以南海“政經(jīng)分離”“四步階梯”模式探索農(nóng)村基層自治組織改革

莫仁邊

（重慶電子工程職業(yè)學(xué)院管理學(xué)院，重慶 401331）

1 南海農(nóng)村“政經(jīng)分離”的背景

“政經(jīng)分離”即政治管理體制與經(jīng)濟(jì)管理體制分離管理，從而讓政治管理更科學(xué)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)更專業(yè)。脫離以前用經(jīng)濟(jì)來衡量政治，用經(jīng)濟(jì)來要挾政治，用政治來制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不正之風(fēng)。

隨著全國農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，原有農(nóng)村“三位一體”的治理模式，使集體經(jīng)濟(jì)組織“綁架”了農(nóng)村的黨組織和自治組織，導(dǎo)致自治組織重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕公共服務(wù)與社會管理。同時自治組織既是運(yùn)動員又是裁判員，缺乏監(jiān)督，與村民之間也缺乏信任機(jī)制，容易引發(fā)各種矛盾及腐敗的滋生，導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。這種體制一直以來困擾了農(nóng)村基層的發(fā)展，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的絆腳石[1]。誰掌握了基層的行政權(quán)，誰就掌握了經(jīng)濟(jì)權(quán)，弱化了社會服務(wù)職能。

舊的管理模式已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)在的新環(huán)境與新機(jī)遇，很多學(xué)者與專家、管理者都在探索一種新模式來治理新農(nóng)村，縮短農(nóng)村城市化進(jìn)程。農(nóng)村改革的“三農(nóng)”專家、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英提出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度某種程度已成為拖延城市化進(jìn)程的阻力。農(nóng)村的發(fā)展模式與城市加快轉(zhuǎn)型之間的矛盾已日益尖銳。村與村各自為政，土地資源利用粗放，環(huán)境污染問題多發(fā)，許多“低、散、弱”的落后產(chǎn)業(yè)仍聚集在農(nóng)村[2]。

經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、南海區(qū)委書記鄧偉根根據(jù)實(shí)際情況梳理出南海農(nóng)村當(dāng)前面臨的關(guān)鍵問題：①政經(jīng)不分。經(jīng)濟(jì)組織和行政機(jī)構(gòu)混淆在一起，引發(fā)一系列問題；②城鄉(xiāng)二元分割突出。村里有村里的做法，城里居委會又有一套做法，差別明顯；③農(nóng)村利益導(dǎo)向存在偏差。不少村民只問分紅，不顧風(fēng)險[2]。其中“政經(jīng)不分”的問題是解決所有問題的關(guān)鍵點(diǎn)。

2 南海農(nóng)村“政經(jīng)分離”的意義

南海的“政經(jīng)分離”，把農(nóng)村基層治理作為突破口，實(shí)現(xiàn)自治職能與經(jīng)濟(jì)職能之間的分離，確保集體經(jīng)濟(jì)不受其他因素的干擾，在體制上理順了基層治理格局，對新農(nóng)村建設(shè)具有重大意義：

（1）農(nóng)村實(shí)現(xiàn)城市中社區(qū)化管理，城市服務(wù)擴(kuò)展到農(nóng)村，政府財政對農(nóng)村公共服務(wù)承擔(dān)了重大的責(zé)任。

（2）城鄉(xiāng)之間基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，特別是城鄉(xiāng)社會保障一體化進(jìn)展迅速，使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一開始被打破[2]。

（3）明晰了基層農(nóng)村的治理格局，打破了農(nóng)改城的發(fā)展約束，有利于村委會恢復(fù)其自治功能的本身，把更多的精力放到農(nóng)村日常管理上。

（4）建立了集體資產(chǎn)使用權(quán)交易平臺，有利于克服集體經(jīng)濟(jì)固有的“內(nèi)部人交易”弊端[2]。

（5）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)逐漸明晰，有利于進(jìn)一步深化改革[2]。

（6）盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，節(jié)約農(nóng)村土地的利用。

（7）建立農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺和財務(wù)監(jiān)管平臺，在將集體經(jīng)濟(jì)組織從自治組織中剝離出來的同時，強(qiáng)化農(nóng)村集體“三資”（資源、資產(chǎn)、資金）處理的公開性和透明性，讓農(nóng)村財務(wù)“干凈”，“村官”清白[3]。

3 南海農(nóng)村“政經(jīng)分離”基層治理改革的“四步階梯”

3.1 第一步：從“村改居”入手展開農(nóng)村綜合改革

南海區(qū)石聯(lián)村實(shí)施撤村改居，并票選出社區(qū)干部，村黨組織也過渡為社區(qū)黨組織。社區(qū)黨組織書記、社區(qū)居委會班子成員將不再兼任原村集體經(jīng)濟(jì)組織管理層成員，實(shí)現(xiàn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政經(jīng)分離[2]。

南?！按甯木印钡耐七M(jìn)是全新一輪農(nóng)村綜合改革?！按甯木印焙笤O(shè)立社區(qū)居委會，區(qū)鎮(zhèn)財政有補(bǔ)貼，改革也觸及了南海農(nóng)村體制的核心。政經(jīng)分離之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)下一步將向自主經(jīng)營、盈虧共擔(dān)的風(fēng)險經(jīng)營轉(zhuǎn)變[2]。

按民生優(yōu)先的原則，南海將引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適度調(diào)整農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配結(jié)構(gòu)，優(yōu)先為農(nóng)村居民出資參保，探索農(nóng)村居民保障從不穩(wěn)定的分紅式保障向穩(wěn)定的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌式社會保障轉(zhuǎn)變。

3.2 第二步：在“村改居”的基礎(chǔ)上，全面激活基層自治組織的服務(wù)職能

村民改成居民、行政村向社區(qū)居委會的轉(zhuǎn)變是社會管理的主體平臺，南海創(chuàng)新社會管理的當(dāng)務(wù)之急是激活基層自治組織的服務(wù)職能。之前推行的“村改居”措施能否取得階段性成果也需要基層自治組織服務(wù)配套。

隨后南海區(qū)探索思路出現(xiàn)，即基層政經(jīng)分離，將自治組織從政經(jīng)混合的狀態(tài)中解脫出來[4]?；鶎诱?jīng)分離為社會建設(shè)搭建了主體平臺，目的就是要將自治組織的公共服務(wù)職能激活。市場能辦的事交給市場，組織能辦的事交給組織，社會能辦的事交給社會。集體經(jīng)濟(jì)組織本該市場化，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作。為了實(shí)現(xiàn)基層自治組織服務(wù)職能的充分發(fā)揮，采取了人才資源、信息技術(shù)創(chuàng)新準(zhǔn)兩大措施。

3.2.1 將社工人才納入人才戰(zhàn)略

基于社會建設(shè)與管理相關(guān)研究較為薄弱的情況，南海區(qū)已與華中師范大學(xué)聯(lián)手成立國內(nèi)第一家社會管理創(chuàng)新博士后研究基地。把社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)納入人才立區(qū)戰(zhàn)略，探索社會工作人才職業(yè)化管理，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高工作待遇。

政府加大采購力度，考慮將整合資源、探索社區(qū)聯(lián)手，將類似的社區(qū)服務(wù)擴(kuò)大服務(wù)面和影響力，以政府投入引導(dǎo)更多社會資源參與，培植社會組織。

3.2.2 信息技術(shù)創(chuàng)新社會管理手段

南海區(qū)大力建設(shè)的“南海一點(diǎn)通”電子政務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)行政”有助于政務(wù)工作流程的再造，提高辦事效率。今后“南海一點(diǎn)通”將逐漸輻射到社區(qū)服務(wù)。

3.3 第三步：深化體制改革創(chuàng)新發(fā)展模式，推動基層自治組織服務(wù)職能與社會管理創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型

在經(jīng)過“村改居”及“政經(jīng)分離”之后，村居為群眾提供公共服務(wù)的本來面目得以理清。南海區(qū)探索的基層社會管理創(chuàng)新也是要通過理順基層各類組織的關(guān)系，最終向所有居民提供均等化的高效服務(wù)。

在創(chuàng)新社會服務(wù)機(jī)制方面，南海區(qū)將建立社會服務(wù)購買機(jī)制。出臺政府購買服務(wù)的相關(guān)政策，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政府團(tuán)購的要求，編制政府購買服務(wù)“年度目錄表”，納入財政預(yù)算和政府采購范圍[5]。同時引導(dǎo)和鼓勵公共服務(wù)社會化、專業(yè)化和市場化運(yùn)作，吸引民間資本和社會力量投資或捐助。

3.4 第四步：基層自治組織服務(wù)職能與社會管理創(chuàng)新——區(qū)社工委和村(居)集體經(jīng)濟(jì)管理辦公室掛牌成立

全區(qū)推進(jìn)政經(jīng)分離之后，南海農(nóng)村管理體制改革采取進(jìn)一步舉措——區(qū)社會工作委員會、區(qū)村（居）集體經(jīng)濟(jì)管理辦公室掛牌成立。

南海區(qū)社會工作委員會（以下簡稱區(qū)社工委）是圍繞社會建設(shè)和管理成立的機(jī)構(gòu)，與南海區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌局聯(lián)動。區(qū)社工委的職責(zé)主要是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全區(qū)社會管理創(chuàng)新各項(xiàng)工作的開展，包括整合理論資源、政府各職能部門資源、鎮(zhèn)街和社區(qū)的基層資源以及社會資源，尤其是推動基層自治組織更好地實(shí)現(xiàn)自治職能[6]。

南海區(qū)村（居）集體經(jīng)濟(jì)管理辦公室則是對原村（居）集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制的深化改革。該辦公室將更多地從政策層面提供指導(dǎo)，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律實(shí)現(xiàn)自管、自治和自我發(fā)展，與自治組織徹底分離。

除在區(qū)級設(shè)立這兩個機(jī)構(gòu)，也將在8個鎮(zhèn)街陸續(xù)設(shè)立相應(yīng)新機(jī)構(gòu)。這是南海深化整個農(nóng)村管理體制改革，也是深化政經(jīng)分離改革的舉措。設(shè)立社工委和村（居）集體經(jīng)濟(jì)管理辦公室，可以視為南海對前期政經(jīng)分離的回應(yīng)，是對推進(jìn)自治組織和經(jīng)濟(jì)組織各司其職的進(jìn)一步探索[6]。

圖1 南?！八牟诫A梯”的改革措施

4 南?！八牟诫A梯”模式實(shí)施后的五大成果

4.1 財務(wù)監(jiān)管平臺全面鋪開，讓財務(wù)干凈村官清白

“政經(jīng)分離”是把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從自治組織中剝離出來，形成村（居）黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織“三駕馬車”齊驅(qū)的局面，以此將“三資”（資源、資產(chǎn)、資金）納入財務(wù)監(jiān)管平臺，即南海選擇以農(nóng)村財務(wù)監(jiān)管平臺配套農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺的運(yùn)作模式，將農(nóng)村財務(wù)監(jiān)管“前移”，對“三資”實(shí)行在線實(shí)時監(jiān)控[3]。有效地破解事后監(jiān)管的困局，保障農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)安全。

實(shí)施財務(wù)監(jiān)管平臺，消除很多村干部壞思想。農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺讓村里的土地、物業(yè)得以公開招租，集體資產(chǎn)增值大幅提升，財務(wù)監(jiān)管平臺又保障了財務(wù)規(guī)范運(yùn)作，而村民理財小組則是定期查看、監(jiān)督。

4.2 南?！罢?jīng)分離”實(shí)施后，積極鼓勵外來人員參與自治

廣東很多地方，外來工的大量涌入使外來工的人數(shù)甚至超過本地居民，他們的利益訴求也隨之成為廣東農(nóng)村不得不管的“村里的事”。

但由于體制的原因，外來人員參與本地事務(wù)的情況很少。平時搞一些文藝活動、免費(fèi)體檢、就業(yè)培訓(xùn)等，都是組織本村的村民參加，外來人員都不能享受。實(shí)際上，像就業(yè)培訓(xùn)這樣的活動應(yīng)該是所有居民都能享受到的社區(qū)服務(wù)。

農(nóng)村的自治職能與經(jīng)濟(jì)職能綁在一塊，外來人員無法參與，因?yàn)橛薪?jīng)濟(jì)組織，涉及到本地利益這一塊，外來人員加入，村民會有意見。一旦把經(jīng)濟(jì)職能分開，本質(zhì)是本地村民祖宗留傳下來的家業(yè)，由本地村民自己來管理。而外來人員在這里居住一定的時間，可以參與到自治組織的管理，這樣既不影響本地村民的經(jīng)濟(jì)利益，也有利于外來人員迅速融入本地。讓外來人員參加自治，有利于本地人與外來人員的融合。

4.3 “政經(jīng)分離”給基層“松綁”，實(shí)現(xiàn)自治職能與經(jīng)濟(jì)職能分離,率先建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺

南海的制度設(shè)計(jì)中，“政經(jīng)分離”首先要實(shí)現(xiàn)自治職能與經(jīng)濟(jì)職能之間的分離，以確保集體經(jīng)濟(jì)不受其他因素的干擾，公開透明，按市場規(guī)則運(yùn)行?；鶎咏M織也各自“回歸”，村委會干部回歸到社會管理和公共服務(wù)的職能上。

“政經(jīng)分離”只是第一步。隨后，南海還在全省率先建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心，達(dá)到規(guī)定額度的集體資產(chǎn)必須進(jìn)入中心進(jìn)行管理交易，使集體資產(chǎn)得以“信息化”管理和“陽光化”交易[7]。另外，還建立了村（居）集體經(jīng)濟(jì)財務(wù)平臺，將集體資產(chǎn)、資金、合同、債券等全部由第三方會計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行管理。

“兩大”平臺的建立，初步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、發(fā)包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)公開透明運(yùn)營，有效化解了引發(fā)農(nóng)村不穩(wěn)定因素的癥結(jié)。

4.4 立足農(nóng)村最基層管黨治黨，經(jīng)聯(lián)社年內(nèi)全面建立黨支部

南海區(qū)將出臺相關(guān)決定，首次系統(tǒng)化加強(qiáng)和創(chuàng)新全區(qū)村（居）基層黨組織建設(shè)，重點(diǎn)舉措包括：①經(jīng)聯(lián)社年內(nèi)全面建立黨支部，并納入“兩新”組織管理范疇；②以村（居）黨建統(tǒng)籌基層各類黨建，實(shí)施黨組織網(wǎng)格化、精細(xì)化管理；③全面建立“黨員志愿服務(wù)隊(duì)”等社區(qū)服務(wù)平臺，探索社區(qū)黨員“社工化”[8]。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，主導(dǎo)者就是村（居）基層黨組織。在此前“政經(jīng)分離”農(nóng)村改革理清基層自治組織與經(jīng)濟(jì)組織的分工關(guān)系后，南海當(dāng)前正在原有思索的基礎(chǔ)上，率先強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，讓強(qiáng)化基層黨建與“政經(jīng)分離”并行，以此構(gòu)建社會基層治理新格局，深化社會建設(shè)。

“政經(jīng)分離”后率先強(qiáng)黨建，南海全面啟動“政經(jīng)分離”農(nóng)村改革，將中國基層組織3個架構(gòu)之中的自治組織和經(jīng)濟(jì)組織，從原有的“混合”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺蛛x”，并有明確分工，自治組織（村委會）管服務(wù)，經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社）抓經(jīng)濟(jì)。

4.5 借勢“政經(jīng)分離”，深化社會建設(shè)

南海區(qū)區(qū)委組織部準(zhǔn)備探索建立“社區(qū)理事會”，以村（居）黨組織為核心，匯集轄內(nèi)政府社會工作部門、居委會、企業(yè)及熱心居民，分界別開展基層服務(wù)。在城市社區(qū)全面建立“社區(qū)服務(wù)中心”，整合黨政、第三方、社會以及村（居）等多方服務(wù)資源[8]。

一系列的制度背后，是一個以“黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟(jì)組織為支撐、社區(qū)服務(wù)中心為平臺、群團(tuán)組織為輔助、社會組織為補(bǔ)充、公眾參與為路徑”的基層治理新格局。在這個格局之中，強(qiáng)化黨組織為核心，追求“治以自治”，讓群團(tuán)組織、社會組織等各盡其能。

圖2 南海改革取得的五大成果

5 未來發(fā)展規(guī)劃

南海農(nóng)村改革的思路是要逐步實(shí)現(xiàn)“6個轉(zhuǎn)變”：①農(nóng)村體制由政經(jīng)混合型體制向政經(jīng)分離型體制轉(zhuǎn)變；②社會管理從農(nóng)村管理型向城市社區(qū)型轉(zhuǎn)變；③農(nóng)村集體資產(chǎn)從享盈不負(fù)虧、集體分紅型向自主經(jīng)營、盈虧共擔(dān)的風(fēng)險經(jīng)營型轉(zhuǎn)變；④村民社會服務(wù)從無償福利型向有償分擔(dān)城市管理型轉(zhuǎn)變；⑤農(nóng)村居民住宅從傳統(tǒng)單家獨(dú)戶型向現(xiàn)代社區(qū)公寓型轉(zhuǎn)變；⑥農(nóng)村居民的福利保障從不穩(wěn)定的分紅式保障向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌式的穩(wěn)定的社會保障型轉(zhuǎn)變[5]。

南海再用5年左右通過城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障等5個方面，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[2]。

按南海政經(jīng)分離的設(shè)想，未來南海農(nóng)村基層組織將形成自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織并駕齊驅(qū)的格局。村民辦事到社區(qū)服務(wù)中心，集體資產(chǎn)發(fā)包和日常財務(wù)管理要到農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心，農(nóng)村的財務(wù)管理到農(nóng)村財務(wù)監(jiān)管中心。所有的事務(wù)將公平、透明操作，杜絕權(quán)力尋租空間，避免造成農(nóng)村的不穩(wěn)定因素[2]。

6 探索與小結(jié)

雖然南海農(nóng)村改革已經(jīng)確定目標(biāo)，但還能進(jìn)一步拓展改革空間，以保持改革的首創(chuàng)性和前沿性。改革還需在以下幾個方面繼續(xù)探索：

（1）要繼續(xù)反思農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的成敗得失，徹底進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。股權(quán)固化和集體經(jīng)營性資產(chǎn)使用權(quán)的競價交易是第一步，今后還應(yīng)考慮股權(quán)本身的交易，最終實(shí)現(xiàn)物權(quán)的固化和民營化[2]。

（2）要考慮把農(nóng)村治理的思維徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫淼乃季S，把村街整治以后形成的小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)就近劃歸城市社區(qū)管轄，取消村委會建制。南海是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，真正的農(nóng)民很少、純粹的農(nóng)業(yè)社區(qū)更少，所謂農(nóng)村治理本質(zhì)上是城市治理。認(rèn)識不轉(zhuǎn)變，改革思路難放開[2]。

（3）要確立以自治為核心、法制為基礎(chǔ)的基層政治改革思路，推動基層社區(qū)的法制建設(shè)[2]。

（4）需要探索的是一種新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理模式來支撐南海未來的發(fā)展。

（5）南海改革目前采用的“四步階梯”，它們除了在順序上有聯(lián)系，在內(nèi)容上或者是具體落實(shí)時，是否應(yīng)該存在相互滲透與嵌套。

（6）在基層自治組織改革中還未涉及到基層人員的激勵與自學(xué)習(xí)、自適應(yīng)問題，改革的模式對具體工作人員有影響，具體工作人員又怎么樣來反作用改革的模式。

南海農(nóng)村“政經(jīng)分離”改革屬于農(nóng)村城市化進(jìn)程重要實(shí)施手段，是農(nóng)轉(zhuǎn)城的探索，更是農(nóng)村基層自治組織改革的試點(diǎn)，是國家基層自治組織改革試驗(yàn)田。本文以上的問題都還待于在未來的研究與國家政策的支撐下逐一揭開神秘的面紗。希望本篇文獻(xiàn)綜述能夠幫助有志于研究基層自治組織改革領(lǐng)域的研究者找到未來的研究方向。

[1]雷輝.南海力推“政經(jīng)分離”給基層“松綁”[N].南方日報，2012-04-26(A06).

[2]王亞亮.南海農(nóng)村改革駛?cè)搿吧钏畢^(qū)”[N].佛山日報，2011-01-24(A03).

[3]趙進(jìn).政經(jīng)分離讓財務(wù)干凈村官清白[N].南方日報，2012-03-07(A05).

[4]熊樂平.政經(jīng)分離——激活自治組織服務(wù)職能[N].佛山日報，2011-07-26(A04).

[5]熊樂平.四大改革探求南海轉(zhuǎn)型路徑[N].佛山日報，2011-08-02(A03).

[6]陳訓(xùn)豪.南海政經(jīng)分離更進(jìn)一步[N].佛山日報，2012-02-04(A01).

[7]藍(lán)之馨.南?！罢?jīng)分離”探索:為外來工參與自治留空間[N].第一財經(jīng)日報，2012-03-28(A04).

[8]林煥輝.南海立足農(nóng)村最基層管黨治黨[N].南方日報，2012-05-08(A05).