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    高校內(nèi)部學(xué)生處分規(guī)范的法律問題分析

    2015-06-08 00:30:03李莎莎
    關(guān)鍵詞:司法救濟處分

    李莎莎

    (1.吉林大學(xué) 法學(xué)院,長春 130012;2.東北財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 大連 116025)

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    高校內(nèi)部學(xué)生處分規(guī)范的法律問題分析

    李莎莎1,2

    (1.吉林大學(xué) 法學(xué)院,長春 130012;2.東北財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 大連 116025)

    摘要:處分權(quán)是高校經(jīng)常運用的,用以實現(xiàn)教學(xué)管理秩序的一項權(quán)力。為了具體實施處分權(quán),各高校紛紛制定內(nèi)部學(xué)生處分規(guī)范。在對35個高校內(nèi)部學(xué)生處分規(guī)范進行分析之后,總結(jié)了它們在規(guī)范結(jié)構(gòu)、處分行為種類、處分事由、處分程序和救濟程序等方面的共性。同時也分析了這些內(nèi)部處分規(guī)范在處分設(shè)定、外部救濟程序和內(nèi)部救濟程序方面存在的法律問題。

    關(guān)鍵詞:處分;法律保留;司法救濟

    為了滿足日常管理的需要,保證良好的教學(xué)秩序,高校經(jīng)常運用對學(xué)生的獎勵和處分權(quán),并在此過程中形成了以權(quán)利義務(wù)為核心、以高校和學(xué)生為主體的法律關(guān)系。對學(xué)生的獎勵和處分涉及學(xué)生的權(quán)利和利益,尤其是處分權(quán)的行使,不僅關(guān)系到學(xué)生未來的就業(yè)和發(fā)展,甚至可能改變學(xué)生的身份,是一種能侵害權(quán)利主體重大利益的權(quán)力。隨著依法治校理念的確立和學(xué)生法律意識的增強,高校對學(xué)生的處分權(quán)運用趨于規(guī)范化,不僅在法律法規(guī)層面對處分權(quán)進行了概括的制約,各高校還通過制定內(nèi)部學(xué)生處分規(guī)范對處分權(quán)的實施進行了詳細規(guī)定。

    一、高校內(nèi)部學(xué)生處分規(guī)范的現(xiàn)狀考察

    按照制定主體進行劃分,目前我國高校對學(xué)生的處分依據(jù)主要有法律、行政規(guī)章和高校內(nèi)部處分規(guī)范。而《教育法》和《高等教育法》這兩部法律僅僅對高校的處分權(quán)作出概括性授權(quán)規(guī)定,并沒有關(guān)于如何行使處分權(quán)的具體規(guī)定。教育部2005年頒布實施的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(以下簡稱《學(xué)生管理規(guī)定》)作為行政規(guī)章具體規(guī)定了處分種類、高校在實施處分權(quán)時應(yīng)遵循的程序和為學(xué)生提供必要的救濟,是此領(lǐng)域的重要規(guī)范依據(jù)。此后各高校依據(jù)《學(xué)生管理規(guī)定》第68條,并結(jié)合本校的實際情況制定了內(nèi)部處分規(guī)范,作為對學(xué)生實施處分的具體依據(jù)。

    筆者通過對選擇的高校處分規(guī)范樣本進行分析,目前我國各高校的校內(nèi)學(xué)生處分規(guī)范,在規(guī)范結(jié)構(gòu)、處分行為種類、處分事由、處分程序和救濟程序方面有以下表現(xiàn):

    1.結(jié)構(gòu)

    高校內(nèi)部處分規(guī)范的結(jié)構(gòu)一般包括總則、違紀(jì)處分的種類與適用、違紀(jì)行為與處分、處分程序和附則。其中,總則是對處分規(guī)范的制定目的、適用的基本原則等內(nèi)容的規(guī)定。違紀(jì)處分的適用部分主要規(guī)定了處分實施中的從輕、從重情節(jié)、處分期限、不同部門的紀(jì)律處分的權(quán)限等。就一部內(nèi)部規(guī)范來說,其結(jié)構(gòu)邏輯周嚴(yán)、內(nèi)容完整,對處分行為進行了實體和程序的雙重限制。

    2.處分行為種類

    2005年的《學(xué)生管理規(guī)定》第53條明確了高校對學(xué)生的紀(jì)律處分的種類,分別為警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看和開除學(xué)籍。與之前1990年的《學(xué)生管理規(guī)定》相比,在處分種類中去掉了勒令退學(xué),退學(xué)被排除在處分種類之外,列入學(xué)籍管理方式。根據(jù)教育部的規(guī)定,各高校在制定內(nèi)部規(guī)范時也做出了相應(yīng)的調(diào)整,不再行使勒令退學(xué)的處分行為,將處分種類確定為上述五種。

    3.處分事由

    處分事由是指高校對學(xué)生的哪些行為應(yīng)給予處分。根據(jù)《學(xué)生管理規(guī)定》和本校的教學(xué)管理需要,各高校一般規(guī)定了如下七個方面的處分事由:違反憲法、違反法律、違反治安管理規(guī)定,違反考試紀(jì)律、剽竊、抄襲他人研究成果,無故缺席學(xué)校教育教學(xué)計劃活動累計超過一定時間,嚴(yán)重影響學(xué)校教育教學(xué)秩序、生活秩序。

    4.處分程序

    在處分程序方面,各高校的內(nèi)部處分規(guī)范依據(jù)《學(xué)生管理規(guī)定》設(shè)計了基本符合正當(dāng)程序的處分步驟,包括調(diào)查、提出處理建議,告知并聽取申辯、決定、送達。

    5.救濟程序

    各高校對于處分結(jié)果的救濟規(guī)定了幾乎一致的程序。根據(jù)教育部的《學(xué)生管理規(guī)定》和各高校的學(xué)生處分規(guī)范,針對學(xué)生的處分救濟程序包括以下步驟:學(xué)校成立學(xué)生申訴處理委員會,學(xué)生對處分決定不服應(yīng)首先向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會提出書面申訴,由學(xué)生申訴處理委員會對學(xué)生提出的申訴進行復(fù)查;如果學(xué)生對復(fù)查決定仍有異議,可以向?qū)W校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。

    二、大學(xué)自治與法律保留——處分設(shè)定權(quán)的法律問題

    行政處分是指國家行政機關(guān)基于行政隸屬關(guān)系或者監(jiān)察機關(guān)基于職權(quán),對違反行政法規(guī)的國家機關(guān)工作人員實施的一種行政制裁措施[1]。高校對學(xué)生的處分,從高校與學(xué)生的法律關(guān)系類型關(guān)系、處分行為實施的目的來看,也屬于廣義的行政處分。高校對學(xué)生什么樣的行為可以進行處分,應(yīng)給予什么類型的處分,這些問題屬于處分設(shè)定權(quán)范疇,而處分設(shè)定權(quán)的分配關(guān)系到高校的自治和法律保留之間的博弈,是解決高校內(nèi)部處分規(guī)范法律問題的第一步。

    西方高校校規(guī)的正當(dāng)性來自于其自治理論[2]。大學(xué)自治的初衷是為了保障學(xué)術(shù)自由,防止來自國家公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)[3],后來逐漸擴展到人員聘任以及對學(xué)生的懲戒。根據(jù)自治理念,經(jīng)過團體成員的同意,并通過民主選舉出的機構(gòu)制定規(guī)范,這種規(guī)范可以用來約束團體內(nèi)部的成員以實現(xiàn)自治。因此,在高校管理中,由高校通過合法程序制定的內(nèi)部規(guī)范具有合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ),學(xué)生應(yīng)受其約束。

    另一方面,法律保留是依法治國對行政權(quán)進行約束的重要原則。它要求行政機關(guān)所實施的一定范圍內(nèi)的行政職權(quán)行為,必須以法律作為自己的行為準(zhǔn)則,或者以法律對其實施框架性約束,以達到保障人權(quán)、合理界分立法機關(guān)和行政機關(guān)權(quán)限范圍功能的一種法治原則。與法律優(yōu)先原則相比,它是一種更加積極的行政法治原則。根據(jù)這個原則,學(xué)校對學(xué)生的處分又不能隨意設(shè)置,因其涉及學(xué)生的權(quán)利保障,因此應(yīng)留給法律做出規(guī)定。

    大學(xué)自治與法律保留的沖突與制衡即是高校處分設(shè)定權(quán)的邊界。關(guān)于法律保留的范圍有侵害保留說、全面保留說和重要事項保留說等,選擇不同的學(xué)說會對高校處分設(shè)定權(quán)的范圍產(chǎn)生不同的影響。在高校處分權(quán)領(lǐng)域,既要維護大學(xué)自治、大學(xué)自由,又要保障學(xué)生的權(quán)利不受非法處分的侵害,筆者認為,重要事項保留說是比較合理的選擇。根據(jù)重要事項保留說,事項的性質(zhì)對公益或人民越重要,則對立法者的要求越高。最重要的事項必須由國會法律進行規(guī)定,次要事項由法律授權(quán)命令規(guī)定,非重要的事項不受法律保留原則拘束[4]。將對學(xué)生重要權(quán)利產(chǎn)生影響的處分行為納入法律保留范圍,同時把其他非重要事項留給學(xué)校根據(jù)本校管理需要自行規(guī)定,可以滿足上述雙重立法目標(biāo)。從相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容來看,立法中也選擇了重要事項保留說。教育部的《學(xué)生管理規(guī)定》第54條規(guī)定了開除學(xué)籍的適用情況,而其他處分的適用情形并沒有進行規(guī)定??梢?,立法的意圖是對五種處分行為中最嚴(yán)厲的開除學(xué)籍給予設(shè)定,而其他處分的設(shè)定權(quán)留給高校。

    雖然從立法意圖以及相關(guān)理論中推定出重要事項保留說的合理性,但仔細考察相關(guān)立法以及高校的內(nèi)部規(guī)范,發(fā)現(xiàn)并未將這項原則進行到底。首先,開除學(xué)籍的處分涉及學(xué)生身份的改變以及受教育權(quán)的剝奪,是十分重要的權(quán)利,依據(jù)法律保留原則,應(yīng)該由立法機關(guān)的立法對此做出規(guī)定。而我國的《教育法》和《高等教育法》等法律并未做出規(guī)定,只是由教育部的行政規(guī)章《學(xué)生管理規(guī)定》進行了規(guī)范。教育部的行政規(guī)章地位低于法律,甚至低于行政法規(guī),在行政訴訟中只是參照適用的規(guī)范,其法律位階不適合對如此重要的事項做出規(guī)定。其次,《學(xué)生管理規(guī)定》第54條列舉的七項可以給予開除學(xué)籍處分的條件,多采用寬泛、模糊的法律用語,實際上賦予了高校較大的裁量空間。如第六項:違反學(xué)校規(guī)定,嚴(yán)重影響學(xué)校教育教學(xué)秩序、生活秩序以及公共場所管理秩序,侵害其他個人、組織合法權(quán)益,造成嚴(yán)重后果的。這項規(guī)定內(nèi)容極其寬泛,據(jù)此《南開大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分暫行規(guī)定》中,規(guī)定了制造和故意輸入計算機病毒、打架斗毆、盜竊、吸毒等多項行為可以給予開除學(xué)籍處分?!渡蜿枎煼洞髮W(xué)學(xué)生違紀(jì)處分細則》中,將故意損壞公共財物或他人財物、非法經(jīng)商、傳銷、在寢室留宿異性或在異性寢室留宿、違章用火、用電等引起火災(zāi)等行為,列為可以給予開除學(xué)籍的處分行為。這樣做的后果實際上是在重要事項范圍內(nèi),混淆了各主體的處分設(shè)定權(quán),從而影響學(xué)生權(quán)利的保障。

    三、受教育權(quán)與特別權(quán)力的關(guān)系——外部救濟途徑的法律問題

    學(xué)校運用處分權(quán)對學(xué)生違反法律法規(guī)和校規(guī)的行為進行處分,這是典型的侵益行為。依據(jù)正當(dāng)程序理論,必須為被處分人設(shè)置公正的救濟制度。內(nèi)部救濟自然有高效、便捷、專業(yè)的優(yōu)勢,但以司法機關(guān)為核心的外部救濟程序在公正性角度卻有著不可替代的作用。

    對于高校所做出的處分行為,學(xué)生可否申請司法救濟呢?從現(xiàn)有立法來看,只有《教育法》第42條進行了規(guī)定。1995年出臺的《教育法》遵循了1989年《行政訴訟法》所設(shè)置的司法審查范圍,將范圍界定在公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)上。根據(jù)《教育法》第42條的規(guī)定,學(xué)校給予學(xué)生處分這種可能侵害學(xué)生受教育權(quán)的行為應(yīng)通過申訴救濟,而學(xué)校侵犯學(xué)生人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行為才可以提起訴訟。

    在高校和學(xué)生因為處分而發(fā)生糾紛的領(lǐng)域,影響案件可訴性的因素主要有三個。

    首先,高校的行政主體資格問題。自從20世紀(jì)末行政主體的概念引入中國,這個概念就成為衡量被告資格以及受案范圍的重要標(biāo)準(zhǔn),雖然行政主體理論目前面臨危機,但將法律法規(guī)授權(quán)組織納入行政主體范疇,以擴大司法審查范圍是這個概念的最重要的貢獻。高校作為非行政機關(guān)組織,在具備法律法規(guī)授權(quán)的條件下即成為行政主體,可以做出行政行為,相應(yīng)地也可以在行政訴訟中作為被告[4]。

    其次,內(nèi)部行政行為理論。在行政行為分類中,人們經(jīng)常把行政行為分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為,并且將內(nèi)部行政行為排除在司法審查之外。我國的內(nèi)部行政行為理論源于德國的特別權(quán)力關(guān)系。這種特別權(quán)力關(guān)系是因法律的強制規(guī)定、行政相對人的同意或特定事實的發(fā)生而形成的,因而與一般的權(quán)力關(guān)系相比,作為特別權(quán)力主體的一方當(dāng)事人享有更多的權(quán)力,而作為行政相對人一方的公民則負有更多的服從義務(wù),雙方處于不對等的地位[5]。高校和學(xué)生之間屬于造物利用關(guān)系[6],因此是典型的特別權(quán)力關(guān)系。但由于特別權(quán)力關(guān)系與法治原則的沖突,二戰(zhàn)之后被很多國家所修正。受德國和臺灣地區(qū)的理論及司法實踐的影響,我國也不再堅守內(nèi)部行政行為理論,在一定范圍內(nèi),對“基礎(chǔ)關(guān)系”進行司法審查監(jiān)督。1999年田永訴北京科技大學(xué)案在《最高人民法院公報》上公布之后,關(guān)于學(xué)位授予、開除學(xué)籍、退學(xué)處理的案件已經(jīng)不存在立案障礙。

    最后,司法審查保障的權(quán)利范圍?!缎姓V訟法》將司法審查的范圍限定在公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)上,其他權(quán)利能否獲得救濟要看法律的特別規(guī)定。《教育法》延續(xù)《行政訴訟法》的規(guī)定,仍然沒有將受教育權(quán)的保護納入司法審查。在學(xué)校行使處分權(quán)對學(xué)生做出開除學(xué)籍的處分時,會引起學(xué)生喪失學(xué)生身份,不能繼續(xù)接受高等教育,使受教育權(quán)被剝奪。受教育權(quán)是憲法保護的重要的公民基本權(quán)利,將其排出司法審查會導(dǎo)致權(quán)利保障的缺失。如果說1995年制定的《教育法》受法治發(fā)展時代的制約,無法將受教育權(quán)的司法救濟給予肯定情有可原,那么2005年的《學(xué)生管理規(guī)定》也沒有明確司法審查的可得性則是重大失誤。因為,在2000年開始實施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中,已經(jīng)淡化處理了因受侵害權(quán)利而限制的受案范圍,并且2000年前后有若干學(xué)生起訴高校的案件被受理并最終勝訴。而根據(jù)《學(xué)生管理規(guī)定》制定的各高校校內(nèi)處分規(guī)范也無一提及司法救濟程序,使學(xué)生通過法院主張權(quán)利的制度沒有明確的規(guī)范依據(jù)。

    四、學(xué)生申訴委員會——內(nèi)部救濟途徑的法律問題

    內(nèi)部程序是對行政行為進行監(jiān)督以及公民權(quán)利救濟的基本途徑。根據(jù)《學(xué)生管理規(guī)定》第60條“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會,受理學(xué)生對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴”,各高校都成立了學(xué)生申訴委員會,并以專門的內(nèi)部規(guī)范對這個機構(gòu)的組成、職能、工作程序進行規(guī)定。在考察高校的學(xué)生申訴制度相關(guān)規(guī)范的過程中,筆者發(fā)現(xiàn)這類規(guī)范普遍存在以下兩個問題。

    首先,學(xué)生申訴委員會的組成沒有明確的規(guī)定或者規(guī)定不合理。對于一個糾紛解決機構(gòu)來說,其組成人員的結(jié)構(gòu)關(guān)系著裁判結(jié)果的公正性。為了達到這個目的,首先應(yīng)保證機構(gòu)的中立性和獨立性。各高校在校內(nèi)規(guī)范中規(guī)定的學(xué)生申訴委員會組成過于籠統(tǒng),只有人員來源機構(gòu),沒有具體的名額分配比例。例如《大連醫(yī)科大學(xué)學(xué)生校內(nèi)申訴管理辦法(試行)》第6條:申訴處理委員會由15人組成,主任委員、副主任委員由分管學(xué)生工作、教學(xué)工作的校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,委員由學(xué)校校務(wù)辦公室、學(xué)生處、教務(wù)處、研究生院、團委、保衛(wèi)處、后勤集團等職能部門負責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及教師代表、學(xué)生代表組成。而還有一些高校的學(xué)生申訴委員會成員構(gòu)成不合理,只有極少數(shù)學(xué)生代表。學(xué)生代表人數(shù)過少、委員組成的民主基礎(chǔ)缺失等問題,使這個機構(gòu)無法滿足權(quán)利救濟的需要,也不符合程序正義的原則。

    其次,學(xué)生申訴委員會對學(xué)校的處分決定無變更權(quán)。各高校均對學(xué)生申訴委員會的權(quán)力作出限制,都規(guī)定其無權(quán)改變處分結(jié)果。例如《哈爾濱工業(yè)大學(xué)本科生學(xué)籍管理辦法》《遼寧師范大學(xué)學(xué)生申訴管理辦法(試行)》中都規(guī)定了“需要改變原處分或處理決定的,由學(xué)生申訴處理委員會提交學(xué)校重新研究決定” 。這種制度設(shè)計會使學(xué)生申訴機構(gòu)缺少權(quán)威,也會使申訴流于形式。

    高校處分權(quán)的實施在“保障學(xué)生權(quán)利、維護良好的教學(xué)秩序”雙重目標(biāo)的追求中發(fā)揮著重要作用。各高校在通過內(nèi)部處分規(guī)范具體實現(xiàn)處分權(quán)的過程中應(yīng)遵循法治原則,明確學(xué)生的司法救濟權(quán)利,完善內(nèi)部申訴程序,以使學(xué)生的權(quán)利得到切實的保障。同時,在立法層面應(yīng)明確法律保留原則,由國家立法機關(guān)對重大的處分行為做出明確規(guī)定。

    參考文獻:

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    (責(zé)任編輯:朱嵐)

    中圖分類號:G647∶C473.6

    文獻標(biāo)志碼:A

    文章編號:1001-7836(2015)01-0016-03

    作者簡介:李莎莎(1981—),女,遼寧沈陽人,吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生,東北財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師,從事憲法及行政法研究。

    基金項目:遼寧省教育科學(xué)規(guī)劃項目“高校處分權(quán)實施中的法律問題研究”(JG13DB163)階段成果

    收稿日期:2014-09-28

    doi:10.3969/j.issn.1001-7836.2015.01.008

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