法仍存在很多急需完善的地方，若忽視這些不完善的“點(diǎn)”和“面”，這些“不完善”將嚴(yán)重阻礙我國(guó)對(duì)水資源的保護(hù)。所以就流域水污染防治的現(xiàn)狀而言，我國(guó)在流立法上較之20世紀(jì)90年代的立法來(lái)說(shuō)的的確確是取得了驚人的進(jìn)步，但是較之于水污染的現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)立法完善的腳步仍沒有跟上水污染逐步加重的速度，以至于水污染的治理仍難以在實(shí)質(zhì)上取得成效。

3我國(guó)對(duì)流域跨界水污染防治立法的不足

對(duì)我國(guó)流域跨界水污染防治立法的不足在上述已略有介紹。將我國(guó)的立法現(xiàn)狀與相關(guān)部門的執(zhí)法管理、水污染防治效率以及其他層面相結(jié)合進(jìn)行分析，可以清晰看到我國(guó)水污染防治立法上存在的不足之處。

3.1中國(guó)流域跨境水污染防治法律體系尚不健全

在水污染突發(fā)事件頻發(fā)的近幾年，存在一種怪現(xiàn)象，即我國(guó)對(duì)水污染事件責(zé)任人的刑事制裁方面的法律嚴(yán)重缺位。據(jù)國(guó)家環(huán)保部門的權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：我國(guó)水污染突發(fā)事件呈與日俱增的勢(shì)態(tài)，但是進(jìn)入司法領(lǐng)域的水污染事件卻很少，加上我國(guó)刑法對(duì)這一層面所涉程度較淺，導(dǎo)致以犯罪的名義進(jìn)入司法程序的水污染事件少之又少。宜興市人民檢察院的5名檢察官寫出了長(zhǎng)達(dá)5萬(wàn)余字的課題調(diào)研報(bào)告。他們認(rèn)為：“刑法的立法現(xiàn)狀與我國(guó)將水當(dāng)成‘重要的具有戰(zhàn)略意義的物質(zhì)元素的地位很不相稱?！?/p>

3.2中國(guó)流域跨境水污染防治法律制度尚不完善

第一，我國(guó)對(duì)水污預(yù)防和水污染治理的做法，有主次顛倒之嫌?！段覈?guó)水污染防治》規(guī)定，水污染防治應(yīng)該堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則。然而實(shí)際情況卻與此前所提規(guī)定大相徑庭。較多水污染突發(fā)事件在水污染預(yù)防階段的人力、物力投入較造成水污染事件后的人力、物力投入相比可謂是冰山一角。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生仍要?dú)w因于法律制度上的不完善。若是在水污染產(chǎn)生之前加大水污染預(yù)防的力度，如持續(xù)有效地對(duì)企業(yè)的排污進(jìn)行管制與監(jiān)督、真正意義上推行污染建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等，那么水污染突發(fā)事件的出現(xiàn)的概率必定會(huì)大大降低。

第二，我國(guó)對(duì)水污染防治的法律制度缺乏與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行的水污染防治法律制度包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)管理、重點(diǎn)水體總量控制、水污染限期治理以及其他基本制度。相對(duì)于外國(guó)而言，我國(guó)目前水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不完善，公眾參與制度不健全，排污總量控制制度的實(shí)施僅限于重點(diǎn)水體，對(duì)于小打小鬧的企業(yè)排污并沒有嚴(yán)格的進(jìn)行監(jiān)督以及其他之法律制度上的不完善，因此我國(guó)需要從流域跨界水污染的現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)我國(guó)的水污染防治法律制度進(jìn)行改革和完善。

3.3中國(guó)流域跨境水污染防治立法技術(shù)存在不科學(xué)之處

對(duì)于我國(guó)流域跨界水污染防治立法，總體表現(xiàn)為立法速度快、數(shù)量多。但是在立法技術(shù)上的表現(xiàn)來(lái)看，我國(guó)立法技術(shù)仍出于較低水平，立法技術(shù)不科學(xué)，使得水污染問題的處理以及預(yù)防的效果都被限制在一定的程度。與國(guó)外的立法技術(shù)進(jìn)行比較不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)的立法技術(shù)存在著較多不完善之處。首先是立法技術(shù)上存在著缺乏公眾參與的問題，公眾參與往往能提高立法的科學(xué)性，提高公眾參與程度能夠使得對(duì)水污染問題的解析更加透徹。第二是我國(guó)流域跨界水污染防治的地方立法質(zhì)量比較低。根據(jù)各地區(qū)的不同情況，分別從實(shí)際情況出發(fā)實(shí)施頒布了各式各樣的地方性法規(guī)等，但是這些法規(guī)在一定程度上往往不能從流域的整體性出發(fā)對(duì)流域水污染起到防治的作用，使得水污染的防治效果不佳。

4我國(guó)流域跨界水污染的法律對(duì)策

通過對(duì)我國(guó)流域跨界水污染防治的立法現(xiàn)狀的分析、其不足之處的論述以及對(duì)松花江事件和太湖流域水污染事件的了解，得出的結(jié)論是：我國(guó)急需相應(yīng)的法律對(duì)策來(lái)應(yīng)對(duì)我國(guó)水污染防治法律層面的缺陷，使水污染突發(fā)事件頻發(fā)這一現(xiàn)象得到控制。

第一，完善水污染防治的法律體系是“有法可依”的需要。上述對(duì)刑事立法嚴(yán)重缺失為例說(shuō)明，我國(guó)對(duì)于水污染防治的法律體系上需要進(jìn)一步的完善，應(yīng)該更加具體的增設(shè)跨界水污染問題產(chǎn)生時(shí)在承擔(dān)責(zé)任這一領(lǐng)域的相關(guān)法律，促進(jìn)我國(guó)解決“跨界水污染問題難以進(jìn)入刑事領(lǐng)域”的怪現(xiàn)象?，F(xiàn)階段我國(guó)以《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》為核心。但是仍是停留在這一單薄的立法體系上尚不能有效的處理所有水污染防治問題。所以我國(guó)應(yīng)該根據(jù)流域水污染防治的現(xiàn)狀和需要，建立健全的流域水污染防治法律體系，這是遏制我國(guó)流域水污染惡化的一個(gè)基本對(duì)策。第二，提高立法上的主動(dòng)性?！端廴痉乐畏ā返淖钚滦抻喪窃诮鼛啄陮映霾桓F的重大水污染突發(fā)事件導(dǎo)致飲用水危機(jī)的背景下提出的。往往水污染問題的產(chǎn)生能夠使得相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章制度的出現(xiàn)，采用這種“水污染進(jìn)”則“法律進(jìn)”，“水污染停”則“法律?！钡默F(xiàn)象實(shí)為不合理。針對(duì)這種情況，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)在立法上應(yīng)該放長(zhǎng)眼光，既能對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的跨界水污染問題進(jìn)行深層次的分析從而制定相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度。第三，合理完善我國(guó)水污染防治法律制度的執(zhí)行機(jī)制。在水污染防治中不難看到這種情況：各部門從自身利益出發(fā)來(lái)考慮問題，忽視整體利益，在水資源保護(hù)實(shí)踐中互相推脫，不愿意承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。為應(yīng)對(duì)此種情況，完善水污染防治法律制度的執(zhí)行機(jī)制應(yīng)給予足夠的重視，在立法層面上對(duì)各部門給予明確的職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)各大流域管理機(jī)構(gòu)的積極性，一改以往流域管理機(jī)構(gòu)只被賦予“軟職能”的消極被動(dòng)局面，使得這些作為派出機(jī)構(gòu)的流域管理機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮其真正的職能，從整體上提高水污染防治法律制度的執(zhí)行水平。第四，須在立法上規(guī)定：流域作為一個(gè)獨(dú)立整體的對(duì)象。其因在于分割了流域的整體性勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致流域的管理出現(xiàn)混亂的局面，產(chǎn)生不必要的麻煩，如幾個(gè)區(qū)域之間就跨界流域水污染問題有不同意見時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)“公說(shuō)公有理婆說(shuō)婆有理”情況，使水污染問題的及時(shí)解決遭到阻礙。為防止流域水污染進(jìn)一步的加劇，我國(guó)應(yīng)該采取立法的形式確定流域的整體管理，不然很難對(duì)流域的水環(huán)境狀況進(jìn)行有效的控制。

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