我國(guó)農(nóng)民失地現(xiàn)狀分析

王建敏，劉巧麗，朱麗

（1．山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西大同037009；2．山西大同大學(xué)歷史與旅游文化學(xué)院，山西大同037009）

我國(guó)農(nóng)民失地現(xiàn)狀分析

王建敏1，劉巧麗1，朱麗2

（1．山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西大同037009；2．山西大同大學(xué)歷史與旅游文化學(xué)院，山西大同037009）

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地的矛盾進(jìn)一步加劇，更多的農(nóng)民失去了自己的土地，農(nóng)民失地衍生了一系列社會(huì)問(wèn)題。如果農(nóng)民失地補(bǔ)償辦法不合理、失地后不能妥善安置，將不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，影響社會(huì)穩(wěn)定。從解決問(wèn)題的思路和相關(guān)制度體系建設(shè)兩個(gè)方面，探索適合我國(guó)國(guó)情的，有利于解決農(nóng)民失地問(wèn)題的政策性和指導(dǎo)性意見(jiàn)，進(jìn)而為我國(guó)城市化的推進(jìn)提供對(duì)策。

農(nóng)民失地；問(wèn)題；對(duì)策

一、引言

（一）研究目的和意義

近些年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程顯著加速，城市化水平顯著提高。目前我國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)到53%，正處于農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，如果按照當(dāng)前的城市化率增長(zhǎng)速度來(lái)看，到2020年，我國(guó)的城市化率將達(dá)到60%，我國(guó)將進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代。但與此同時(shí)，由于城市化水平的提高，大量的農(nóng)業(yè)土地被用于工業(yè)建設(shè)，農(nóng)民由于失地問(wèn)題引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)成為黨和國(guó)家及社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。2014年1月，李克強(qiáng)總理在中央農(nóng)村工作會(huì)議中指出：“必須加快推進(jìn)征地制度改革，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期受益。健全征地爭(zhēng)議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！保?］隨即，各地紛紛出臺(tái)措施，解決農(nóng)民失地問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)三農(nóng)問(wèn)題做出了進(jìn)一步的部署：堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。［2］這充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)注，對(duì)解決關(guān)系到農(nóng)民切身利益的土地問(wèn)題的重視。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，每年中國(guó)群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，土地糾紛上訪占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84．7%，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛達(dá)400萬(wàn)件左右。農(nóng)民因?yàn)槭У貑?wèn)題造成的影響已不僅僅是社會(huì)問(wèn)題，黨和國(guó)家已經(jīng)把這一問(wèn)題提升到了政治層面。

（二）研究現(xiàn)狀

從文獻(xiàn)資料來(lái)看，已有的相關(guān)農(nóng)民失地問(wèn)題研究存在著一些不足：一是學(xué)界缺乏對(duì)制度性保障問(wèn)題的研究，更多的學(xué)者注重分析征地制度本身的不完善之處；二是缺乏相對(duì)全面綜合性的分析和思維，大多數(shù)學(xué)者傾向于研究制度性保障問(wèn)題的單一方面；三是缺乏普適性較強(qiáng)的理論研究和探討，大多數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)引用個(gè)體間差異明顯的實(shí)例去分析。鑒于以上幾點(diǎn)，本文將首先從近些年來(lái)中國(guó)農(nóng)民失地的現(xiàn)狀入手，在分析當(dāng)前農(nóng)民失地引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題及其產(chǎn)生原因后提出解決農(nóng)民失地問(wèn)題的合理對(duì)策，希望對(duì)解決農(nóng)民失地問(wèn)題有所幫助。

二、中國(guó)農(nóng)民失地問(wèn)題分析

近些年來(lái)，隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地的矛盾加劇，造成了中國(guó)耕地面積呈現(xiàn)遞減的趨勢(shì)。本文研究了近些年來(lái)我國(guó)耕地面積和失地農(nóng)民的數(shù)量變化狀況，對(duì)我國(guó)農(nóng)民失地的基本情況進(jìn)行簡(jiǎn)單的概述。

（一）近些年來(lái)我國(guó)耕地面積的變化狀況

近年來(lái)，我國(guó)耕地面積發(fā)生了顯著的變化，在查閱了大量數(shù)據(jù)及相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)細(xì)致整理分析，制出了1999～2008年我國(guó)耕地變化情況一覽表（表1）和2008～2012年土地整治新增農(nóng)業(yè)地和耕地情況。根據(jù)數(shù)據(jù)完整性，將我國(guó)耕地面積變化情況分為表1、圖1、圖2、圖3，直觀地反映了這段歷史時(shí)期耕地面積變化的具體情況。

表1 1999～2008年我國(guó)耕地變化情況一覽表（單位：萬(wàn)公頃）

圖1 1999～2008年耕地減少情況

圖2 2008～2012年土地整治新增農(nóng)用地和耕地情況

圖3 2008～2012年批準(zhǔn)建設(shè)用地情況

由以上數(shù)據(jù)可知，2002～2006年期間土地凈減少254萬(wàn)公頃，減少量達(dá)到峰值，而在短期內(nèi)又回落到27萬(wàn)公頃。究其原因，由于2002年大量耕地流失，必定導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地，由此導(dǎo)致一系列社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，因而國(guó)家緊急出臺(tái)相關(guān)政策，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中做了明確規(guī)定：開(kāi)展對(duì)存量建設(shè)用地資源的普查，研究制定鼓勵(lì)盤(pán)活存量的政策措施。嚴(yán)禁閑置土地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，滿兩年未實(shí)施具體征地或用地行為的，批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效；已實(shí)施征地，滿兩年未供地的，在下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃時(shí)扣減相應(yīng)指標(biāo)，對(duì)具備耕作條件的土地，應(yīng)當(dāng)交原土地使用者繼續(xù)耕種，也可以由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織耕種。［3］2006年國(guó)務(wù)院印發(fā)第三版 《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，其中心目標(biāo)是確保我國(guó)耕地面積保有量保持在1．2億公頃之上。［4］

總之，我國(guó)的耕地面積從1999～2012年，經(jīng)歷了急速流失、平穩(wěn)流失和穩(wěn)定保持三個(gè)時(shí)期，與此同時(shí)，世世代代在這片土地上生存的農(nóng)民也身不由已地卷入到這一輪工業(yè)化和現(xiàn)代化的大潮之中。

（二）中國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量及范圍

改革開(kāi)放以后，伴隨著工業(yè)化和城市化步伐的加快，我國(guó)在20世紀(jì)80年代中、90年代初曾發(fā)生過(guò)兩次 “圈地?zé)帷?，?dāng)時(shí)失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)產(chǎn)生，但在政府計(jì)劃安置下，失地農(nóng)民問(wèn)題和矛盾沒(méi)有激化。直至2000年以后發(fā)生了第三次大規(guī)模 “圈地?zé)帷?，城市、工業(yè)區(qū)等以前所未有的速度急劇膨脹，加之大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占地，越來(lái)越多的農(nóng)村集體土地以種種合法的或非法的、公開(kāi)的或隱蔽的形式變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，農(nóng)民賴以生存的土地越來(lái)越少，部分農(nóng)民甚至徹底喪失自己所有的土地，失地農(nóng)民數(shù)量劇增。

中國(guó)社科院發(fā)布的 《2011年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》指出，隨著中國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，數(shù)量迅速增多。據(jù)保守估計(jì)，中國(guó)失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達(dá)到4000萬(wàn)～5000萬(wàn)人，而且以每年約300萬(wàn)人的速度遞增，預(yù)估到2030年時(shí)將增至1．1億人左右。國(guó)內(nèi)有的研究者對(duì)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局全國(guó)農(nóng)村調(diào)查直報(bào)系統(tǒng)收集的11個(gè)省市自治區(qū)的農(nóng)調(diào)隊(duì)公布的報(bào)告進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)東部被調(diào)查戶喪失了80．44%的土地，其中，上海市農(nóng)戶的失地程度高達(dá)95．29%，西部的比例稍低，平均為62．89%。［6］

三、農(nóng)民失地所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題及原因分析

（一）農(nóng)民失地引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題

1．安置方式不合理，且考慮不長(zhǎng)遠(yuǎn)，失地農(nóng)民就業(yè)難，生活陷入困境。由于征地補(bǔ)償太低太少，再加上一些地方在給農(nóng)民發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)不同程度地截留、克扣，最后農(nóng)民拿到手中的補(bǔ)償款就會(huì)大打折扣，少之又少了。正如一份由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)土資源部聯(lián)合調(diào)研組完成的報(bào)告 《關(guān)于完善征地制度的調(diào)研情況及政策建議》中顯示，按照目前的補(bǔ)償方法，耕地在沿海省市的大部分地區(qū)一般只有每公頃45萬(wàn)～75萬(wàn)元的征地補(bǔ)償費(fèi) （包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)及勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)）到村集體手中，而真正到農(nóng)民個(gè)人手中一般只有15萬(wàn)元左右。若是鐵路、公路等基礎(chǔ)建設(shè)，每公頃征地補(bǔ)償費(fèi)只有7．5萬(wàn)～12萬(wàn)元，農(nóng)民能夠得到的土地補(bǔ)償款就更少。［6］其次是一些農(nóng)民在拿到有限的征地款后，主要用于房屋建設(shè)和維持正常的家庭生活消費(fèi)，不懂投資生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)，再加上很多失地后的農(nóng)民由于受自身年齡、教育程度、勞動(dòng)能力等限制，就業(yè)困難，很難獲得穩(wěn)定的收入來(lái)源。而且由于征地一般都采用一次性貨幣補(bǔ)償，農(nóng)民沒(méi)有了土地，錢花完了，找不到工作，沒(méi)有基本生活保障，使得生活陷入困境。

2．部分失地農(nóng)民喪失了基本的 “國(guó)民”待遇，造成農(nóng)民身份尷尬，造成極大的社會(huì)不公正。由于大量的農(nóng)民失地、失業(yè)，他們成了一個(gè)典型的弱勢(shì)群體，生活在被社會(huì)遺忘的角落，喪失了基本的 “國(guó)民”待遇。一方面，他們失去了土地，不再是原來(lái)意義上的農(nóng)民了，沒(méi)有了土地這個(gè)基本的生活保障；另一方面，失地的農(nóng)民并未真正成為城鎮(zhèn)居民，因?yàn)樗麄兪У睾鬀](méi)有穩(wěn)定的工作，也沒(méi)有被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障范疇。［7］

3．不利于我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)。農(nóng)民由于土地征用程序、征用補(bǔ)償及相關(guān)安置方式等問(wèn)題與當(dāng)?shù)馗刹坎粩喟l(fā)生摩擦，一些地方政府甚至不惜借助警力對(duì)農(nóng)民的土地實(shí)施強(qiáng)制性征用，由此直接導(dǎo)致雙方矛盾激化，與之相關(guān)的各種糾紛甚至群體暴力沖突事件時(shí)有發(fā)生，這些不和諧現(xiàn)象都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐母扇宏P(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。

（二）引發(fā)社會(huì)問(wèn)題的原因分析

1．思想認(rèn)識(shí)不到位。由于思想認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致在失地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)問(wèn)題上障礙重重。一是個(gè)別政府負(fù)責(zé)人對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，甚至片面的重視土地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益而拋開(kāi)農(nóng)民的利益于不顧，未能全面了解到農(nóng)民對(duì)土地的依賴性和土地所產(chǎn)效益的關(guān)系，因此輕視了農(nóng)民失地問(wèn)題。二是由于農(nóng)民文化程度低等原因?qū)е滤麄儗?duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用利用不合理，沒(méi)有制定出一個(gè)符合自身實(shí)際情況的長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃。

2．土地補(bǔ)償制度、社會(huì)保障體系等不合理，不完善。（1）法律規(guī)定存在漏洞，導(dǎo)致征地權(quán)力運(yùn)用不規(guī)范。按照法律規(guī)定只有在一定范圍內(nèi)才能征用農(nóng)村農(nóng)民集體的土地，即只有在一定范圍內(nèi)政府才有權(quán)征地；而且 《憲法》中規(guī)定，征地權(quán)的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的。另外，我國(guó)法律的解釋權(quán)歸于地方政府，這就為地方政府留下了隨意解釋的空間。在征地過(guò)程中，地方政府就可以輕易啟動(dòng)所謂法定的征地程序，也可以在這個(gè)過(guò)程中收取大筆的土地出讓金，或者降低土地補(bǔ)償金。由此可見(jiàn)，土地征用法律中的漏洞和缺陷，導(dǎo)致了地方政府在征地實(shí)踐過(guò)程中濫用征地權(quán)。（2）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，具有很大的隨意性。《土地管理法》與其他一些法律的相互沖突，使得政府對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以任意浮動(dòng)，由此給農(nóng)村基層干部造成困難的工作局面。（3）缺乏基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障。土地征用前，農(nóng)民的土地收益雖然不高，但收人穩(wěn)定，能夠提供最低生活保障。土地就是農(nóng)民生活、養(yǎng)老的物質(zhì)保障，失去土地他們就等于失去了一切。 （4）未建立有效的就業(yè)保障。在農(nóng)村，土地是農(nóng)民的唯一經(jīng)濟(jì)來(lái)源，失去了土地就意味著一無(wú)所有。由于失地農(nóng)民集中年齡偏大，文化程度不高和缺乏專業(yè)技能，再加上農(nóng)村地區(qū)就業(yè)信息滯后，導(dǎo)致失地農(nóng)民錯(cuò)失大量就業(yè)機(jī)會(huì)。

3．缺乏民主監(jiān)督。（1）征地程序缺乏透明度，失地農(nóng)民沒(méi)有知情權(quán)。《土地管理法》第46條規(guī)定，國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。但是在征地中，一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)有關(guān)部門或村委會(huì)在征地前不做宣傳，也基本上沒(méi)有征求農(nóng)民的意見(jiàn)，甚至?xí)[瞞征地的實(shí)際用途和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成農(nóng)民對(duì)征地工作不清楚。（2）監(jiān)督部門工作不到位?！锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。但是有些政府部門在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，雖然是監(jiān)督機(jī)關(guān)，卻裝作毫不知情，任此類事件發(fā)生。（3）村干部行為缺乏監(jiān)督。由于農(nóng)村民主自治制度不夠完善，一些村干部趁機(jī)濫用手中的權(quán)力，使群眾利益受到損害。一是村干部置國(guó)家法律于不顧，非法行使審批權(quán)，非法進(jìn)行土地買賣交易，私自出租、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體耕地；二是村干部執(zhí)迷于眼前利益，貪污、挪用失地農(nóng)民的補(bǔ)償款。正是因?yàn)榇鍎?wù)公開(kāi)不及時(shí)或不公開(kāi)，村民對(duì)村里的大小事務(wù)不知情，才導(dǎo)致了這兩種腐敗滋生的現(xiàn)象。

四、解決農(nóng)民失地問(wèn)題的對(duì)策

（一）廣泛宣傳，提高思想認(rèn)識(shí)，合理解決矛盾

1．相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)提高認(rèn)識(shí)，科學(xué)合理全面的估算土地產(chǎn)出效益，要充分考慮失地農(nóng)民的想法，做到全心全意為人民服務(wù)。同時(shí)重視失地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)問(wèn)題和就業(yè)問(wèn)題。

2．失地農(nóng)民要做長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，合理使用征地補(bǔ)償金。失地農(nóng)民要合理安排自己在失去土地后的生活，積極主動(dòng)的尋找工作，同時(shí)合理使用補(bǔ)償金，將其作用最大化。

（二）建立健全相關(guān)制度體系

1．改革征地制度，完善征地程序。 （1）改革征地制度。2004年修訂的 《中華人民共和國(guó)土地管理法》，能夠使我國(guó)土地管理得到切實(shí)的加強(qiáng)，有利于維護(hù)土地公有制，在保護(hù)土地資源、合理利用土地、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展方面起到了重要的作用。但是現(xiàn)在以低價(jià)征地、高價(jià)出讓已成為政府征地中普遍存在的現(xiàn)象。因此可借鑒一些學(xué)者的建議，如提高土地出讓金上交中央的比例；土地出讓金一律存入國(guó)家指定的銀行，地方政府職能分年度按一定比例提取使用等。［8］（2）完善征地程序。征地程序的法律法規(guī)必須體現(xiàn)公平、公正的原則，即建立各方利益主體認(rèn)可的程序，只有確實(shí)符合各方利益公正平衡，征地程序才能順利進(jìn)行，征地項(xiàng)目才能被批準(zhǔn)。

2．進(jìn)一步健全社會(huì)保障制度。（1）建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，要統(tǒng)籌兼顧，建立健全主要以政府、村集體和農(nóng)民三者為主的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí)，要在自愿性的原則下，積極倡導(dǎo)一些非制度性的養(yǎng)老保險(xiǎn)措施，如社區(qū)互助保障、家庭贍養(yǎng)等。在最低保障制度方面要明確保障的對(duì)象，劃分標(biāo)準(zhǔn)等。（2）建立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先，要認(rèn)真核查土地的類型、數(shù)量、質(zhì)量、地上地下設(shè)施以及各類土地所承載的權(quán)利職能及相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益等信息，還應(yīng)該熟悉集體土地的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、歸屬及流轉(zhuǎn)狀況。再者，政府應(yīng)通過(guò)制定土地征用的保護(hù)價(jià)和參考市場(chǎng)價(jià)來(lái)減少爭(zhēng)議。最后，在征地前應(yīng)該公示征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并向群眾收集對(duì)此的看法和意見(jiàn)，對(duì)有爭(zhēng)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按規(guī)定程序提請(qǐng)相關(guān)部門進(jìn)行仲裁。除此之外，還需要改善失地農(nóng)民的安置工作，使失地農(nóng)民得到妥善安置。用多種補(bǔ)償方式相結(jié)合的補(bǔ)償辦法來(lái)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的一次性貨幣補(bǔ)償方式，如貨幣補(bǔ)償＋建房安置＋勞動(dòng)技能培訓(xùn)等模式，最終目的是讓失地農(nóng)民生活的更加幸福。

3．加強(qiáng)多渠道監(jiān)督。 （1）嚴(yán)格加強(qiáng)征用土地的監(jiān)督測(cè)算。政府土地行政主管部門在征用農(nóng)民的土地時(shí)，應(yīng)該以公開(kāi)、公平的原則測(cè)定具體使用農(nóng)民的土地?cái)?shù)量，并要與農(nóng)民的測(cè)算相吻合，如果不吻合的話，就應(yīng)該協(xié)商，雙方在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后，在公證人在場(chǎng)的情況下，共同丈量、測(cè)算土地，這樣保證了測(cè)算征用土地的公正性。（2）認(rèn)真監(jiān)督土地出讓金的安排。在地方政府獲得土地使用權(quán)出讓金時(shí)，《土地管理法》規(guī)定要專項(xiàng)用于耕地的開(kāi)發(fā)，這樣就必須嚴(yán)格監(jiān)督檢查?？顚Ｓ?，這些資金是否用于開(kāi)發(fā)耕地，在一段時(shí)間內(nèi)的耕地面積的變化就能很好地驗(yàn)證結(jié)果。（3）強(qiáng)化村民參與意識(shí)。實(shí)行村民自治以來(lái)，農(nóng)民的法律意識(shí)、民主參與意識(shí)明顯增強(qiáng)。但是，由于農(nóng)民是最弱勢(shì)的群體，他們的利益很容易就受到侵害。所以，強(qiáng)化農(nóng)民的法律意識(shí)和民主參與意識(shí)是非常必要的。在征地過(guò)程中，農(nóng)民的土地所有權(quán)和使用權(quán)是受法律保護(hù)的，當(dāng)有其他主體侵害他們的利益時(shí)，農(nóng)民應(yīng)該自發(fā)自覺(jué)地組織起來(lái)，積極參與進(jìn)來(lái)，才能在最大程度上保證自身利益少受損失或不受損失。這在實(shí)踐中也證明了這樣的維權(quán)會(huì)減少他們的損失。［9］

4．加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，推進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。推進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)，是幫助他們解決生計(jì)的關(guān)鍵所在。（1）大力開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)。對(duì)有一定文化基礎(chǔ)的失地農(nóng)民，根據(jù)其個(gè)人意愿，由一些聯(lián)合組織有針對(duì)性地開(kāi)展餐飲服務(wù)、家政、修理、外出務(wù)工等培訓(xùn)，讓其學(xué)有一技之長(zhǎng)，引導(dǎo)其進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)。（2）廣開(kāi)就業(yè)渠道。把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、自謀職業(yè)等多種就業(yè)安置形式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，力求不讓每個(gè)失地農(nóng)民失地又失業(yè)。（3）制定相應(yīng)優(yōu)惠減免政策。在一定范圍、一定期限內(nèi)，對(duì)失地農(nóng)民辦理工商經(jīng)營(yíng)許可、經(jīng)商辦企業(yè)等給予優(yōu)惠待遇。［10］（4）積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，吸納更多農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)。依靠第三產(chǎn)業(yè)解決就業(yè)問(wèn)題是世界各國(guó)的通用選擇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每投資100萬(wàn)元可提供的就業(yè)崗位，重工業(yè)是400個(gè)，輕工業(yè)是700個(gè)，第三產(chǎn)業(yè)是1000個(gè)，說(shuō)明以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)吸納能力極大。［11］（5）鼓勵(lì)支持被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。同時(shí)推行支持鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的政策，如對(duì)失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)或組織起來(lái)就業(yè)的，提供小額貸款支持。

五、結(jié)論

近年來(lái)，我國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量不斷上升，這些農(nóng)民失去土地后，也失去了相關(guān)的利益，這一現(xiàn)象不利于社會(huì)公平的倡導(dǎo)，而且對(duì)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。因此，通過(guò)研究農(nóng)民失地問(wèn)題有利于對(duì)土地征用工作提供合理建議，這將對(duì)我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)和全面深化改革開(kāi)放產(chǎn)生積極的影響。

［1］李克強(qiáng)．在2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話［EB／OL］．（2013-12-24）［2014-05-10］http：／／www．gov．cn／ldhd／2013-12／24／content＿2553842．htm．

［2］中共中央辦公廳．中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào) ［J］．北京周報(bào)，2014（6）：1-14．

［3］國(guó)家發(fā)改委．國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）［EB／OL］．（2006-06-30）［2014-05-10］http：／／www．gov．cn／ztzl／2006-06／30／content＿323794．htm．

［4］中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部．全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）［EB／OL］．（2008-10-24）［2014-05-10］http：／／www．mlr．gov．cn／xwdt／jrxw／200810／t20081024＿111040．htm．

［5］童星．社會(huì)保障理論與制度［M］．南京：江蘇教育出版社，2008：98-102．

［6］劉英麗．GDP誘惑與失地農(nóng)民［J］．新聞周刊，2003（48）：24-26．

［7］谷亞光．我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題探討［J］．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2010（5）：62-66．

［8］俞敬忠．“圈地之風(fēng)”危及我國(guó)未來(lái)的發(fā)展 ［J］．中國(guó)黨政干部論壇，2004（4）：35-38．

［9］董江愛(ài)．我國(guó)農(nóng)村城市化的困境、成因及解決途徑 ［J］．城市發(fā)展研究，2005（2）：68-71．

［10］江蘇省人民政府．當(dāng)前失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生的原因與對(duì)策［EB／OL］．（2012-04-19）［2014-05-10］http：／／www．jsfzb．gov．cn／art／2012／4／19／art＿76＿24687．html．

（編輯：程俐萍）

Research on the Lost Land of Peasants

WANG Jian-min1，LIU Qiao-li1，ZHU Li2
（1．School of Political Science and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi 037009，China；2．School of History and Tourism Culture，Shanxi Datong University，Datong Shanxi 037009，China）

In the background of the rapid development of China＇s urbanization process，the demand for land is becoming increasingly fierce，and more and more farmers will soon lose the their land，landless peasants，which is accompanied a series of serious social problems．If compensations for peasants are unreasonable，and rehabilitation issues cannot be handled properly，it will have a negative effect on the construction of a harmonious and stable society．The paper，aiming at exploring solutions to the problems and building relevant system，attempts to provide some lessons for China＇s industrialization and urbanization of the long-term development．

Landless peasants；Problem；Countermeasures

F3

A

1671-816X（2015）08-0761-06

2015-04-20

王建敏 （1979-），女 （漢），山西大同人，講師，碩士，主要從事行政管理方面的研究。

山西大同大學(xué)青年基金課題（2014Q22）；山西大同大學(xué)科研基金課題（2010K16）