國家開發(fā)銀行改革創(chuàng)新研究
——基于市場視角

戴鴻麗 王 偉

國家開發(fā)銀行改革創(chuàng)新研究
——基于市場視角

戴鴻麗 王 偉

國家開發(fā)銀行是我國政策性銀行中率先進行市場化改革的一家銀行，在市場機制不斷完善的背景下，政策性銀行應繼續(xù)其商業(yè)化經(jīng)營的改革探索還是回歸政策性本質(zhì)，學界爭論不斷。在分析國家開發(fā)銀行改革動因與環(huán)境變化的基礎上，對我國國家開發(fā)銀行改革中的關(guān)鍵問題進行了大膽構(gòu)想，并總結(jié)和歸納改革中可能遇到的困難，最終對推進改革提出了相關(guān)建議。

政策性銀行 金融改革 國家開發(fā)銀行

一、問題的提出

從世界金融發(fā)展歷史的角度著眼，設立專門性的政策性金融機構(gòu)以解決商業(yè)性金融供給不足的問題的實踐由來已久，但將之納入系統(tǒng)研究的時間卻不過二十余年。與發(fā)達資本主義國家相比，我國金融市場形成的時間短，政策性金融與商業(yè)性金融的區(qū)分不過是近十幾年的事情。普遍的觀點認為，我國的政策性金融伴隨我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，已完成歷史使命，理應淡出歷史舞臺，由商業(yè)化金融機構(gòu)取而代之。學界反對的觀點則認為在一國完整的金融體系中，不僅包括商業(yè)性金融，也客觀存在著與之對稱、平行、并列和互補的政策性金融。政策性金融是一種特殊的制度安排，因此，國家開發(fā)銀行作為我國政策性金融機構(gòu)的代表，其存在不僅十分必要，將其完全商業(yè)化轉(zhuǎn)型更是對政策性金融機構(gòu)改革的一種曲解。

1、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型：國家開發(fā)銀行的改革動因

我國的國家開發(fā)銀行與中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性金融機構(gòu)成立于1994年，其成立的目的旨在為我國商業(yè)銀行企業(yè)化經(jīng)營創(chuàng)造基礎性條件——原有商業(yè)銀行承擔的政策性金融業(yè)務被分離，以推進四大國有商業(yè)銀行的股份制改造。三家政策性金融機構(gòu)專注服務于需要長期資金投入，但風險較高，收益較低的基礎性產(chǎn)業(yè)、進出口與農(nóng)業(yè)領域。隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型改革的推進，我國的基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)建設水平有了較大的提高、進出口與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展也有了一定的起色。持續(xù)虧損的政策性金融機構(gòu)如何提高經(jīng)營績效的問題開始受到人們的關(guān)注。國家開發(fā)銀行自1998年，對貸款對象的選擇過程中開始注重追求市場業(yè)績；2007年開始全面推行商業(yè)運作。然而問題是商業(yè)化運作的國家開發(fā)銀行是否還應繼續(xù)享有國家信用等顯性或隱性優(yōu)惠政策待遇？如果繼續(xù)享有，是否意味著其與其他商業(yè)性金融機構(gòu)爭利，因而導致不公平競爭？這些懸而未決的問題未能得到令人滿意的回答，因此，我國的“十二五”規(guī)劃中提出“繼續(xù)深化國家開發(fā)銀行改革”。

2、市場決定：國家開發(fā)銀行的績效評析

國家開發(fā)銀行的經(jīng)營績效如何來衡量，是判定其改革取向正確與否的關(guān)鍵性問題。如果沿續(xù)其商業(yè)化改革的思路，國家開發(fā)銀行應與其他商業(yè)銀行具有相同績效評價標準。若如此，國家開發(fā)銀行無法在于其他商業(yè)銀行的同等競爭條件下獲得優(yōu)勢。國家開發(fā)銀行的資產(chǎn)回報率要比其他商業(yè)銀行低，原因在于，盡管進行了商業(yè)化改革，但其業(yè)務領域仍偏重政策性業(yè)務，由于分支機構(gòu)少，營業(yè)網(wǎng)點與國有控股的五大商業(yè)銀行比更是無法匹敵，因此，要與商業(yè)銀行機構(gòu)使用同一績效評價體系，則缺乏可比性。顯然，國家開發(fā)銀行的績效評價應將其政策性因素考慮進去。

二、國家開發(fā)銀行改革的構(gòu)想

國家開發(fā)銀行從政策性融資領域中抽身，轉(zhuǎn)而投向商業(yè)銀行業(yè)務領域，政策性金融業(yè)務必然出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象，那補位的就是商業(yè)銀行機構(gòu)或政府財政。國家開發(fā)銀行原有承擔的投資周期長、回報低的融資項目若由商業(yè)銀行接手，就會導致商業(yè)銀行出現(xiàn)“混業(yè)經(jīng)營”，有贏利算在商業(yè)性業(yè)務上，有虧損就算在政策性業(yè)務上，與政府“討價還價”。有鑒于國家開發(fā)銀行還在承擔大量政策性業(yè)務，其績效評價無法與其他商業(yè)金融機構(gòu)同步進行；商業(yè)性金融機構(gòu)“錯位”承擔政策性業(yè)務可能會滋生尋租及侵害中小投資者利益，進而引致系統(tǒng)性風險。從國家開發(fā)銀行角度而言，若無節(jié)制，國家開發(fā)銀行在全國各地副省城市甚至某些地縣均保持著與當?shù)卣牧己藐P(guān)系，不僅熟悉當?shù)匕l(fā)展環(huán)境，而且對當?shù)匾恍┲攸c優(yōu)質(zhì)投資項目從前期規(guī)劃到后期介入都掌握了一定的主動權(quán)，同時據(jù)此建立了自己龐大的項目庫。對優(yōu)質(zhì)項目的爭奪更有競爭力，商業(yè)化運作的國家開發(fā)銀行給其他商業(yè)銀行帶來了巨大的壓力。因此，將國家開發(fā)銀行的職能定位重新回歸至政策性銀行勢在必行。

1、改革的方向

如前所述，深化國家開發(fā)銀行改革的方向如果界定為“繼續(xù)擴大其商業(yè)性銀行經(jīng)營范疇”，對于國家開發(fā)銀行來說，與其他商業(yè)性銀行相比，并不具有綜合競爭優(yōu)勢，還會引致“利用政策性補貼，對商業(yè)銀行構(gòu)成不公平競爭”而被詬病。人們認為，國家開發(fā)銀行業(yè)務中有部分是符合國家戰(zhàn)略的，但也有很多貸款不屬于國家重點項目，應該予以制止；財政部不可能對國家開發(fā)銀行的所有風險敞口都兜底，因此，國家開發(fā)銀行授信應有額度限制。國家開發(fā)銀行目前資產(chǎn)規(guī)模已膨脹至8萬億元，業(yè)務龐雜，已超出國家財政部風險可控規(guī)模。因此，“回歸政策性銀行，調(diào)整其業(yè)務內(nèi)容”應成為其進一步的改革方向。

2、改革的目標

綜觀世界各國的經(jīng)濟發(fā)展史，即便是市場化機構(gòu)完備歐美國家，至今也不放棄政策性金融機構(gòu)應該發(fā)揮的歷史作用。執(zhí)政者將政策性金融與商業(yè)性金融均看做完善一國金融體系的不可或缺的兩個部分。國家開發(fā)銀行是我國唯一為基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)與支柱產(chǎn)業(yè)提供中長期資金支持，以實現(xiàn)國家戰(zhàn)略布署的政策性銀行業(yè)務的金融機構(gòu)，改革的目標為“強化其政策性銀行職能，做專精的國家戰(zhàn)略資金提供者”。

3、改革后的職能定位

第一，與財政、商業(yè)銀行職能相區(qū)分。改革后，為避免政策性銀行與商業(yè)銀行間的不公平競爭，在職能定位上應做以下明確區(qū)分：財政資金主要服務于規(guī)模較小的純公益項目；國家開發(fā)銀行主要針對于規(guī)模較大的準公益項目；商業(yè)銀行主要服務于盈利性項目。由于中央財政與地方財政的資金投放量受制于稅收，因此，在公共項目投資過程中需要慎重考慮資金的規(guī)模以免引發(fā)債務危機，因此，當資金規(guī)模非常大，而投資回報期較長的情況下，財政資金無法滿足大型基礎設施或公益、環(huán)保項目的投融資活動。在投資回報率較高，足夠吸引商業(yè)性金融機構(gòu)參與的盈利性項目中，政策性銀行介入會對商業(yè)銀行等民間投資者產(chǎn)生較為明顯的“擠出效應”。而國家開發(fā)銀行相較于商業(yè)銀行來說，融資成本低，可得到國家的稅收優(yōu)惠，因此，構(gòu)成了不正當競爭，也會抑制或分散國家開發(fā)銀行服務“二基一支”項目服務的熱情。基于此，國家開發(fā)銀行的職能定位應是服務于財政資金與商業(yè)銀行均無力介入的準公益項目領域。

圖1 政策性銀行職能定位圖

第二，與中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能相區(qū)分。同為政策性銀行，國家開發(fā)銀行與中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能定位也需做明確區(qū)分。例如，海外業(yè)務的拓展是一項投資回收時間較長，風險較高的領域，按目前的模糊分工，國家開發(fā)銀行與中國進出口銀行均可以為之服務。再如，農(nóng)村基礎設施項目投資，國家開發(fā)銀行與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務均能覆蓋。因此，為界定其業(yè)務范圍，需要對國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三者的職能做明確區(qū)分。

表1 我國政策性銀行職能定位對比表

國家開發(fā)銀行的現(xiàn)有職能定位描述中除強調(diào)其在“兩基一支”行業(yè)特有的服務職能定位外，還依據(jù)開發(fā)性金融的廣義內(nèi)涵將其擴展，具體描述為“……促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設，支持中小企業(yè)、“三農(nóng)”、教育、中低收入家庭住房、醫(yī)療衛(wèi)生以及環(huán)境保護等領域的發(fā)展，支持國家“走出去”戰(zhàn)略，拓展國際合作業(yè)務。”筆者認為，國家開發(fā)銀行支持“三農(nóng)”、支持國家“走出去”戰(zhàn)略與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行的職能定位有所重疊，應予調(diào)整，即便是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設，也應對支持的城市級別或項目融資額進行限定，中低收入家庭住房問題應設立專門的政策性金融機構(gòu)解決 。否則以國開行8.2萬億的資產(chǎn)規(guī)模，其他股份制商業(yè)銀行無力與之競爭，其他政策性銀行的職能定位就被弱化而處于萎縮狀態(tài)。

第三，改革后的業(yè)務范圍。商業(yè)銀行的業(yè)務范圍包括資產(chǎn)業(yè)務、負債業(yè)務與中間業(yè)務，目前我國商業(yè)銀行的業(yè)務結(jié)構(gòu)調(diào)整重點主要放在中間業(yè)務領域。區(qū)別于商業(yè)性金融機構(gòu)，國家開發(fā)銀行的中間業(yè)務拓展空間有限，因其營業(yè)網(wǎng)點少，不利于開展代收代繳等服務增加盈利。國家開發(fā)銀行的業(yè)務還應主要集中于以信貸業(yè)務為主的資產(chǎn)業(yè)務和以政策性金融債券發(fā)行的負債業(yè)務。

支持國家開發(fā)銀行拓展業(yè)務的觀點認為，較為集中的業(yè)務范圍不利于分散經(jīng)營風險。因此，商業(yè)化金融機構(gòu)積極開展各種業(yè)務創(chuàng)新大有裨益。但應理智地看到，國家開發(fā)銀行若無限度地擴張業(yè)務經(jīng)營范圍，追求“大而全”，就會出現(xiàn)職能定位不清的問題，最終失去政策性銀行設立的本意。因此，建議國家開發(fā)銀行將商業(yè)化經(jīng)營的業(yè)務與政策性經(jīng)營業(yè)務進行剝離，采用“一分為二”或“一分為三”的改革思路。

目前，在資產(chǎn)業(yè)務領域，國家開發(fā)銀行除發(fā)放大量貸款之外，還積極參與貨幣市場操作，在同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場及國內(nèi)銀行外匯市場進行資金拆放、債券交易和外匯做市商交易等業(yè)務，此舉積極推進與深化了我國貨幣市場化的改革。這說明，如果經(jīng)營得當，商業(yè)化金融機構(gòu)在貨幣市場中開展資金業(yè)務創(chuàng)新大有作為，因此，可以考慮以國家開發(fā)銀行資金業(yè)務為基礎，由國家開發(fā)銀行資金業(yè)務部為基礎分設獨立法人機構(gòu)。

在負債業(yè)務領域，國家開發(fā)銀行與商業(yè)銀行差異化定位，不以主動吸收存款作為主要資金來源，而是被動吸收存款，即只吸收與開發(fā)銀行貸款項目有關(guān)的本外幣企業(yè)存款，所需資金由國家注入的資本金、政策性金融債券、外匯籌款、中央銀行再貸款、財政貼息資金等來源提供。這部分業(yè)務仍可保留在國家開發(fā)銀行經(jīng)營業(yè)務范疇之內(nèi)。近年來，國家開發(fā)銀行在現(xiàn)行負債業(yè)務的基礎上，大力開拓多元化外匯籌資渠道，積極參與境內(nèi)外外債券發(fā)行、外匯掉期等業(yè)務，由于商業(yè)化經(jīng)營特征明顯，建議分設盈利性法人機構(gòu)予以剝離。除此之外，國家開發(fā)銀行可以憑借其專業(yè)化服務的優(yōu)勢，圍繞所開發(fā)的項目，大力開展項目融資、風險投資、資產(chǎn)證券化、財務顧問等業(yè)務創(chuàng)新，實現(xiàn)其業(yè)務規(guī)模擴大，微利經(jīng)營和風險分散的經(jīng)營目標，均可視情形而定，按其經(jīng)營性質(zhì)進行劃分。

改革后的國家開發(fā)銀行將政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務進行區(qū)分，使其業(yè)務內(nèi)容與其政策性銀行的機構(gòu)性質(zhì)匹配。

第四，改革后的運營機制。

國家開發(fā)銀行改革后的運營機制應為：服務于我國基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)與支柱產(chǎn)業(yè)項目，享有國家主權(quán)信用待遇并充分體現(xiàn)公共性的政策金融本質(zhì)，不主動與商業(yè)性金融機構(gòu)展開不公平市場競爭，適度有限的市場化運作與保障財務穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展的非主動競爭性盈利機構(gòu)，有自動而穩(wěn)定的政策扶持體系與利益補償機制。即國家開發(fā)銀行參與融資服務決策的首要標準應為是否為“兩基一支”服務，如果是，那么是否與商業(yè)性金融機構(gòu)展開不公平競爭，如果沒有才考慮財務的穩(wěn)定性。按照這樣的決策機制，國家開發(fā)銀行的業(yè)務開展就能有效地與商業(yè)金融機構(gòu)區(qū)分開來，同時滿足國家政策得以貫徹執(zhí)行的需要。國家開發(fā)銀行工作績效考核與激勵機制應充分考慮其為保障社會公眾利益所做出的貢獻以及其帶動商業(yè)化投資的效果，財務指標只能做為參考性意見，所占比重不宜超過30%。達到考核目標的分支機構(gòu)才有可能進行業(yè)務拓展權(quán)利，以保障其穩(wěn)健經(jīng)營。

三、國家開發(fā)銀行改革面臨的困難

在明確了國家開發(fā)銀行改革的基本思路的基礎上，需正視國家開發(fā)銀行改革所面臨的困難，以便成本最小，效果最優(yōu)。

1、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的困難

國家開發(fā)銀行既要執(zhí)行國家政策目標，又要兼顧經(jīng)營性目標，組織類型特殊，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設計也因此具有一定的特殊性。自2007年國家開發(fā)銀行進行商業(yè)化轉(zhuǎn)型的改革探索以來，股權(quán)治理結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整，形成了股東大會、董事會、監(jiān)事會與高級管理層的組織結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代公司治理規(guī)章制度體系較為完善，但實際運行過程中，董事會的決策作用并不明顯，會受到財政部、銀監(jiān)會、中國人民銀行等的影響。監(jiān)事會也難發(fā)揮其作用，其權(quán)力由國家開發(fā)銀行的實際經(jīng)營者所把控。出現(xiàn)這種局面的原因是國家開發(fā)銀行為實現(xiàn)政策性目標，其管理層由政府直接任命產(chǎn)生，管理層直接向上級主管部門——國務院匯報工作，根據(jù)政府傳達的預期目標和政策走勢制訂工作規(guī)劃并向國務院報批。國家開發(fā)銀行的經(jīng)營者為向其主管部門負責，就不得不為自身的政績有所考慮，其員工的考核也類似公務員制度，銀行與外界信息的溝通存在著阻滯問題。采用市場化運作模式的部門員工績效評定類似商業(yè)銀行，但這部分員工在職業(yè)發(fā)展過程中面臨上升瓶頸，業(yè)績成果分配中應得的獎金，也往往被論資排輩的慣例而出現(xiàn)縮水現(xiàn)象。目前來看，業(yè)務混合管理，控制權(quán)集中于高級管理層，使國家開發(fā)銀行極易出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”，進而導致員工激勵不足，從而尋求“在職消費最大化”，不利于提高組織運行效率。

2、獲得穩(wěn)定資本金補充的困難

政策性銀行資本充足率應比商業(yè)化金融機構(gòu)資本充足率有更高的要求，這是因為它擔負著為強位弱勢群體給予金融傾斜或扶持的使命，貸款多為低息貸款、優(yōu)惠貸款，貸款回收期長，承擔著更大的資金風險，因此，應有穩(wěn)定的資本金補充機制。目前，我國國家開發(fā)銀行目前的資金來源除財政資金外，主要來自金融債券、退稅、同業(yè)拆借和存款。其中金融債券是其主要資金來源，主要來自于銀行間債券市場，這樣就將商業(yè)性金融資本間接轉(zhuǎn)化為自身的資本，不再一味依賴財政資金的投入。資本金的注入除了國家注資，發(fā)行金融債券之外，還可以由自身積累或引入戰(zhàn)略投資者的方式籌集。2007年國家開發(fā)銀行進行商業(yè)化改革后，國家提出了商業(yè)化的原則：實行分帳經(jīng)營；不增設營業(yè)網(wǎng)點；不吸收存款。在限定國家開發(fā)銀行有限商業(yè)化經(jīng)營模式之下，其資本金注入依賴自身積累有相當程度的的困難。此外，國家開發(fā)銀行通過發(fā)行金融債券獲得的是短期融資，資金的投向卻是中長期貨款。時間錯配本身蘊藏著一定的風險。這一問題至今未得到有效解決。據(jù)國家開行2013年年報顯示，截至2013年末，國開行總資產(chǎn)達8.2萬億元，不良貸款率為0.48%，資本充足率為11.28%（低于銀監(jiān)會對大型銀行資本充足率達11.5%的要求），凈利潤為799億元。而國際上政策性金融機構(gòu)通常資本充足率為13%-15%，部分國家政策性銀行資本充足率達20%。

3、監(jiān)管困難

國家開發(fā)銀行與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行均由中國銀監(jiān)會監(jiān)管，銀監(jiān)會對政策性銀行的監(jiān)管辦法比照商業(yè)銀行進行。2004年施行的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定“國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)負責對全國銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務活動監(jiān)督管理的工作。本法所稱銀行業(yè)金融機構(gòu)，是指中華人民共和國境內(nèi)設立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構(gòu)以及政策性銀行?！笔聦嵣险咝糟y行的業(yè)務龐雜，顯然與商業(yè)銀行有較大的區(qū)別。由于政策性銀行行為邊界缺乏法律依據(jù)，因此，國家相關(guān)部門對政策性銀行的監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管標準有較大的隨意性。國家開發(fā)銀行無法根據(jù)監(jiān)管法律明確自身的性質(zhì)和業(yè)務范圍，其經(jīng)營也存在著一定的盲目性，合法權(quán)益無法得到有效保障。

四、相關(guān)建議

市場經(jīng)濟的發(fā)展擴大了金融機構(gòu)的服務領域，也提出了更高的服務要求。但市場經(jīng)濟不是萬能的，在公共服務領域也會出現(xiàn)“市場失靈”的現(xiàn)象。政策性金融機構(gòu)正是為了彌補“市場失靈”而設置的公共服務領域?qū)Ｓ腥谫Y服務機構(gòu)，是市場經(jīng)濟的特點決定了政策性銀行的客觀存在。政策性銀行的職能不會因市場經(jīng)濟的發(fā)展而消失，反而會因社會公眾需求的多樣化其職能得到某種程度的強化。在此前提下，筆者構(gòu)思了我國國家開發(fā)銀行未來的改革與創(chuàng)新發(fā)展方向，并提出以下建議：

1、國家開發(fā)銀行公司治理結(jié)構(gòu)改革創(chuàng)新的建議

我國的國家開發(fā)銀行既具有政策性銀行的職能定位，又在改革中進行了大量商業(yè)化運作的改革實踐，積累了一定的市場化運作經(jīng)驗，可以采用了分設法人機構(gòu)，并分帳管理來進行風險控制的管理模式。即國家開發(fā)銀行為實現(xiàn)政策性目標，可以進行盡職考核方式，其員工與管理層的管理與公務員及事業(yè)單位一致。商業(yè)化經(jīng)營業(yè)務內(nèi)容進行剝離后，可采用現(xiàn)代商業(yè)金融機構(gòu)的管理模式，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立董事會、監(jiān)事會、公司管理層等治理結(jié)構(gòu)，以完善風險管理和控制機制，增加透明度。其員工與管理層考核方式與商業(yè)銀行一致。

2、國家開發(fā)銀行資本金補充的建議

我國國家開發(fā)銀行參與市場化運作已有時日，在國內(nèi)參與“兩基一支”產(chǎn)業(yè)投融資過程中積累了大量的寶貴經(jīng)驗。這些經(jīng)驗可作為參與海外開發(fā)的資本。目前，俄羅斯受到歐美國家的經(jīng)濟制裁，其在國際金融市場上無法順利得到發(fā)展所需資金；非洲及前蘇聯(lián)解體后的東歐國家為興建本國基礎設施也需要大量的融資。國內(nèi)商業(yè)化金融機構(gòu)雖也有意進入這一市場，但融資服務經(jīng)驗不足。在此背景下，國家開發(fā)銀行可考慮引進戰(zhàn)略投資者，形成對資本金的有益補充，同時緩解開發(fā)銀行投融資時間錯配所帶來的利率風險問題。在適當?shù)臅r機，國家開發(fā)銀行還可引入社會保障基金、養(yǎng)老保險基金、住房公基金等資金，以增強其資金實力，增強國家開發(fā)銀行的資產(chǎn)流動性，縮短資產(chǎn)業(yè)務周期，從而實現(xiàn)穩(wěn)健運營。

3、國家開發(fā)銀行監(jiān)管的建議

從國際經(jīng)驗來看，政策性銀行適宜單獨立法并實施特殊監(jiān)管。市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟，法律既規(guī)范了政策性銀行的行為，也使政府不能對政策性銀行采取全盤干預的手段，從而使政策性銀行能按市場規(guī)則來進行運營。監(jiān)管立法中需明確國家開發(fā)銀行的創(chuàng)設目的與職能；國家開發(fā)銀行獨立的法人地位、資本金的主要來源及最低限額；國家開發(fā)銀行內(nèi)部機構(gòu)設置與人事安排；國家開發(fā)銀行的業(yè)務范圍、操作方法；國家開發(fā)銀行財務、稅收相關(guān)規(guī)定；其他補充性規(guī)定等?？紤]到國家開發(fā)銀行業(yè)務兼顧政策性與商業(yè)性，由銀監(jiān)會來監(jiān)管有一定的局限性，因此，建議對政策性銀行實施監(jiān)管的機構(gòu)為中國人民銀行下單獨設立的機構(gòu)，其職能以法律形式確定下來，以防止各級政府對其過度干涉；對政策性銀行的監(jiān)管標準應與商業(yè)性金融機構(gòu)嚴格區(qū)分，充分考慮政策性銀行對區(qū)域經(jīng)濟的促進作用、帶動商業(yè)化投資的引致作用；并注重督促其在政策變化及市場波動時對政策性銀行進行有效的風險管理。在此基礎上，由專門審計機構(gòu)定期或不定期審計其貸款方向和重點，檢查其財務收支與盈虧情況，以保證其能守法高效運營。

總之，市場經(jīng)濟繁榮與一國的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展需要商業(yè)性金融與政策性金融共同支持。國家開發(fā)銀行自1994成立以來為我國的經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大的貢獻，在三家政策性銀行的轉(zhuǎn)型改革中又率先垂范，進行了有益的嘗試，改革愈深，任務彌堅。要厘清改革思路，就應在前期改革做了大量“加法”，增設業(yè)務種類、拓展支持領域之余，適當做做“減法”，突出主業(yè)，進而防止在市場經(jīng)濟中“越位”或“缺位”，相信這樣的思考方向有助于國家開發(fā)銀行主管部門形成更為清晰的改革思路。

［1］白欽先、王偉．政策性金融概論．北京：中國金融出版社．2013（10）3

［2］李鵬，白欽先．論政策性金融機構(gòu)的資本金．武漢金融．2013（10）4-7

［3］李志輝、黎維彬．中國開發(fā)性金融理論、政策與實踐．北京：中國金融出版社．2010（8）3、142、364

［4］白欽先、王偉．政策性金融可持續(xù)發(fā)展必須實現(xiàn)的六大協(xié)調(diào)均衡．金融研究．2004（7）14-22

［5］白欽先、王偉． 政策性金融監(jiān)督機制與結(jié)構(gòu)的國際比較．國際金融研究．2005（5）36

［6］王偉．中國需要真正的政策性住房保障銀行．中國經(jīng)濟新聞網(wǎng)-中國經(jīng)濟時報社．2014．07．09

［7］袁振華．國家開發(fā)銀行核心競爭力研究．中南大學博士學位論文．2011.I

［8］鄭耀敏、王偉．完善我國政策性金融監(jiān)督的框架設計．征信．2014（4）62-66

［9］王英磊． 我國政策性金融機構(gòu)的必要性和轉(zhuǎn)型發(fā)展取向．地方財政研究．2014（6）65-69

［10］白欽先、劉子赫．在回顧與反思的基礎上深化政策性金融改革．2014（6）3-6

［11］白欽先、王偉．科學認識政策性金融制度．財貿(mào)經(jīng)濟．2010（8）7-14

［12］楊玚．國開行回歸政策性銀行大幕拉開［EB/OL］http: //finance.qq.com．騰訊財經(jīng)．2014-8-8

Research on the National Development Bank Reform Innovation under Market Perspective

DAI Hong-li,WANG Wei
Liaodong University,Dandong 118002
Liaoning University,Shengyang 110036

The National Development Bank takes the lead in China's policy banks'marketization reform.Under the background of perfecting market mechanism,policy banks should continue to operate its commercialization reform exploration or return to policy essence,academic scholars debate a lot.On the analysis of the National Development Bank reform motivation and environment change,the paper boldly conceives the key issues on the reform of China's National Development Bank,and reviews and summarizes the difficulties that may be encountered in the reform,and ultimately put forward relevant proposals.

Policy Bank;Finance Reform;the National Development Bank

F830

A

國家社科基金項目《市場決定視角下政策性金融機構(gòu)改革創(chuàng)新研究》（編號14BJY193）

戴鴻麗，女，漢族，遼寧人，遼東學院經(jīng)濟學院教授，經(jīng)濟學博士，研究方向：投融資；遼寧丹東，118002

王偉，男，漢族，河南人，遼寧大學國際金融研究所教授，博士生導師，研究方向：政策性金融；遼寧沈陽，110036