我國(guó)城市社區(qū)治理權(quán)力的配置與運(yùn)行

李 梟

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025）

社區(qū)權(quán)力是指社區(qū)內(nèi)包括國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和市場(chǎng)力量綜合考量的集合權(quán)力。從權(quán)力運(yùn)行的角度來(lái)看，社區(qū)權(quán)力可理解為調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)人力、物力和財(cái)力等資源的能力。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)城市社區(qū)從致于國(guó)家權(quán)力之下的單位制管理體制，變遷為政府、社區(qū)自治組織、志愿組織、企業(yè)和居民多元主體參與下的社會(huì)權(quán)力多元化的治理格局。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的多元發(fā)展活力要求國(guó)家政治權(quán)力的退縮與放權(quán)，其他社區(qū)治理主體權(quán)利意識(shí)和權(quán)力存在感的增強(qiáng)更加快了對(duì)城市社區(qū)治理權(quán)力的重新配置。良好的社區(qū)治理效率要求對(duì)社區(qū)治理權(quán)力進(jìn)行合理配置和有效運(yùn)行，社區(qū)治理權(quán)力的合理配置與運(yùn)行也為社區(qū)內(nèi)公共權(quán)力存在的合法合理性、社區(qū)組織運(yùn)作的民主自治性及國(guó)家權(quán)力與社區(qū)權(quán)力的雙向良性互動(dòng)提供了保障。因而，本文結(jié)合我國(guó)城市社區(qū)治理變革現(xiàn)狀，就如何進(jìn)行合理的城市社區(qū)治理權(quán)力配置與運(yùn)行展開研究，研究結(jié)論對(duì)當(dāng)前城市社區(qū)治理改革具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 城市社區(qū)治理主體的權(quán)力界定

由于社區(qū)各權(quán)力主體的權(quán)力配置不規(guī)范，導(dǎo)致越權(quán)管理、管理失位、治理無(wú)效等現(xiàn)象頻現(xiàn)，使各主體間權(quán)力的相互沖突現(xiàn)象亦時(shí)有發(fā)生，明確規(guī)范社區(qū)各主體的權(quán)力才能緩解權(quán)力的相互沖突，并減少?zèng)_突成本，這也是實(shí)現(xiàn)良好社區(qū)治理局面的基礎(chǔ)。城市社區(qū)治理主體的權(quán)力范圍可作如下界定：

1.1 政府組織的權(quán)力界定

傳統(tǒng)社區(qū)管理中，街道辦事處、其他政府職能部門在社區(qū)工作中的行政化色彩濃重，行政權(quán)力的過(guò)度滲透直接影響了社區(qū)組織自治權(quán)力的發(fā)揮，壓制了其他治理主體的發(fā)展。同時(shí)，權(quán)力互動(dòng)的過(guò)程會(huì)加劇街道辦事處和居委會(huì)之間權(quán)力的沖突。因而，在當(dāng)前多元主體參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀下，參與社區(qū)治理的政府組織要切實(shí)改變權(quán)力角色，從行政權(quán)力向社會(huì)權(quán)力轉(zhuǎn)變，履行服務(wù)型政府職能。比如街道辦事處應(yīng)推進(jìn)政事分離，進(jìn)行權(quán)力下放，將邊際效用大的公共產(chǎn)品或服務(wù)交給社區(qū)組織，或通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式交給企業(yè)組織提供。政府組織的權(quán)力定位應(yīng)當(dāng)是行使服務(wù)者和宏觀管理者的權(quán)力，當(dāng)然也要嚴(yán)控政府相關(guān)職能部門將其行政事務(wù)向社區(qū)自治組織攤派，以削弱基層自治組織的自治能力。

1.2 黨組織的權(quán)力界定

在社區(qū)治理中，社區(qū)黨組織和黨委的權(quán)力也應(yīng)進(jìn)行明確界定。國(guó)家民政部“關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見”提出，社區(qū)居委會(huì)是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的群眾性自治組織。這闡明了社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。一般而言，社區(qū)黨委書記與社區(qū)居委會(huì)主任由同一人承擔(dān)，黨組織的工作在政治、思想、組織和日常生活等4個(gè)方面上起到指導(dǎo)作用。在社區(qū)治理中，黨組織權(quán)力作為一種政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，應(yīng)明確社區(qū)建設(shè)發(fā)展的政治方向，旨在強(qiáng)化黨在基層執(zhí)政的基礎(chǔ)，不應(yīng)參與日常社區(qū)治理活動(dòng)中的具體公共事務(wù)管理。社區(qū)黨組織應(yīng)認(rèn)真?zhèn)鬟_(dá)貫徹執(zhí)行黨的路線方針、政策和上級(jí)指示，做好社區(qū)內(nèi)經(jīng)常性的思想政治工作，協(xié)調(diào)社區(qū)與社區(qū)間以及社區(qū)內(nèi)各組織間的關(guān)系，動(dòng)員社區(qū)力量整合社區(qū)資源，為社區(qū)自治營(yíng)造良好的政治環(huán)境。

1.3 社區(qū)組織的權(quán)力界定

在城市社區(qū)治理中，社區(qū)組織包括城市居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等自治組織，及其他非志愿性組織。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，居委會(huì)的職責(zé)包括宣傳法律法規(guī)和國(guó)家政策、辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)治安、協(xié)助政府部門辦理各項(xiàng)工作、開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)、向政府反映民眾意見等。根據(jù)“業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則”，業(yè)主委員會(huì)的權(quán)力基于社區(qū)業(yè)主的物權(quán)，包括選擇物業(yè)管理企業(yè)并與其簽訂服務(wù)合同、監(jiān)督協(xié)助物業(yè)公司履行合同內(nèi)容、向業(yè)主大會(huì)報(bào)告物業(yè)管理情況、將業(yè)主意見和建議及時(shí)反饋給物業(yè)企業(yè)等。社區(qū)組織權(quán)力還包含社區(qū)中介組織的權(quán)力，這類權(quán)力以非營(yíng)利性組織和志愿者作為載體，以社區(qū)居民作為組織成員的基礎(chǔ)，以滿足居民需求為目的，在社區(qū)所涵蓋的地域范圍內(nèi)，由居民本著自愿民主、公平平等的原則成立或參加，致力于社區(qū)服務(wù)與管理。這種新興社區(qū)組織發(fā)展空間隨著政府權(quán)力下放和社會(huì)職能的逐漸剝離而有所拓展，相應(yīng)承擔(dān)了滿足居民多樣化服務(wù)需求的職責(zé)。合理界定社區(qū)組織權(quán)力能避免在傳統(tǒng)社區(qū)管理中對(duì)政府組織監(jiān)督的無(wú)作為行為，鍛煉居民的自我管理能力，促進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)的進(jìn)程。

1.4 社區(qū)居民的權(quán)力界定

城市社區(qū)居民的權(quán)力通過(guò)有效參與治理，體現(xiàn)為管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)兩方面。社區(qū)居民通過(guò)參與社區(qū)居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等自治組織的活動(dòng)來(lái)行使對(duì)社區(qū)事務(wù)的自我管理權(quán)，并體現(xiàn)其自我管理的主體性和治理責(zé)任感。同時(shí)，亦通過(guò)監(jiān)督社區(qū)其他治理主體的日常行為行使監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)社區(qū)管理主體權(quán)力運(yùn)行的合法化和規(guī)范化。

2 城市社區(qū)治理權(quán)力合理配置與運(yùn)行的原則

在上述城市社區(qū)治理主體權(quán)力界定的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的治理權(quán)力配置和運(yùn)行，須遵循一定的原則，這是保證治理效率的基礎(chǔ)。城市社區(qū)治理權(quán)力配置與運(yùn)行的總體要求為，堅(jiān)持以科學(xué)合理的權(quán)力配置原則為基礎(chǔ)，以社區(qū)居民福利最大化為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的和諧及可持續(xù)發(fā)展。具體的配置原則應(yīng)包括如下方面：

2.1 堅(jiān)持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)

誠(chéng)如上述所言，社區(qū)黨組織是國(guó)家強(qiáng)化基層建設(shè)的基礎(chǔ)，是社區(qū)建設(shè)和治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。堅(jiān)持社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了基層治理的社會(huì)主義性質(zhì)，有利于在思想、政治和政策宣傳層面保證社區(qū)治理的協(xié)調(diào)性，發(fā)揮社區(qū)黨組織和黨員的積極作用。

2.2 堅(jiān)持市場(chǎng)化原則

堅(jiān)持社區(qū)權(quán)力配置的市場(chǎng)化原則是提高社區(qū)治理效率的訴求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，一些邊際效用高的公共服務(wù)可以交由企業(yè)組織來(lái)提供，社區(qū)內(nèi)企業(yè)組織作為市場(chǎng)力量的代表，可以通過(guò)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提供各類社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民福利最大化。當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)狀是，存在經(jīng)濟(jì)條件較差的社區(qū)，社區(qū)企業(yè)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，行政控制集中。而較好的社區(qū)又因物業(yè)公司實(shí)力過(guò)強(qiáng)，雖制衡了國(guó)家權(quán)力的單一化，但同樣也呈現(xiàn)一級(jí)化的格局。因此，市場(chǎng)化作為社區(qū)建設(shè)的驅(qū)動(dòng)力之一，可以有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的效率，實(shí)現(xiàn)社區(qū)權(quán)力配置在各主體間的均衡狀況。

2.3 堅(jiān)持社區(qū)自治原則

社區(qū)治理的核心目標(biāo)是通過(guò)多元主體的互動(dòng)參與，實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)自治局面，因而社區(qū)各主體的權(quán)力配置和運(yùn)行應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社區(qū)自治原則，形成多元化公共權(quán)力和治理主體的治理形態(tài)。社區(qū)自治可作為社區(qū)組織發(fā)展和促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的重要前提，居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等法定自治組織通過(guò)發(fā)揮其組織、協(xié)調(diào)功能，搭建居民自我管理、自我監(jiān)督和自我教育的組織平臺(tái)，同時(shí)政府培育和促進(jìn)各種志愿性組織的發(fā)展，動(dòng)員社區(qū)居民參與社區(qū)重大事物的決策，激活社區(qū)治理的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理權(quán)力的順暢運(yùn)行。

3 城市社區(qū)治理權(quán)力的權(quán)力配置和運(yùn)行模式——多元主體參與下的協(xié)同治理

社區(qū)治理是政府部門、企業(yè)組織、志愿性組織、社區(qū)自治組織和居民通過(guò)共同參與和通力合作，來(lái)解決社區(qū)存在的諸多問(wèn)題的過(guò)程。協(xié)同治理是指通過(guò)多元治理主體的參與和合作，尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程。隨著社會(huì)治理由單一中心向多中心的轉(zhuǎn)變，其實(shí)施主體不僅是黨和政府，還要依托于各類社會(huì)力量的協(xié)同和公民參與。社區(qū)治理作為社會(huì)治理體系的一部分，亦需要有效依托各類社會(huì)力量的協(xié)同參與。誠(chéng)如上述分析，當(dāng)前社區(qū)發(fā)展已不再是可以通過(guò)社區(qū)居委會(huì)代言政府的行政管制階段，沒有任何一個(gè)政府有能力決定基層社會(huì)的發(fā)展，政府的角色應(yīng)從直接控制的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼?，其治理工作也?yīng)當(dāng)和日趨廣泛的包括公共部門、私人部門和志愿者在內(nèi)的行為主體進(jìn)行協(xié)作。所以，城市社區(qū)治理的權(quán)力配置和運(yùn)行也應(yīng)該順應(yīng)社區(qū)發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)行多元主體參與下的協(xié)同治理模式。

3.1 協(xié)同治理模式下的城市社區(qū)治理權(quán)力配置

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)各參與主體間的信任協(xié)作，因而城市社區(qū)協(xié)同治理權(quán)力的配置要體現(xiàn)出權(quán)力主體的多元化、權(quán)力關(guān)系的多樣化、權(quán)力運(yùn)作方式的互動(dòng)化，基本形成一種多元主體參與的開放式權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。在所構(gòu)成的這種多元開放式城市社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)中，強(qiáng)調(diào)治理中的政府與其他主體間不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是多元主體間的協(xié)同合作關(guān)系。協(xié)同合作需要在政府行政權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力和社區(qū)自治權(quán)力之間實(shí)現(xiàn)配置平衡，因而各權(quán)力主體要在社區(qū)治理過(guò)程中充分發(fā)揮作用，即政府權(quán)力發(fā)揮引導(dǎo)作用，市場(chǎng)權(quán)力通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的高效供給，社區(qū)自治權(quán)力充分實(shí)現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督和自我教育的功能。如若對(duì)城市社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解，依據(jù)權(quán)力主體不同，可以分解為3個(gè)權(quán)力來(lái)源，即黨的基層執(zhí)政權(quán)力、社區(qū)自治權(quán)力和政府行政權(quán)力。多元主體參與下的城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)配置如圖1所示。

圖1 協(xié)同治理下的城市社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)配置

在協(xié)同治理下的城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨的基層執(zhí)政權(quán)力由社區(qū)黨組織行使，社區(qū)自治權(quán)力的行使主體包括營(yíng)利性企業(yè)組織、居委會(huì)和業(yè)委會(huì)等自治組織、社區(qū)居民及社區(qū)志愿性組織，政府行政權(quán)力由街道辦事處和其他政府職能部門行使。在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)政治運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)始終堅(jiān)持黨組織在政治、思想和組織上的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮好組織領(lǐng)導(dǎo)作用。政府行政機(jī)構(gòu)或職能部門應(yīng)隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)事務(wù)的發(fā)展進(jìn)行適度放權(quán)，將部分公共事務(wù)讓渡與社會(huì)和市場(chǎng)，培育第三部門的發(fā)展，讓社區(qū)自治組織、中介組織、志愿組織和社區(qū)居民真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。

城市社區(qū)治理權(quán)力配置的最終目的是，在多元主體參與的權(quán)力結(jié)構(gòu)中如何通過(guò)整體主體權(quán)力的力量和社區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)中縱向和橫向的權(quán)力互動(dòng)，使社區(qū)居民利益最大化，保障和促進(jìn)社區(qū)民主自治。根據(jù)傳統(tǒng)政治學(xué)理論和我國(guó)改革開放以來(lái)社區(qū)民主建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)自治權(quán)力可分為選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)4種基本權(quán)力，其權(quán)力的實(shí)踐主體是居委會(huì)和業(yè)委會(huì)等自治組織、社區(qū)志愿性組織和社區(qū)居民。社區(qū)選舉權(quán)是社區(qū)居民秉持公平、公正原則選擇合適候選人的權(quán)力，這些候選人作為居民代表通過(guò)社區(qū)居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)履行其自治權(quán)力；社區(qū)決策權(quán)是指以關(guān)系居民利益的重大事項(xiàng)決定權(quán)為核心建立的權(quán)力，這種權(quán)力應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居民大會(huì)決議行使；社區(qū)管理權(quán)是指管理社區(qū)公共事務(wù)、公益事業(yè)的權(quán)力,它屬于執(zhí)行權(quán)的范疇，這種權(quán)力由社區(qū)居委會(huì)行使；社區(qū)監(jiān)督權(quán)是指監(jiān)督社區(qū)居民大會(huì)、社區(qū)居委會(huì)以及社區(qū)其他自治組織的行為是否符合法律法規(guī)、自治章程、自治制度的權(quán)力。

3.2 協(xié)同治理下的城市社區(qū)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

隨著社區(qū)治理權(quán)力多元化格局的形成，協(xié)同治理要求各主體的權(quán)力關(guān)系不單是靜態(tài)的制度化安排，即不再實(shí)行傳統(tǒng)行政管制體制下的垂直單一權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，而是實(shí)行不同治理主體間合作互動(dòng)的權(quán)力動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制。這種社區(qū)權(quán)力動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制的邏輯是，多元主體積極參與城市社區(qū)治理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與自治權(quán)之間的互動(dòng)，圍繞社區(qū)公共事務(wù)處理和社區(qū)資源共享的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化配置，形成自下而上與自上而下相結(jié)合的互動(dòng)式權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

協(xié)同治理下的互動(dòng)式治理權(quán)力運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)調(diào)對(duì)社區(qū)資源的控制、影響以及整合，城市社區(qū)治理的權(quán)力行使主體通過(guò)互動(dòng)依賴達(dá)到權(quán)力的均衡狀態(tài)，將所有權(quán)力主體置于互相制約且協(xié)同合作的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)框架內(nèi)。其權(quán)力運(yùn)行顯現(xiàn)出自治權(quán)對(duì)行政權(quán)力的依附性，政府雖將部分城市社區(qū)管理權(quán)下放、財(cái)權(quán)下沉，但是對(duì)社區(qū)建設(shè)仍起主導(dǎo)作用，黨組織在思想上和組織領(lǐng)導(dǎo)上仍居主體地位。多元主體間權(quán)力的協(xié)同合作，自上而下與自下而上相結(jié)合的雙向互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)以資源共享為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)利益最大化為目標(biāo)，各主體的合作治理盡可能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的均衡配置?？傊?，在現(xiàn)實(shí)社區(qū)治理實(shí)踐中，社區(qū)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制應(yīng)是一種多元主體積極參與的協(xié)同治理運(yùn)行過(guò)程，強(qiáng)調(diào)其互動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)權(quán)力主體間關(guān)系中的非正式規(guī)則與正式規(guī)則共同發(fā)揮作用。通過(guò)正式的組織關(guān)系可以為社區(qū)權(quán)力的運(yùn)行提供正式性和合法性，保證了運(yùn)作的組織化、合法化和制度化，而通過(guò)非正式的關(guān)系保障了社區(qū)權(quán)力關(guān)系在社區(qū)文化等方面的協(xié)調(diào)。通過(guò)靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的治理權(quán)力互動(dòng)，達(dá)到政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的基層社區(qū)協(xié)同治理的發(fā)展目標(biāo)。

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