我國農(nóng)村金融改革發(fā)展研究

董劍飛

摘要：

改革開放以來我國農(nóng)村金融改革大體上經(jīng)歷了三個階段，每個階段都有不同的重點和特色。通過總結(jié)我國農(nóng)村金融改革進(jìn)程，主要圍繞政府與市場關(guān)系、存量和增量改革以及供給與需求來分析總結(jié)，并由此提出對我國未來農(nóng)村金融改革的對策建議。

關(guān)鍵詞：

農(nóng)村金融改革；政府與市場；存量與增量

中圖分類號：

F83

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）08013102

1我國農(nóng)村金融改革進(jìn)程概述

我國農(nóng)村金融改革大致可以分為三個階段，第一個階段是1978年至1996年，這個時期基本確立了三足鼎立的農(nóng)村金融組織體系，其它非正規(guī)金融的發(fā)展環(huán)境比較寬松，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展走的是先揚后抑的路線。農(nóng)村金融服務(wù)需求的不斷擴大主要是因為我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟體制改革釋放出來的巨大能量。由此，我國高度集中的銀行體系開始打破，有了專門為農(nóng)村提供信貸金融服務(wù)的專業(yè)性銀行。1979年，農(nóng)村營業(yè)所和農(nóng)村信用社就是在中國農(nóng)業(yè)銀行的組織和領(lǐng)導(dǎo)下建立起來的。1986年，農(nóng)業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)開始占到一定比例，并開始發(fā)放貼息貸款。農(nóng)業(yè)銀行為支援農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起了重要作用。但是早期的農(nóng)業(yè)銀行政策性貸款和商業(yè)性貸款集一體的行為直接導(dǎo)致銀行資金運行混亂，這也就直接催生了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，并拓展了銀行業(yè)務(wù)范圍，進(jìn)行了商業(yè)化改革，全力支持農(nóng)村金融的發(fā)展。1982年以后針對農(nóng)村信用社官辦色彩濃重的特點提出了應(yīng)堅持合作金融組織的性質(zhì)。1996年以后，隨著農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，實現(xiàn)行社脫鉤后，基本上形成了農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三足鼎立的政策性金融組織架構(gòu)?？傮w來看，這一時期政府對非正規(guī)金融保持的是比較寬松的政策。二十世紀(jì)八十年代的中央一號文件還多次提到過要適度發(fā)展農(nóng)村民間信用和農(nóng)村各項保險事業(yè)。當(dāng)時農(nóng)村合作基金會的建立以及農(nóng)業(yè)保險迅速發(fā)展就是由此應(yīng)運而生的。

第二階段為1997年至2002年。農(nóng)村金融機構(gòu)還是三足鼎立結(jié)構(gòu)，重點在于農(nóng)村信用社的改革，與此同時，非正規(guī)金融的發(fā)展受限，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)開始逐漸萎縮。自行社脫離之后，農(nóng)村信用社的發(fā)展成為農(nóng)村金融體制改革的重點。主要是圍繞農(nóng)村信用社的合作體制，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理責(zé)任，同時國務(wù)院要求改革要因地制宜以及分類指導(dǎo)。1997年，中央金融工作會議上明確提出為支持中小金融機構(gòu)發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟繁榮，各國有商業(yè)銀行收縮縣及以下機構(gòu)。在此政策的影響下，農(nóng)業(yè)銀行開始調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點，積極鞏固縣城優(yōu)勢并大力開拓城區(qū)業(yè)務(wù)。而這個階段的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基本業(yè)務(wù)受到壓縮，非正規(guī)金融機構(gòu)也遭遇發(fā)展的寒冬，并于1999年開始了全國性的清理整頓工作。除此之外，此階段國家基本沒有出臺農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的相關(guān)政策。

第三階段為2003年以后至今，這一時期新的金融組織形式陸續(xù)出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)保險業(yè)進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展時期，除了機構(gòu)本身進(jìn)行積極的改革外，許多政策開始關(guān)注配套機制的建設(shè)問題。2003年隨著國家關(guān)于審核農(nóng)村信用社改革文件的出臺，新一輪農(nóng)村信用社改革帷幕正式拉開，許多試點省份的省聯(lián)社紛紛成立，農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行相繼組建。截至2004年，農(nóng)村信用社改革已經(jīng)波及到21個省區(qū)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行完成股份制改革并上市，支持三農(nóng)發(fā)展業(yè)務(wù)不減。2006年，銀監(jiān)會還發(fā)文允許新設(shè)村鎮(zhèn)銀行、信用合作組織和專營貸款業(yè)務(wù)的全資子公司三種類型機構(gòu)，可以說是自改革開放以來，力度最大最具開創(chuàng)性的金融新政，受此政策影響，全國新成立的小額貸款公司迅速增加。農(nóng)業(yè)保險擺脫低迷狀態(tài)，發(fā)展步伐穩(wěn)健，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段?？傮w來說，這一階段的國家出臺的政策以農(nóng)村金融相關(guān)配套機制體制建設(shè)為主，嘗試探索建立政府支持、企業(yè)和銀行多方參與的農(nóng)村金融信貸擔(dān)保機制，農(nóng)村信貸和農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合的銀?；訖C制。積極提供良好的農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境，加強農(nóng)村金融發(fā)展監(jiān)管，以更好的為三農(nóng)發(fā)展服務(wù)。

2如何看待我國農(nóng)村金融改革

其一，從改革開放至今三十多年來，我國農(nóng)村金融改革總體更加注重的是機構(gòu)改革而輕視體制建設(shè)。我國農(nóng)村金融改革以存量金融機構(gòu)改革為主，改革模式多采取一刀切形式，增量機構(gòu)改革表現(xiàn)得既不突出也沒有連續(xù)性，改革的進(jìn)度更多的是停留在示例層面。很長時間來，這一做法都沒有得到根本上的糾正。存量機構(gòu)改革多局限在政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)在農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三者之間的數(shù)量增減上。另一個顯著特點就是無論怎么改革，都是局限在金融機構(gòu)本身的改革或體制改革上。太過注重體制改革而忽視相關(guān)配套機制建設(shè)，一直是我國農(nóng)村金融改革不足之處。但是隨著市場化和商業(yè)化改革潮流，加快農(nóng)村金融機構(gòu)相關(guān)配套機制建設(shè)，積極改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境是當(dāng)下迫切需求。

其二，我國農(nóng)村金融改革的進(jìn)程中，市場化的進(jìn)展過慢，受行政干預(yù)影響太深。改革開放以來，我國農(nóng)村金融改革市場化的成果主要有，一是對農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入逐漸得到放寬；二是適度放松了在涉農(nóng)貸款方面的利率管制；三是對農(nóng)村金融的政策扶持力度越來越大、方式越來越多。但是市場化也僅僅是一個大方向，實際的改革進(jìn)程中行政干預(yù)的過多，一刀切等做法并不少見。所以，我國正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)具有明顯的親政府性，正是行政干預(yù)過重，導(dǎo)致的后果就是國有商業(yè)銀行呆賬壞賬不斷增加。利率、匯率等至今并沒有實現(xiàn)完全意義上的市場化。

其三，我國農(nóng)村金融改革基本上是執(zhí)行供給先行的理念。在這個理念的影響下，農(nóng)村金融政策是以抑制供給為出發(fā)點，因此造成對多樣化的農(nóng)村金融需求因素關(guān)注不足。而在供給先行理念影響下，在農(nóng)村金融改革中，簡單粗暴的將金融理解為信貸。政府辦金融是我國金融發(fā)展的特色之一，結(jié)果就是效率低、持續(xù)發(fā)展能力差和風(fēng)險高。

3對我國農(nóng)村金融改革的幾點建議

第一，加快我國農(nóng)村金融改革的頂層設(shè)計步伐。農(nóng)村金融具有高成本、高風(fēng)險和低收益的特點，這就決定了建立一個功能健全的農(nóng)村金融體系不能僅僅依靠市場機制來自發(fā)形成。金融體系建立需要綜合一個國家政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等多方面多角度綜合性衡量，這就離不開國家戰(zhàn)略層面的頂層設(shè)計。大體需要圍繞三點來進(jìn)行，一是完善我國農(nóng)業(yè)立法和我國農(nóng)村金融立法。不管是世界上美、法、日等發(fā)展資本主義國家還是巴西、印度、泰國等發(fā)展中國家，它們都有相當(dāng)完善的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融立法體系，并不斷地根據(jù)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要適時做出調(diào)整。二是要科學(xué)界定我國政府在農(nóng)村金融發(fā)展中的作用。與城市金融處于強勢地位不同，農(nóng)村金融明顯處在弱勢，這就要求政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投資，來確保農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)立和正常運行。政府投入是必要條件之一，但是政府需要轉(zhuǎn)變的觀念就是政府投入并不等于政府就可以完全控制農(nóng)村金融機構(gòu)的日常經(jīng)常管理。相反，政府應(yīng)該“少管”和“放開”，簡言之，政府是“掌舵人”，非“劃槳人”。政府應(yīng)減少對農(nóng)村金融機構(gòu)的行政干預(yù)，擴大農(nóng)村金融機構(gòu)的自主決定權(quán)，并實事求是、因地制宜的調(diào)整金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍。最后是要制定農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略。要把我國農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展和改革納入到我國工業(yè)化進(jìn)程，國家經(jīng)濟戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型等大背景中去。

第二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村金融體系。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體系原因主要在于長期以來我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的弊病，城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)差距不斷擴大，三農(nóng)問題愈加突出。但是農(nóng)村金融發(fā)展絕不是化解這類問題的唯一之策。農(nóng)村金融發(fā)展關(guān)系到農(nóng)民收入增加、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村繁榮，但是絕不是簡單的一種支持與被支持的關(guān)系。為此，解決辦法就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，將縮小城鄉(xiāng)差距作為未來經(jīng)濟增長工作的重點。加快實施城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓更多的農(nóng)村勞動力可以到城鎮(zhèn)中去，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源、要素互通。

第三，農(nóng)村金融改革必須存量和增量協(xié)調(diào)推進(jìn)。相對于正規(guī)金融體系來說，主要是要繼續(xù)優(yōu)化存量改革，細(xì)化增量改革。在風(fēng)險可控的范圍內(nèi)，適度加快增量改革的步伐，適度加大改革的力度。對于非正規(guī)金融體系來說，適宜采取的策略宜疏不宜堵。存量改革的思路可以從以下三個方面來展開，其一是把銀行、債券、保險、證券等都納入到農(nóng)村金融供給體系中去，納入城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌范疇中去。其二是國家在農(nóng)村金融銀行機構(gòu)發(fā)展上要有科學(xué)、準(zhǔn)確、明確的定位。其三是要加強農(nóng)村金融機構(gòu)本身的建設(shè)和發(fā)展。比如加大治理建設(shè)，提升管理水平，提高可持續(xù)發(fā)展能力。在增量改革中，為解決農(nóng)村金融發(fā)展缺陷，重點在于批量培育村鎮(zhèn)銀行這類新型的農(nóng)村金融機構(gòu)為主。進(jìn)一步細(xì)化準(zhǔn)入政策，盡可能降低準(zhǔn)入門檻，這樣一來，可以調(diào)動民間資本的積極性。在橫向上，增量也不僅僅針對正規(guī)金融，非正規(guī)金融也可以作為延伸的領(lǐng)域，比如私人錢莊。在民間借貸運轉(zhuǎn)、民間資本如何參與新型農(nóng)村金融機構(gòu)建設(shè)等方面都需要不斷深化改革。

第四，宏觀上，我國農(nóng)村金融改革的成功離不開良好的金融生態(tài)環(huán)境。眾所周知，良好的金融生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村金融健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)和必備條件。從國際經(jīng)驗來看，圍繞農(nóng)村金融的發(fā)展，許多國家都高度重視農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，積極支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，并加強金融風(fēng)險防控，為農(nóng)村金融發(fā)展創(chuàng)造積極良好的條件。其一是為給農(nóng)業(yè)提供系列的配套性支持，不少國家政府是積極整合生產(chǎn)、貿(mào)易、流通、科技等資源，以形成合力來保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，為農(nóng)村金融發(fā)展贏得良好的生態(tài)環(huán)境。其二是為降低農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險，建立現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)保險制度。比如巴西就建立了央行獨家投資經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險公司，保險范圍非常廣泛。其三是建立農(nóng)村金融的信貸擔(dān)保體系。一般來說，政府可以自建或合建一批擔(dān)保公司來為農(nóng)村金融提供擔(dān)保，主要目的在于減少涉農(nóng)銀行的貸款風(fēng)險。比如日本就有合建的農(nóng)林漁業(yè)信用基金，法國為了支持農(nóng)貸直接提供農(nóng)副產(chǎn)品的收購資金，直接通過地方農(nóng)業(yè)局來擔(dān)保。

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