從合法行政邁向良好規(guī)制
——以環(huán)境規(guī)制為切入點

黃勇斌

(浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院,浙江 金華321004)

從合法行政邁向良好規(guī)制
——以環(huán)境規(guī)制為切入點

黃勇斌

(浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院,浙江 金華321004)

20世紀六七十年代以來環(huán)境規(guī)制的興起引發(fā)了規(guī)制活動方式的創(chuàng)新。環(huán)境規(guī)制的性質(zhì)、原則與制度實踐的“失靈”使得基于形式合法性的行政行為理論陷入危機?；趪胰蝿?wù)的變遷與規(guī)制革新實踐,應(yīng)當引入規(guī)制政策工具論改革傳統(tǒng)行政行為論,確立功能導(dǎo)向的行政行為(政策工具)體系的核心地位,推動行政法的價值與功能從合法行政邁向良好規(guī)制。

環(huán)境規(guī)制;良好規(guī)制;合法行政;政策工具;行政行為

一、環(huán)境規(guī)制的興起與行為形式的創(chuàng)新

20世紀六七十年代以來,隨著環(huán)境規(guī)制的興起,環(huán)境保護從傳統(tǒng)的基于個人權(quán)利的普通法救濟模式(如妨害訴訟)日益發(fā)展為中央集權(quán)的政府環(huán)境規(guī)制模式。環(huán)境規(guī)制的勃興使得國家的角色與任務(wù)發(fā)生了重大變化,生態(tài)導(dǎo)向的干預(yù)漸趨成為公共權(quán)力的核心職責(zé)。以美國為例,自60年代以來,短短20年間,國會頒行了20多部有關(guān)污染治理、野生動物保護等立法,①Michael E．Kraft,Environmental Policy and Politics in the United States:Toward Environmental Sustainability?in Uday Desai,ed．,Environmentalpolitics and policy in industrialized countries,The MIT Press(2002),pp．34-35．堪稱其環(huán)境立法的黃金時代。無獨有偶,德國基于環(huán)境規(guī)制理念,也形成了獨立的環(huán)境政策領(lǐng)域。自70年代以來的20余年間,德國相繼制定了《垃圾處理法》《聯(lián)邦公害防治法》《向水源排放廢水征稅法》等20多部環(huán)境行政立法。[1]

環(huán)境規(guī)制的興起使得國家的角色與任務(wù)發(fā)生了重大變化。對此,德國學(xué)界率先提出了“環(huán)境國家”的理念。②德國學(xué)界于20世紀晚期提出“環(huán)境國家”的理念,將其作為給付國家之后的一種新型國家類型。所謂環(huán)境國家,系指將環(huán)境保護視為國家制度賴以存在的正當性基礎(chǔ),國家如果無法履行環(huán)境保護的任務(wù),將喪失其存在的正當性。李建良:《環(huán)境議題的形成與國家任務(wù)的變遷》,《城仲模教授六秩華誕祝壽論文集〈憲法體制與法治行政〉》所收,臺灣地區(qū)三民書局1998年初版,第290頁。鑒于環(huán)境規(guī)制興起后對福利國家的全方位沖擊,又有學(xué)者提出“從福利國家邁向生態(tài)國家(Ecostate)”的理念。③所謂生態(tài)國家,系指在當今發(fā)達國家可能正在形成的制度安排。在這些國家中,生態(tài)導(dǎo)向的干預(yù)漸趨成為公共權(quán)力的核心職責(zé),即通過一系列的政府計劃,致力于控制環(huán)境影響和調(diào)整社會生態(tài)的交互方式,以避免生態(tài)危機和提升生態(tài)價值;致力于建立負責(zé)這些活動的機關(guān),以及這些實踐活動的政治意識形態(tài)的合法化。See JamesMeadowcroft,From Welfare State to Ecostate,in John Barry&Robyn Eckersley eds．,The State and the Global Ecological Crisis,The MIT Press(2005),p4．環(huán)境國家或生態(tài)國家這一未來國家形態(tài)與福利國家具有交疊與承繼的關(guān)系。一方面,國家將繼續(xù)在福利提供和環(huán)境保護中扮演關(guān)鍵性角色,致力于實現(xiàn)正義、平等、效率、穩(wěn)定和公民身份等復(fù)雜多樣且互相競爭的目標;另一方面,與福利國家相比較,生態(tài)國家面臨新的挑戰(zhàn)。面對“決策于未知”、具有預(yù)防與風(fēng)險規(guī)制特征的環(huán)境規(guī)制,如何通過有效率和效能的政府干預(yù)實現(xiàn)環(huán)境保護目標?同時,隨著政府干預(yù)的深入,經(jīng)典的權(quán)利保障議題亦日益凸顯。如何保護分散性的環(huán)境利益和未來世代的利益?如何在公民之間分配環(huán)境負擔?如何才能更好地保護私人權(quán)利免于日益擴張的公共權(quán)力的侵害?

為了實現(xiàn)環(huán)境保護目標,歐美各國在制度實踐中形成了多元化且富有彈性的環(huán)境規(guī)制“工具箱(toolkit)”。具言之,環(huán)境規(guī)制政策工具主要包括命令與控制工具(command-and-control instru-ments,CAC)和經(jīng)濟誘因工具(economic incentive instruments)。前者主要包括環(huán)境標準、技術(shù)標準、排放許可、限期治理、禁止與限制、責(zé)任制度等;后者主要包括污染稅、排污收費、可交易的排放權(quán)、減排補貼、押金退回等。①Robert N．Stavins,Experience with market-based environmental policy instruments,in K．G．Mǒler&J．R．Vincenteds．,Handbook of Environmental Economics,edition 1,volume 1,Elsevier (2003),pp．355-435．除上述兩大政策工具類型之外,各國還在環(huán)境規(guī)制實踐中開發(fā)出諸如信息工具、自我規(guī)制等新型規(guī)制工具。

圖1 環(huán)境規(guī)制“工具箱”

環(huán)境規(guī)制的制度創(chuàng)新開辟了政府規(guī)制的新邊疆,經(jīng)濟誘因政策工具以及層出不窮的非正式工具已經(jīng)突破了傳統(tǒng)行政行為理論的論域。一方面,傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境規(guī)制工具不可避免地凸顯出嚴苛僵化、執(zhí)行成本高、效率和效能低的局限性,因此,亟待重構(gòu)環(huán)境規(guī)制“工具箱”,引入經(jīng)濟誘因與非正式政策工具,化解環(huán)境規(guī)制合法性與效率的矛盾沖突;另一方面,將經(jīng)濟誘因與非正式規(guī)制工具引入“工具箱”,必然對業(yè)已形成的成熟的傳統(tǒng)行政行為體系帶來挑戰(zhàn),甚至對以合法性為基石的行政法體系提出重塑的要求。

二、基于“合法性”的行政行為理論的“危機”

每一種行政法理論背后,皆蘊藏著一種國家理論。②Carol Harlow&Richard Rawlings,Law and Administration,Third Edition,Cambridge University Press(2009),p．1．就國家目的而言,近代國家類型的變遷大致可以分為三個階段,即從傳統(tǒng)的維護國內(nèi)和平為主要目的的警察國家演進為近代以保障人民自由財產(chǎn)為重心的法治國家,繼而發(fā)展到現(xiàn)代以實現(xiàn)社會正義為目標的社會國家或給付國家。參見城仲模著:《行政法之基礎(chǔ)理論》,臺灣地區(qū)三民書局1991年增訂初版,第897-902頁。環(huán)境國家作為一種新的國家形態(tài),必然提出新的行政法課題。體現(xiàn)于公共行政活動方式層面,環(huán)境規(guī)制工具的開發(fā)引發(fā)了基于“合法性”的行政行為理論的“危機”。

作為大陸法系行政法的核心理論,傳統(tǒng)行政行為理論與自由法治國家的形成具有密切的聯(lián)系。以德國為例,19世紀中葉以后,在保障個人自由、防止專橫統(tǒng)治的自由民主潮流的推動下,德國通過國家和行政改革,建立了形式意義上的自由法治國家。自由法治國家的主要特征是法律制度與行政體系的合理性、國家行為的可預(yù)測性與可預(yù)見性,以及合理的私法體制與健全的權(quán)利救濟體系。[2]為了確保國家活動具有規(guī)則性、可預(yù)測性與可預(yù)見性,保護公民的自由和財產(chǎn)權(quán)利,當時德國的行政法學(xué)圍繞由侵害行為發(fā)展而成的行政處分概念建立起一個規(guī)整嚴密的行政行為體系。這一體系之中的行政活動具有定點、靜態(tài)且缺乏彈性的特征。[3]一言以蔽之,德國傳統(tǒng)的行政行為理論具有濃厚的形式主義特征。

傳統(tǒng)行政行為理論的法理學(xué)基礎(chǔ)是法律實證主義和分析法理學(xué)。無論是包容性、合并性或者排他性的法律實證主義,均匯聚于一個類似的立場,即強調(diào)法律制度具有不受法律外原則滲透的封閉性與自主性。因此,解決合理性問題的方式體現(xiàn)為優(yōu)先考量清除了任何超越實證主義之有效性基礎(chǔ)的狹隘的制度史。③法律實證主義力圖闡釋(法律的)穩(wěn)定預(yù)期的功能,而毋須基于可爭議的習(xí)慣性倫理傳統(tǒng)權(quán)威支持法律裁判的正當性(legitimacy)。諸如Hans Kelsen和H．L．A．Hart等一些理論家闡明了法律規(guī)則的內(nèi)在規(guī)范性與系統(tǒng)化結(jié)構(gòu)。一般認為,這一規(guī)則體系有助于在規(guī)則約束下作成的裁判的一致性,確保法律在很大程度上獨立于政治。參見Jürgen Habermas,Between Facts and Norms:Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy,The MIT Press(1996),pp．201-202．申言之,法律是一種自主的現(xiàn)象,法律的內(nèi)在特征、功能以及法律分析只能通過專屬于法律自身的術(shù)語和范疇加以描述,而不能以其是否滿足了外在環(huán)境所決定的特定要件加以衡量。因為,這些外在條件已經(jīng)涉入諸如善、公正、效率、準確性等價值世界。

基于法律實證主義,傳統(tǒng)行政行為理論主要關(guān)注特定行政行為形式的合法性和法律效力問題。而對于政治世界的價值形成、政策過程的價值轉(zhuǎn)化及其對既存法律制度的影響、行為過程以及行為的實效性等廣泛的前置性與后續(xù)性議題,則采取“有意識的思維阻隔”。在國家任務(wù)甚為單純與簡易的自由法治國時代,傳統(tǒng)行政行為理論建構(gòu)的行政行為體系一方面展現(xiàn)了邏輯上的自洽性,另一方面也滿足了行政法治的需求。

然而,當代環(huán)境規(guī)制的原則與實踐對傳統(tǒng)行政行為理論提出了重大挑戰(zhàn)。從早期的秩序行政發(fā)展到當代的福利國家與環(huán)境國家,公共行政已經(jīng)經(jīng)歷滄海桑田之變化。預(yù)防原則、污染者負責(zé)原則以及合作原則已經(jīng)成為各國環(huán)境規(guī)制理論與制度實踐之共識,并上升為國際環(huán)境保護之基本精神。這些原則對于環(huán)境行政行為學(xué)理與制度,乃至行政法體系的發(fā)展提出了諸多挑戰(zhàn)。同時,在環(huán)境規(guī)制中普遍出現(xiàn)的立法僵局、執(zhí)行赤字以及司法審查機制的局限性,亦使得行政行為理論在應(yīng)對真實世界的問題時左支右絀。

傳統(tǒng)行政行為理論面對的挑戰(zhàn)至少包括如下兩方面。

其一,現(xiàn)代環(huán)境規(guī)制原則帶來的挑戰(zhàn)。

環(huán)境規(guī)制具有環(huán)境危害的嚴重性與不可逆性、規(guī)制對象的不確定性與規(guī)制行為的科技復(fù)雜性等諸多特征,這些特征與傳統(tǒng)行政行為論確保法安定性的目標具有內(nèi)在沖突。如何界定風(fēng)險和重大損害?何種風(fēng)險可以為規(guī)制行為提供正當化理由?對于多樣化的可能導(dǎo)致不確定的潛在重大損害的風(fēng)險活動,應(yīng)當采取何種規(guī)制標準與實施何種規(guī)制工具?對于環(huán)境規(guī)制中必須面對的諸如此類的問題,理論與實務(wù)界尚未達成共識。這些不確定性和爭議使得立法程序無法透過構(gòu)成要件與法律效果的精確界定,對環(huán)境規(guī)制活動予以控制。

基于合作原則,環(huán)境規(guī)制目標的有效實現(xiàn)需要受規(guī)制主體的配合、協(xié)助,甚至需要借助于強制性與自愿性的自我規(guī)制。例如,新一代的歐盟環(huán)境政策就大力推進自我規(guī)制的、彈性的、基于利益相關(guān)者的、合作的和日益增加透明度的工具。這就打破了以公私法二元論為基礎(chǔ)的權(quán)力行政。以經(jīng)濟誘因型規(guī)制工具為例,污染收費、可交易的排放權(quán)等規(guī)制工具均體現(xiàn)了權(quán)力行政與市場機制、私部門資源相結(jié)合的合作原則。與之相反,傳統(tǒng)行政行為理論以行政處分為支柱建構(gòu)行政行為體系大廈。行政處分具有處分性、單方性、外部性與強制性,其目標為在截然對立的行政部門與私人之間創(chuàng)設(shè)、變更與消滅法律關(guān)系。因此,以行政處分為基石的行政行為理論對未來可能發(fā)生的公共行政變遷并沒有提供開放的空間。

其二,現(xiàn)代環(huán)境規(guī)制實踐帶來的挑戰(zhàn)。

首先,立法僵局與執(zhí)行赤字嚴重影響了基于環(huán)境行政行為保護生態(tài)環(huán)境目標的實現(xiàn)及其效率。例如,在經(jīng)歷環(huán)境規(guī)制立法的黃金時期之后,美國國會于90年代遭遇到了環(huán)境政策變革的政治僵局。環(huán)境問題的高度政治性是產(chǎn)生這一現(xiàn)象的重要原因。兩黨之間的意識形態(tài)紛爭形成了針鋒相對的利益集團政治,加上商業(yè)利益集團與環(huán)保團體的競相游說,以及污染防治的高成本與對于公民行為的顯性約束,諸多因素改變了污染議題的政治性質(zhì),導(dǎo)致規(guī)制之政治可接受性的降低。①Daniel C．Esty&Marian R．Chertow,A Vision for the Future,in Marian R．Chertow&Daniel C．Esty,eds．,Thinking Ecologically:The Next Generation of Environmental Policy,Yale University Press(1997),p．232．反映在規(guī)制工具上,傳統(tǒng)的命令與控制工具傾向于強制企業(yè)承擔相似的污染控制負擔份額,全然不顧污染控制成本的差異性,導(dǎo)致規(guī)制工具缺乏效率。

其次,司法審查的局限性削弱了基于形式合法性的行政行為論的權(quán)利保障功能。環(huán)境規(guī)制作為大規(guī)模的干預(yù)行動,必然引發(fā)公共利益(環(huán)保利益)與私人權(quán)利的沖突。美國的規(guī)制準征收與環(huán)境正義正是這一沖突的典型例證。然而,由于環(huán)境規(guī)制的高度技術(shù)性和“決策于未知”的不確定性,立法程序經(jīng)常通過寬泛的法規(guī)制定授權(quán)確保規(guī)制機關(guān)快速、靈活地應(yīng)對環(huán)境問題。環(huán)境規(guī)制的技術(shù)復(fù)雜性促使法院在審查中抱持尊重態(tài)度。②美國的“謝弗林尊重”(Chevron deference)體現(xiàn)了法院在面對環(huán)境規(guī)制中復(fù)雜的技術(shù)性與政策性問題時所顯現(xiàn)出的司法謙抑特征。See Chevron U．S．A．,Inc．v．Natural Resources Defense Council,467 U．S．837(1984)．此外,環(huán)境污染的多中心特征、司法機關(guān)“既無錢又無劍”的地位削弱了訴權(quán)保障與司法裁判的執(zhí)行。

誠然,傳統(tǒng)的行政行為理論對新型行政活動也作出了一些回應(yīng)。例如,雙階理論和行政私法概念的創(chuàng)新,使得行政處分在一定程度上可以擴張適用于給付行政、公私法混合行為以及多階段行為。然而,傳統(tǒng)行政行為體系畢竟以形式合法性為依歸,忽略政治與政策考量、行政過程與行政實效性,這種“片段式”與“封閉性”的行為體系已經(jīng)日益不敷環(huán)境規(guī)制國家任務(wù)之實現(xiàn)。因此,環(huán)境規(guī)制亟需超越行政行為論的“合法性”視角,引入新的規(guī)制理論。

三、超越合法性的規(guī)制工具理論

80年代以來,美國啟動規(guī)制改革運動。此后,通過規(guī)制改革實現(xiàn)環(huán)境保護制度創(chuàng)新成為政府的重要議題。例如,在1995年由克林頓總統(tǒng)公布的一個政府層面的規(guī)制改革計劃中提出了重塑環(huán)境規(guī)制的十條原則,其中,通過規(guī)制工具改革,尤其是引入經(jīng)濟誘因工具成為環(huán)境規(guī)制改革的重要原則。

理論界對于規(guī)制改革作出了積極的回應(yīng)。斯蒂芬·布雷耶法官認為規(guī)制改革應(yīng)當關(guān)注兩個問題,即政府規(guī)制的正當性與規(guī)制政策工具的匹配性。[4]所謂規(guī)制的正當性,系指政府是否具有正當?shù)慕?jīng)濟或者非經(jīng)濟的理由對私人市場進行干預(yù);規(guī)制工具的匹配性旨在分析是否使用了正確的規(guī)制方式或工具來解決問題。此后,規(guī)制分析被進一步精致化為政府規(guī)制理由分析、規(guī)制工具選擇考量、對策與評估四個階段。①Joseph P．Tomain&Sidney A．Shapiro,Analyzing Government Regulation,49 Admin．L．Rev．377(1997)．

政策工具論的發(fā)展有其深厚的歷史背景。如前所述,美國在環(huán)境立法的黃金時期之后迅速陷入立法僵局。為了打破國會環(huán)境立法僵局,多樣化的環(huán)境政策方案不斷被提出,其中頗具吸引力的一個方案為“下一代議程(the Next Generation Agenda)”。②Christopher M．Klyza&David J．Sousa,American Environmental Policy,1990-2006:Beyond Gridlock,The MIT Press(2008), P5．這一環(huán)境規(guī)制議程提供了一個經(jīng)典的二者兼得的方案,主張通過更具實用性、經(jīng)濟激勵性與合作性,且能最大限度地降低政治紛爭的途徑解決環(huán)境問題,在實現(xiàn)環(huán)境保護目標的同時,兼顧商業(yè)領(lǐng)袖和其他人士對于執(zhí)行黃金時代立法的經(jīng)濟和社會成本的正當性關(guān)注。此后,下一代環(huán)境政策方案主導(dǎo)了美國環(huán)境政策的走向。

規(guī)制政策工具論的發(fā)展也具有法理學(xué)基礎(chǔ),即美國的法律現(xiàn)實主義。③關(guān)于美國的法律現(xiàn)實主義的介紹,可參見丹尼斯·勞埃德著:《法理學(xué)》,許章潤譯,法律出版社2007年版,第312-338頁。較之于法律實證主義,美國法律現(xiàn)實主義對法律制度的理解發(fā)生了重大變化。持功能主義法律進路的盧埃林認為,法律制度不僅包括圍繞概念而組織起來并體現(xiàn)了諸多原則要求的規(guī)則體系,而且,還有諸如先例的運用等精致的技術(shù)。在這些因素之外和之上,是一種意識形態(tài),它由高懸的價值和理想體系所構(gòu)成,雖然在很大程度上它隱含不彰,但卻構(gòu)成了作為整體的法律制度中極具影響力的一部分。④同上注,第319頁。法律現(xiàn)實主義修正了法律實證主義秉持的自主模式,在法律與政治之間架起了一座橋梁。一方面,法律具有一定程度的獨立性,法律具有真實的規(guī)范內(nèi)核,必須通過法律世界內(nèi)部生成的獨特的理論工具加以分析和運作,法律的合法性(legitimacy)在更大程度上基于其規(guī)范性而非內(nèi)容(法律的政治目標)。另一方面,法律僅僅部分獨立于政治,法律文本承載著立法者與執(zhí)法者的價值和理想?；诖?法律在一定程度上具有政治性。

規(guī)制政策工具論產(chǎn)生的制度背景與法理基礎(chǔ)揭示了其與傳統(tǒng)行政行為論的差異性。要言之,規(guī)制工具論在一定程度上建立起法律與政治、規(guī)則與價值、規(guī)范與事實之間的聯(lián)系。在當代法律朝向政治化與專業(yè)化的兩極發(fā)展趨向,以及法律作為治理工具的作用不斷擴張的背景下,具有功能主義特征的規(guī)制政策工具論頗具理論意義和實踐價值。

與傳統(tǒng)行政行為理論相比較,規(guī)制政策工具論在評價標準、目標適應(yīng)性和績效評估諸方面具有優(yōu)越性。

其一,規(guī)制工具論主張多元化的規(guī)制工具評價標準。規(guī)制工具論超越了一元論的形式合法性評價,將政策工具的政治上的可接受性、效率、效能等納入選擇標準之列?；诖?一種被稱為“工具箱”的方法開始興起,即借助經(jīng)驗性的個案考察、寬泛的理論戒律和政策實用主義的方法論建構(gòu)的一整套規(guī)范性規(guī)約(normative prescriptions),確定在何種情境下使用何種規(guī)制工具有可能最有效率和效能地改變行為方式。⑤關(guān)于政策工具箱理論,具有代表性的如 Gunningham和Grabosky。他們在前人的基礎(chǔ)上發(fā)展出一整套規(guī)范性原則和政策,用以指導(dǎo)規(guī)制設(shè)計。他們主張公共政策應(yīng)當回答如何實現(xiàn)更為迅捷、有效的規(guī)制這一核心問題。See N．Gunningham&P．Grabosky et al．,Smart Regulation:Designing Environmental Policy,Oxford University Press(2004),p．23．規(guī)制工具選擇標準的多元化突破了行政行為論的靜態(tài)、片段化與封閉性,將規(guī)制工具的發(fā)現(xiàn)、選擇擴展至法律與政治、規(guī)范與現(xiàn)實之間的廣闊地帶,將政治價值、政策過程、規(guī)制的實效性視為考量要素。

其二,規(guī)制工具論重視規(guī)制工具與規(guī)制目標的匹配性問題,力圖通過規(guī)制“工具箱”內(nèi)各種工具的靈活而富有彈性的選擇和組合,以最佳方式實現(xiàn)規(guī)制目標。環(huán)境規(guī)制的實踐表明,沒有一種政策工具是完美的,能夠解決所有的環(huán)境問題!因此,必須以匹配性作為工具組合的核心考量因素,利用單一機制的優(yōu)點,同時通過與其他工具的組合克服單一工具的缺點。規(guī)制工具的選擇和組合相當于行政行為論中的行為形式選擇自由問題,然而后者一直未能擺脫合法性考量的束縛。而規(guī)制工具論的引入可以將該論題擴展至整個政策過程與行政程序。

其三,規(guī)制工具論注重規(guī)制績效評估。傳統(tǒng)行政行為理論主要基于內(nèi)在視角的法律概念、范疇和邏輯結(jié)構(gòu)的分析,以解決行為的法律效力問題。規(guī)制工具論則繼續(xù)向前推進,考察規(guī)制活動對特定共同體內(nèi)部人們行為方式的影響,即規(guī)制工具的實效性問題。相應(yīng)地,在規(guī)制工具的設(shè)計、選擇和組合的政策與行政過程,政策制定與實施者也必須通過績效評估考量規(guī)制的實效性。

四、行政行為論與政策工具論的融合:邁向良好規(guī)制

規(guī)制政策工具論突破了傳統(tǒng)行政行為論固守的合法性視閾,體現(xiàn)了“新治理”范式(The new governance paradigm)的理念,該范式采取了一種全景式的視角。

其一,法律作為一種治理工具,致力于實現(xiàn)特定共同體內(nèi)部具有競爭性的各種價值。這些價值通過政治程序得以表達和形成,并通過政策過程轉(zhuǎn)化為法律。因此,規(guī)制的價值與功能成為需要考量的首要問題。①如規(guī)制公益理論強調(diào)規(guī)制正當化的目標、功能、價值。參見[英]安東尼·奧格斯著:《規(guī)制:法律形式與經(jīng)濟學(xué)理論》,駱梅英譯,蘇苗罕校,中國人民大學(xué)出版社2008年版,第29-55頁;[美]凱斯·R．桑斯坦著:《權(quán)利革命之后:重塑規(guī)制國》,鐘瑞華譯,李洪雷校,中國人民大學(xué)出版社2008年版,第51-82頁。良好規(guī)制(good regulation)理念的提出,旨在超越形式合法性的價值中立訴求,直接面對規(guī)制的價值選擇、平衡與實現(xiàn)問題。在理論上,Baldwin提出合法化(legitimation)的5個潛在的特征,如果規(guī)制和治理過程能夠?qū)崿F(xiàn)其中的一個或更多,則可以被認為是合法的。②具言之,包括立法委任權(quán)主張,即規(guī)制制度基于政府主要民主機關(guān)的明確命令;問責(zé)主張,即對民主機構(gòu)負責(zé);正當程序主張,即規(guī)制基于公正和公開的程序;專家主張,即包含客觀的專家;效率主張,即規(guī)制產(chǎn)生的結(jié)果是有效率的。See Robert Baldwin,Rules and Government,Oxford University Press(1995), excerpts from Bronwen Morgan&Karen Yeung,An Introduction to Law and Regulation:Text and Materials,Cambridge University Press(2007),pp．238-242．作為規(guī)制改革的引領(lǐng)者,英國政府在解除規(guī)制之第一階段改革之后,迅速轉(zhuǎn)入“更佳規(guī)制(better regulation)”階段,并提出“良好規(guī)制的五項原則”,即比例原則、問責(zé)原則、一致性原則、透明度原則和目標導(dǎo)向原則。③Better Regulation Task Force(BRTF),Principles of Good Regulation(CabinetOffice,2003),available athttp://archive．cabinetoffice．gov．uk/brc/upload/assets/www．brc．gov．uk/principles．pdf,visited on 2014-07-30．

其二,新治理范式的核心是分析單元的變遷。政策分析與公共行政的分析單元從公共機關(guān)或單個公共計劃轉(zhuǎn)移到用以實現(xiàn)公共目標的各具特色的政策工具或方法。④公共行政的分析單元經(jīng)歷了兩次變遷,即從古典公共行政理論的公共機關(guān)分析單元轉(zhuǎn)移到70年代興起的執(zhí)行學(xué)派(implementation school)的單個公共計劃分析單元,然后又轉(zhuǎn)移到新治理范式的政策工具分析單元。See Lester M．Salamon,The Tools of Government:A Guide to the New Governance,Oxford U-niversity Press(2002),pp．9-11．政策工具分析單元指向形形色色的公共計劃中數(shù)量有限的基本工具,克服了單個公共計劃分析單元共性不足的缺陷。較之于公共機關(guān)分析單元,政策工具分析單元將前者排除的政府直接治理之外的公共活動形式納入分析范圍。⑤新治理范式以“治理(governance)”取代“政府(government)”,體現(xiàn)了對于第三方管理的關(guān)注。更為重要的是,政策工具分析單元突破了古典公共行政理論在政策與行政之間劃定的界限,將政策的制定與執(zhí)行視為連續(xù)性的過程。工具的選擇與組合對于程序參與者以及程序結(jié)果具有重大的影響。而且,政策工具的選擇并非單純的技術(shù)性決定,而是具有深刻的政治性,并受到文化規(guī)范和意識形態(tài)傾向的影響。⑥以環(huán)境規(guī)制中的經(jīng)濟誘因工具為例,美國聯(lián)邦政府選擇排放權(quán)交易體現(xiàn)其強烈的親市場偏好,而西歐國家對于排污收費的普遍采用體現(xiàn)其對于市場的謹慎態(tài)度和更為傾向于國家的特征。

毋庸置疑,傳統(tǒng)行政法學(xué)理論在其形成與發(fā)展的過程中,一直面臨著新型公共行政實踐與理論帶來的挑戰(zhàn),并在積極的回應(yīng)中拓展其解釋力。簡略梳理歐美國家行政法學(xué)理論的發(fā)展脈絡(luò),就可以發(fā)現(xiàn)相互競爭的行政法模式,如紅燈理論(red light theory)與綠燈理論(green light theory)。⑦See Carol Harlow&Richard Rawlings,op．cit．pp．22-40．紅燈理論認為,行政法是控權(quán)法,行政權(quán)力應(yīng)當受到法律尤其是司法的控制。為了控制國家權(quán)力,保護個人自由,行政法應(yīng)當以法院為中心,建構(gòu)嚴密的形式主義的司法審查制度。與紅燈理論相對立,綠燈理論代表的則是一種功能主義行政法的模式。該理論認為,行政法的使命不是通過消極控權(quán)確保行政權(quán)力行使的合法性,而應(yīng)當是促進政府公共服務(wù)的有效運行?；谶@一目標,行政法的視野不應(yīng)狹隘地局限于下游的法院,而應(yīng)回歸到中游和上游的行政程序和政策制定程序。顯然,對于國家、政府和司法的功能,兩種理論堅守截然對立的立場。

然而,最近數(shù)十年來,國家形態(tài)及其組織形式已經(jīng)發(fā)生了重大變化。如隨著“環(huán)境國家”理念的興起,環(huán)境國家成為警察國家、給付國家之后的新國家形態(tài)。國家形態(tài)及其組織形式的變遷對行政法理論提出了新的挑戰(zhàn)。作為綠燈理論之根源的“新政-偉大社會憲法秩序”已經(jīng)被一種“新憲法秩序”所取代。①在新憲法秩序中,通過法律實現(xiàn)正義的雄心實質(zhì)上已被“消磨”。個人責(zé)任和市場過程取代國家立法成為實現(xiàn)抱負的手段。法律,包括憲法并沒有消失,但是較之于新政-偉大社會制度時期,其在實現(xiàn)正義過程中扮演更為間接的角色。See Mark V．Tushnet,The New Constitutional Order,Princeton University Press(2003),p．2．同樣地,以司法審查為核心的紅燈理論也面臨諸多困惑。如關(guān)于司法審查對于行政決策的影響的論題,大多數(shù)的研究僅僅關(guān)注形式合法性的問題,而忽略了有效性與正當性的問題。具言之,研究成果普遍關(guān)注于司法審查制度是否有效地確保行政主體的規(guī)制活動遵從規(guī)制標準;但是,缺乏對于行政主體遵從規(guī)制標準是否實現(xiàn)了行政法的規(guī)制目標的進一步評估。對于這一問題, P．Cane認為,行政法規(guī)范應(yīng)當與外在的基礎(chǔ)性目標相聯(lián)系,否則,行政法必然陷入一種同義反復(fù),即行政法的目標在于確保行政法得到遵守。②Simon Halliday,Judicial Review and Compliancewith Administrative Law,Hart Publishing(2004),p．12．

因此,行政法理論的發(fā)展不應(yīng)當堅守或邁向一個極端,而應(yīng)當在紅燈理論與綠燈理論的平衡中達成一種共識。

其一,在價值與功能層面上,應(yīng)當從合法行政邁向良好規(guī)制。

從自由法治國家發(fā)展到福利國家,進而邁入環(huán)境國家,法律作為治理體系與治理工具的功能日益凸顯。福利國家的再分配計劃與環(huán)境國家的分散化利益使得法律與政治的聯(lián)系日益緊密。就環(huán)境規(guī)制而言,無論在立法、執(zhí)行與司法審查階段,都存在多元化價值沖突與妥協(xié)的問題,前述美國國會的立法僵局正是多元價值平衡失敗的例證。良好規(guī)制的理念,一方面要求將行政法的價值從一元化的形式合法性拓展為多元化的價值體系③一些學(xué)者已經(jīng)論及行政法的價值共識問題。如M．Taggart認為行政法的價值應(yīng)當包括公開、公正、參與、公平、責(zé)任、誠實與合理性;Carol Harlow在探究全球行政法的原則時提及世界銀行與國際貨幣基金組織提出的“良好治理”價值,尤其是透明度、參與和責(zé)任,并在結(jié)論中提出多樣性與多元化的行政法原則與價值更為可取。See Michael Taggart,The province of administrative law determined?,in M．Taggart ed．,The Province of Administrative Law,Hart Publishing(1997),p．3;Carol Harlow, Global administrative law:The quest for principles and values, European Journal of International Law,Vol．17,no．1(2006)．,同時也提出了價值融合與平衡的議題。申言之,應(yīng)當在國家任務(wù)的實現(xiàn)與公民個人自由的保障之間形成一種均衡狀態(tài)。

然而,價值與功能的引入和拓展并非意味著法律與政治完全熔于一爐。如前所述,功能主義行政法并沒有放棄法律相對獨立于政治的立場。因此,應(yīng)當將政治、法律與社會組成的宏大圖景劃分為政治、法律與社會三個相對獨立的場域,分別引入法政治、法政策與法社會學(xué)分析,在三者的相互作用過程中探究行政法的價值轉(zhuǎn)化、政策形成、法律實施與績效評估等程序與結(jié)果。

其二,應(yīng)當確立功能導(dǎo)向的行政行為或政策工具體系的核心地位。

在規(guī)制政策工具論的刺激下,行政法理論也開始關(guān)注行政行為形式選擇自由議題。[5]然而,其研究視閾存在諸多局限。如形式選擇議題僅限于行政程序中的裁量界限,未能將其納入整個政策形成、執(zhí)行與評估過程;僅限于行為形式的選擇而忽視了工具組合;僅限于形式合法性關(guān)注而排斥多元化的價值與功能等。因此,將政策工具論融入行政行為論,建構(gòu)功能導(dǎo)向的行政行為或政策工具體系顯得尤為重要。無論在制度實踐抑或理論層面,環(huán)境規(guī)制政策工具的發(fā)展,正在經(jīng)歷從純粹依賴傳統(tǒng)的命令控制性工具向重視引入經(jīng)濟誘因型、合作型規(guī)制工具發(fā)展的軌跡。環(huán)境規(guī)制政策工具箱可以作為行為論或工具論分析的“富礦”。

其三,應(yīng)當建構(gòu)多樣化的控制和責(zé)任機制。

傳統(tǒng)行政法學(xué)是形式主義的自由法治國家背景下的產(chǎn)物。在立憲主義、行政之合法律性、權(quán)力制約與權(quán)利保障原則之下,傳統(tǒng)行政法形成了以控制行政權(quán)力為導(dǎo)向的行政行為理論和司法審查理論。這一學(xué)科關(guān)懷與當時的國家形態(tài)與任務(wù)頗為契合,但卻無法適應(yīng)福利國家,尤其是環(huán)境國家的需要。

伴隨規(guī)制改革的興起,層出不窮的多元化的規(guī)制行為形式使得權(quán)力控制與責(zé)任追究日益困難,這一難題被稱為“規(guī)制國家的危機”。以環(huán)境規(guī)制為例,由于環(huán)境規(guī)制“決策于未知”的風(fēng)險規(guī)制特征,利益集團紛爭帶來的高度政治性與規(guī)制的專業(yè)技術(shù)性,立法機關(guān)普遍通過寬泛的法規(guī)制定授予行政機關(guān)較大的裁量權(quán),確保環(huán)境規(guī)制機關(guān)得以快速、靈活地應(yīng)對環(huán)境問題。由此引發(fā)的問題是,在對機關(guān)政策問題進行司法審查時,法院應(yīng)當如何進行角色定位?傳統(tǒng)權(quán)力分立理論假定行政決定是由非政治化的技術(shù)官僚通過某種價值中立的分析過程作出的。然而,當法院認識到規(guī)制機關(guān)的政策決定具有高度政治性時,其不得不重新考慮行政國家政策制定過程中司法機關(guān)的適當角色的問題。①在謝弗林訴自然資源保護委員會一案中,法院建立了一種新的“兩步分析法”,以此審查規(guī)制機關(guān)對于制定法中包含的對規(guī)制權(quán)力授權(quán)條款的行政解釋。“謝弗林尊重(Chevron deference)”反映了法院對于機關(guān)政策選擇的審查的轉(zhuǎn)變,即從糾纏于機關(guān)的程序問題轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訉⑵鋵τ谡叩牟煌庖姺从吃趯χ贫ǚń忉尩钠缫娭?。法院承認機關(guān)在法規(guī)制定中的不受限制的政策裁量權(quán)的程度反映了法院尊重機關(guān)對于據(jù)以制定法規(guī)的制定法解釋的程度。See Chevron U．S．A．,Inc．v．Natural Resources Defense Council,467 U．S．837 (1984)．

因此,為確保規(guī)制的合法性與正當性,應(yīng)當建構(gòu)多元化的規(guī)制行為控制體系與責(zé)任機制。一方面應(yīng)當繼續(xù)強化傳統(tǒng)的議會控權(quán)與法院控權(quán)機制,同時需要改變以法院為中心的傳統(tǒng)思維,完善行政部門的內(nèi)部控權(quán)機制。除了政府體系內(nèi)部的橫向和縱向控權(quán)之外,還應(yīng)當引入市場機制、咨詢機制以及標準的第三方認證等問責(zé)機制。

[1][德]漢斯·J．沃爾夫．奧托·巴霍夫．羅爾夫·施托貝爾．行政法:第1卷[M]．高家偉譯,北京:商務(wù)印書館,2002:87-88．

[2]李建良．環(huán)境議題的形成與國家任務(wù)的變遷[C]//城仲模教授六秩華誕祝壽論文集《憲法體制與法治行政》．臺北:三民書局,1998:285．

[3]陳春生．行政法之學(xué)理與體系(一):行政行為形式論[M]．臺北:三民書局,1996:10．

[4][美]史蒂芬·布雷耶．規(guī)制及其改革[M]．李洪雷等譯,北京:北京大學(xué)出版社,2008:191．

[5]程明修．行政行為形式選擇自由:以公私協(xié)力行為為例[J]．月旦法學(xué),2005(5)．

From Legal Administration to Good Regulation: A Perspective of Environmental Regulation

Huang Yongbin

(School of Law and Politics,Zhejiang Normal University,Jinhua,Zhejiang 321004)

Since the 1960s and 1970s,the rise of environmental regulation has promoted the innovation of regulation form．The nature and principle of environmental regulation,togetherwith the failure of institutional practices,have contributed to the crisis of administrative act theory which focuses on formal rationality．Based on the changes of the nationalmissions and the practices of regulation reform,it is necessary to reform the traditional administrative act theory by introducing regulatory policy instruments theory, which aims to set a core status of function-oriented administrative act(policy instruments)system,and to promote the value and function of the administrative law from legal administration to good regulation．

environmental regulation;good regulation;legal administration;policy instrument;administrative act

D912．6

A

1008-293X(2015)03-0064-07

10．16169/j．issn．1008-293x．s．2015．03．13

(責(zé)任編輯 張玲玲)

2015-04-21

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“行政行為新論:以污染收費為例”(12YJA820028)。

黃勇斌(1976-),男,浙江衢江人,浙江師范大學(xué)法政學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師。