新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)村進城務工女性生計脆弱性治理＊

汪 超 姚德超

在國家進行社會治理、推進四化同步發(fā)展、構建幸福城市、實現(xiàn)中國夢的今天，分析進城務工女性生計脆弱性，對于維護社會穩(wěn)定、化解社會風險具有重要意義。因此，本文以在湖北調研中781份問卷和100多個訪談所獲取的數(shù)據(jù)和資料為依據(jù)，研究了進城務工女性生計脆弱性及其相關問題。

一、相關界定

（一）生計脆弱性

目前，在研究貧困與發(fā)展問題上，大多數(shù)學者將生計定義為“謀生的方式，該謀生方式建立在能力、資產(chǎn)和活動基礎之上”①許漢石、樂章：《生計資本、生計風險與農(nóng)戶的生計策略》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2012年第10期。?！按嗳跣浴眲t是一個被廣泛運用的概念，對其內(nèi)涵的理解則是仁者見仁智者見智，其中英國國際發(fā)展署的界定比較有代表性，主張從個人或家庭所遭遇的各種風險及所受到損害的程度與從個人或家庭減輕或降低威脅、災害和各種風險的能力來理解脆弱性。這里需要明確的是，脆弱性不是指短缺或匱乏，而是在面臨危險、沖擊與壓力時的抵御力不足、不安全與遭受損失的程度。對脆弱性進行分析是為了辨析危險與加強生計避免遭受損失。而貧困則是短缺或匱乏，對其進行分析是為了減少貧困。綜合上述對“生計”與“脆弱性”的理解，本文依據(jù)研究需要將“生計脆弱性”界定為：個人或家庭面臨突如其來風險的可能及所受到損害的程度，或生活質量下降到社會正常水平之下的可能。①李小云、董強、饒小龍等：《農(nóng)戶脆弱性分析方法及其本土化應用》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2007年第4期。

（二）可持續(xù)生計理論

可持續(xù)生計理論來源于對20世紀五六十年代世界主要發(fā)展模式的反思，這些發(fā)展模式的共同特點是貶低貧困小農(nóng)在自我生計改善中的潛在作用。20世紀70年代，美國學者舒爾茨提出，小農(nóng)生產(chǎn)者樂于學習對生計能力有益的新技術，但需要政府的引導與促進。20世紀80年代，聯(lián)合國舉行的“世界環(huán)境與發(fā)展大會”明確將可持續(xù)生計界定為“具備維持基本生活所必需的充足的食品與現(xiàn)金儲備量以及流動量”②王三秀：《國外可持續(xù)生計觀念的演進、理論邏輯及其啟示》，《毛澤東鄧小平理論研究》2010年第9期。。20世紀末至21世紀初，可持續(xù)生計概念得以系統(tǒng)形成。進入21世紀以來，可持續(xù)生計理論進一步拓展，提出兼顧當代人和下一代人生計的主張，并更加關注非物質福利在可持續(xù)生計中的作用。③〔英〕哈特利·迪安：《社會政策學十講》，岳經(jīng)綸等譯，上海：格致出版社、上海人民出版社，2009年，第44頁。可持續(xù)生計框架因研究者的研究目的、研究視角和理念的不同，而出現(xiàn)諸多類型的框架并存局面，其中DFID框架最為突出。④王三秀：《國外可持續(xù)生計觀念的演進、理論邏輯及其啟示》，《毛澤東鄧小平理論研究》2010年第9期。 ④ 王三秀：《國外可持續(xù)生計觀念的演進、理論邏輯及其啟示》，《毛澤東鄧小平理論研究》2010年第9期。DFID框架不僅從邏輯上展現(xiàn)了可持續(xù)生計理念與生計要素之間的關系，還提供了一個理解貧困的框架，指出了根除貧困的潛在機會，指明了人們?nèi)绾卫觅Y產(chǎn)、政策和可能的策略去追求某種生計出路的途徑。

圖1 可持續(xù)生計框架示意圖⑤ 蘇芳、徐中民、尚海洋：《可持續(xù)生計分析研究綜述》，《地球科學進展》2009年第1期。

二、農(nóng)村進城務工女性生計脆弱性的表象

當前學界對生計概念的界定并不一致，但生計概念的核心構成要素卻相同——生計資本。因為，家庭或個人資產(chǎn)狀況是家庭或個人所擁有的選擇機會、采用的生計戰(zhàn)略和所處風險環(huán)境的基礎。⑥蘇芳、徐中民、尚海洋：《可持續(xù)生計分析研究綜述》，《地球科學進展》2009年第1期。國內(nèi)學者在研究生計脆弱性時，也基本上采用生計資本來測量與評估生計脆弱性，并在綜合考慮原有生計資本內(nèi)容并結合農(nóng)民工的現(xiàn)實特點的基礎上，將生計資本劃分為人力資本、社會資本、金融資本及物質資本。

（一）金融資本虛化

金融資本是人們在生產(chǎn)與消費過程中為了實現(xiàn)生計目標所需要的積累和流動。⑦趙延東、王奮宇：《城鄉(xiāng)流動人口的經(jīng)濟地位獲得及決定因素》，《中國人口科學》2002年第4期。調查顯示，進城務工女性的月平均收入為1976.33元，比男性少404.87元。然而，進城務工女性還要面臨沉重的教育支出負擔。根據(jù)測算，隨母進城子女一年教育費用至少需要8598.77元，而進城務工女性工資按一年計算有23715.96元。相對較低的收入，相對較高的子女教育費用，加上工作保護政策缺位導致進城務工女性的就業(yè)權益特別是在孕期、產(chǎn)期、哺乳期內(nèi)的合法權益難以得到保障，將進城務工家庭經(jīng)濟置于崩潰的邊緣，迫使女性面臨回流的可能。

（二）人力資本不足

直接研究農(nóng)民工生計的學者主張采用成年勞動力所在年齡段、受教育程度、有無經(jīng)歷后期培訓及身體健康狀況來衡量農(nóng)民工的人力資本。①蘇飛、馬莉莎、龐凌峰等：《杭州市農(nóng)民工生計脆弱性特征與對策》，《地理科學進展》2013年第3期。然而，38.3%的務工女性直言制約她們在城鎮(zhèn)發(fā)展的最主要外部因素是缺乏學習與培訓的機會。致使從事勞動密集型行業(yè)的比例高達62.3%。進城務工女性大多處于職業(yè)結構的底層，從事城鎮(zhèn)人所不愿干的重、累、臟、苦等體力活。進城務工女性不僅在職業(yè)上處于明顯的弱勢地位，身體健康狀況也令人擔憂?！杜毠趧颖Ｗo特別規(guī)定》 《女職工禁忌從事的勞動范圍》等都要求保護婦女在工作和勞動時的安全和健康，但12.6%的女性反映用工單位沒有提供必要的安全保護措施，11.7%的女性因沒有工作單位而享受不到安全保護服務。僅有39.8%的進城務工女性享受過計生和健康服務。

（三）物質資本薄弱

在與可持續(xù)生計相關的文獻中，物質資本的定義比較一致，物質資本是包括用以維持基本生計的生產(chǎn)資料和基礎設施?？紤]到農(nóng)民工的實際情況，一般采用在城市中住房情況來量化物質資本。②蘇飛、馬莉莎、龐凌峰等：《杭州市農(nóng)民工生計脆弱性特征與對策》，《地理科學進展》2013年第3期。調研數(shù)據(jù)顯示，38.9%的進城務工女性認為居住狀況一般，29.7%的表示不滿意，較高的不滿意感會降低她們在城鎮(zhèn)生活的幸福感。通過原因分析發(fā)現(xiàn)，70.6%的進城務工女性認為全家移居進城的最大困難是城鎮(zhèn)房價太高，住房需求無法得以滿足導致32.9%的被訪已婚女性不能全家人住在一起。從家庭生活角度分析，分居型的家庭模式使進城務工女性在城鎮(zhèn)不能享受家庭生活，不斷地在城鄉(xiāng)之間頻繁流動，使她們很難在城鎮(zhèn)定居并融入城鎮(zhèn)生活。

（四）社會資本匱乏

社會資本代表著人們在追求生計目標的過程中可利用的社會資源，包括社會關系網(wǎng)和社會組織、垂直的和水平的社會聯(lián)系。進城務工女性適應城鎮(zhèn)社會的過程是一個與人交往，不斷參與社會活動的過程。然而，進城務工女性交往對象大多為自己的同學、同事和同鄉(xiāng)，其比例高達90.5%?！皟?nèi)卷化”的社會交往會固化進城務工女性的社會地位，使該群體難以融入城鎮(zhèn)生活。進城務工女性“被迫”游離在政治權利之外，加劇了其“內(nèi)卷化”的狀態(tài)。63.5%的進城務工女性從來沒有參加過社區(qū)民主管理，60.1%的完全沒有參加過社區(qū)選舉，66.7%的沒回家參加過村委會選舉。在城鎮(zhèn)缺乏選舉的權利，又放棄了農(nóng)村選舉的權利，使得進城務工女性喪失了在基層公共事務治理中的大部分話語權，既不利于其自身利益的表達，也不利于對其進行管理。

三、農(nóng)村進城務工女性生計脆弱性的成因

要構建公平正義的和諧社會，就要“堅持把最廣大人民的根本利益作為制定政策、開展工作的出發(fā)點和落腳點，正確反映和兼顧不同方面群眾的利益”③《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，新華網(wǎng)2004年09月27日，http：//big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/zhengfu/2004－09/27/content＿2027021.htm。。作為國家公民，進城務工女性應享受一切公民權利。然而，現(xiàn)行生計制度的公平正義性不盡人意致使進城務工女性遭受著政治權利貧困、利益分配不公、社會排斥等不公待遇，其問題的癥結在于她們政治參與受到阻滯。

（一）進城務工女性難以擔負起政治參與成本

《勞動法》對勞動者的工資、休息休假、帶薪年休假等有原則上的規(guī)定，《勞動合同法》在《勞動法》的基礎上，對其具體操作、實施細則作了進一步明確規(guī)定。 《勞動法》第45條規(guī)定“國家實行帶薪年休假制度”，第51條規(guī)定“勞動者在法定休假日和婚喪假期以及依法參加社會活動期間，用人單位應當依法支付工資”。既然帶薪休假的對象是勞動者，那就自然包括了進城務工女性，但現(xiàn)行法律法規(guī)對用工單位違反帶薪休假行為沒有明確的刑事責任制約，對違法行為主要依靠行政處罰手段，但處罰數(shù)額有限。在違法成本在相對較低，威懾力相對不足情況下，企業(yè)存在違法用工的可能性，這就使得進城務工女性帶薪年休假難以實現(xiàn)。

（二）進城務工女性政治參與遭受身份的排斥

對于大多數(shù)進城務工女性而言，她們的利益大多集中在所棲息的城鎮(zhèn)，她們更加關心居住地與自身利益有關的事物，更愿意通過參加居住地的政治活動來表達自身訴求。然而，她們由于不具有城市戶口而無法參與到已棲身多年城市的政治活動當中，這顯然與我國憲法所規(guī)定的國民不分居住期限，都有選舉權和被選舉權相左。另一方面，由于現(xiàn)行戶籍制度把進城務工人員的各種政治權利跟戶籍制度緊緊捆綁在一起，人戶不一致時，需經(jīng)繁瑣的參選程序才能實現(xiàn)相應的民主權利。①《全國人大常委會關于縣級以下人大代表直接選舉若干規(guī)定》規(guī)定：“選民實際上已經(jīng)遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉?！比珖嗣翊泶髸瘴瘑T會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定，中國人大網(wǎng)1983年3月5日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1983－03/05/content＿1480970＿2.htm。換言之，進城務工女性要想在居住城鎮(zhèn)參加民主選舉，必須先取得戶籍所在地的選民資格證明。農(nóng)村婦女進城務工的主要目的就是打工賺錢，但政治參與會花費她們過多的時間和金錢，相關帶薪休假的政策規(guī)定又難以實行，從而消退她們政治參與的熱情與動機。

（三）進城務工女性政治參與遭受制度性歧視

2010年第十一屆人大三次會議將 《選舉法》第6條第1款修改為：“全國人民代表大會……具有廣泛的代表性，應當有適當數(shù)量的……婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例?！雹谌珖嗣翊泶髸P于修改 《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的決定，新華網(wǎng)2010年3月14日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2010－03/14/content＿13169880.htm。但遺憾的是并沒有談及依舊是農(nóng)村戶口但在城鎮(zhèn)務工的群體。本次大會將 《選舉法》第16條修改為：“全國人民代表大會代表名額……按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數(shù)量代表的要求進行分配?！雹廴珖嗣翊?大會關于修改 《 中華人民共和國 全國人民代表大會 和地方各級人民代 表大會選舉法》 的決定，新華網(wǎng)2010年3月14日 ，http：/ /news.xinhuanet.com/politics/2010－03/14/content＿13169880.htm。但按城鄉(xiāng)人口比例選舉人大代表，并沒從根本上改變農(nóng)民工只能回戶籍所在地參加選舉的局面。2012年民政部出臺的 《關于促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》要求進一步完善社區(qū)民主選舉制度，探索農(nóng)民工參與社區(qū)選舉的新途徑，以保障農(nóng)民工參與社區(qū)自治的權利。但實際上，由于戶籍原因，進城務工女性大多無權參與流入地城市、社區(qū)的選舉和管理。選舉權利存在著事實上的歧視使得進城務工女性的利益得不到合理的表達、重視與回應。

（四）進城務工女性政治參與難有組織保障

民意表達機制是公民參與公共政策制定與執(zhí)行的重要渠道。然而，自下而上的公民利益表達與溝通協(xié)商很容易被忽視。而進城務工女性作為我國進城務工群體這一弱勢群體中的弱勢群體，在政策制定與執(zhí)行中的參與十分薄弱，經(jīng)常處于失聲失語的境地。我們在調研中發(fā)現(xiàn)，只有22.1%的進城務工女性參加了工會，經(jīng)常參加黨團組織活動的僅占10.1%，從不參加的達到46.7%，成為掛名黨員。由于進城務工女性自身組織化程度比較低，也缺乏相應的利益表達與利益整合的組織，使得其缺乏有效利益訴求表達渠道，從而影響與阻礙了該群體通過制度化渠道進入城市政治生活。

四、農(nóng)村進城務工女性生計脆弱性改善的政府干預

改善進城務工女性生計脆弱性需要完善生計制度，構建具有公平正義價值的政治參與制度體系。政策問題的普遍聯(lián)系與動態(tài)發(fā)展的屬性，決定了任何一項政策問題不會單獨存在，而會與其他政策問題發(fā)生聯(lián)系。因此，改善進城務工女性生計脆弱性的政治參與制度體系設計要將生計脆弱性問題視為一組政策問題群來綜合設計，同時還需考慮制度間的鄰界關系，確保制度具有隨環(huán)境變遷而調適的權變張力，從而更好發(fā)揮制度的整體配合功效，進而提高單項制度的效能。

（一）強化以人為本的科學發(fā)展觀

改善進城務工女性生計脆弱性，必須強化以人為本的科學發(fā)展觀，要以有利于進城務工女性的權利和自由為出發(fā)點，以有利于該群體的根本利益為出發(fā)點，而不是以是否有利于對她們的管理為原則。堅持以人為本的科學發(fā)展觀，要求改善進城務工女性生計脆弱性的制度創(chuàng)新與變革措施，既要充分彰顯對弱勢群體的人文關懷，更要克服以往功利主義的發(fā)展理念。唯有如此，才能充分調動進城務工女性的積極性、主動性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮“人”這一“活勞動”的最大效用，產(chǎn)生最大的經(jīng)濟與社會效用。

（二）擴大政治參與的制度安排

加強制度建設，是正確處理利益關系、妥善解決利益矛盾、促進社會公平正義最根本、最有效的途徑。因而，改善進城務工女性生計脆弱性，要進行生計制度的改革與創(chuàng)新，逐步建立起以規(guī)則公平、機會公平、權利公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障制度體系并使之有效執(zhí)行。如是完善政治參與制度，拓寬制度化政治參與渠道，是進城務工女性在城鎮(zhèn)能夠表達自身利益訴求、實現(xiàn)自身政治權利以及改善自身社會地位的關鍵所在。

第一，完善現(xiàn)有的政治參與制度。在貫徹落實選舉制度的基礎上，充分考慮該群體的流動性特征，制定以居住地或職業(yè)劃分為主的選舉制度，改變用戶口劃分居民性質以確定選民、代表候選人或代表名額分配等方面的制度。同時，應按居住地的人口數(shù)來確定選民的資格、劃分選區(qū)和分配代表名額，即進城務工女性的政治參與應以地域而非戶口為標準，確保該群體在居住地有選舉權和被選舉權。

第二，建立制度化的參政渠道。在進城務工女性集中的地區(qū)建立進城務工女性協(xié)會、法律咨詢中心等利益表達機構，選出能代表該群體的成員，負責與各級政府組織進行溝通，將這一群體的呼聲傳達到權力機關，為政府和進城務工女性架起溝通的橋梁，讓這一群體的意愿上升到政策層面。同時，全面做好進城務工女性的黨、團、工會組織建設工作，使之能夠成為進城務工女性的利益代表與組織代言人。

第三，政府要充分發(fā)揮自身權責，不斷提高行政執(zhí)法水平，為進城務工女性的政治參與提供法律上的保障。要有效落實相關法律法規(guī)，嚴格執(zhí)法程序，建立法律援助機構，設立申訴舉報電話，加強法律法規(guī)宣傳，擴大進城務工女性政治參與范圍，從而保障該群體的政治權利和自由。

（三）提高政府議決制度的性別敏感度

制度以其激勵、制約、調適等功能，促使社會公眾按章辦事，保障社會公平正義。盡管社會主義制度的建立，為實現(xiàn)社會公平正義奠定了持續(xù)有力的制度基礎，但并不能保證社會公平正義的自然實現(xiàn)，還需要其他制度加以踐行與保障。要充分發(fā)揮公共政策對進城務工女性生計脆弱性困境的干預和引導作用，就必須完善政府決策體制機制，提升決策體制機制的性別敏感度。

首先，要堅決貫徹落實國家法律法規(guī)，維護法律法規(guī)的權威性，要按照國務院 《婦女發(fā)展綱要2010～2020年》要求保障婦女的參政議政地位。

其次，要形成一種體現(xiàn)性別公正價值取向的決策機制和程序。針對婦女干部數(shù)量不足且多居于副職與首長負責制的現(xiàn)實矛盾，可以考慮建立政府職能部門與普通女性公民之間的定期聯(lián)系制度，及時了解婦女生產(chǎn)生活中的實際困難與特殊政策訴求，為公共政策的修訂、調整或解決新的公共問題的政策方案設計廣泛收集意見、開展方案討論。

第三，要形成一種有利于保障婦女參政議政地位的特別優(yōu)先機制。這種特別優(yōu)先機制具有顯見的性別意識，不僅能夠使決策系統(tǒng)優(yōu)先考慮決策集體中女性代表的意見，而且當女性代表的意見與行政首長擬選擇的政策方案存在激烈沖突的時候，能夠賦予決策集體二次表決權，當集體表決結果與女性代表意見一致的時候，行政首長不得再更改決策方案。

改善進城務工女性生計脆弱性需要各項具體制度“各司其職”，更重要的是要“同心協(xié)力”，否則就會“顧此失彼”。完善生計制度必須堅持以“科學發(fā)展觀”為同源理念、“可持續(xù)生計”為相同導向，將為改善生計脆弱性的具體制度串聯(lián)起來。除了上述的政治參與制度設計與安排，還需要建立城鄉(xiāng)一體化的帶有社會公共服務功能的新型戶籍制度，逐漸剝離戶籍制度背后的城鎮(zhèn)偏向性的就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、教育、住房等利益，從而使整體的生計制度設計與安排達到“同心協(xié)力”的目的并在執(zhí)行過程中發(fā)揮總體的制度效應，在國家進行社會治理、推進四化同步發(fā)展、構建幸福城市、實現(xiàn)中國夢的今天，幫扶進城務工女性“體面勞動”與“活得有尊嚴”，提高其抗風險能力，保持其收入穩(wěn)定，維護其生計可持續(xù)發(fā)展，促進她們?nèi)谌氤擎?zhèn)真正成為市民，終結留守，實現(xiàn)家庭的城鎮(zhèn)化進而實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

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