中外公共體育服務體系構建比較研究

劉芳

(山東女子學院基礎部，山東濟南 250002)

中外公共體育服務體系構建比較研究

劉芳

(山東女子學院基礎部，山東濟南 250002)

采用文獻資料、專家訪談、比較分析等研究方法，利用國際比較體育學會的資源，對美、德、日等國家的體育專家進行了網絡訪談。從公共體育服務的政策、組織管理、場地設施、經費來源、服務保障方面5個方面對中、美、德、日4個國家進行了比較。我國的公共體育服務與發(fā)達國家相比，其社會化、分權化、市場化、均等化和人性化等方面都處于較低水平。要切實轉變政府職能，鼓勵服務主體的社會化;健全市場準入機制、規(guī)范融資渠道;加大體育設施投入并進一步開發(fā)利用現有場地設施;完善保障體系。

公共體育服務;體系構建;比較

1 研究目的

社會的進步、經濟的發(fā)展、健康意識的增強，促進了居民對公共體育服務的需求。加強公共體育服務體系建設是貫徹落實科學發(fā)展觀、滿足國民體育需求、構建和諧社會的需要。國家體育總局局長劉鵬在第二屆“北京奧運城市發(fā)展論壇”上表示，我國人均體育場地、人均體育消費與發(fā)達國家相比仍處在較低水平，群眾體育仍然是體育事業(yè)的基礎性薄弱環(huán)節(jié)和突出“短板”。當前和今后相當長一個時期內，人民群眾日益增長的體育需求與社會體育資源相對不足的矛盾，仍是我國體育事業(yè)發(fā)展過程中的主要矛盾。

與我國公共體育服務體系建設相比，美國、德國等發(fā)達國家經過長期摸索和發(fā)展，已經形成較為完善的公共體育服務體系;同為東亞國家、且文化背景與我們相似的日本，其公共體育服務也呈良好發(fā)展態(tài)勢。研究和探索國外公共體育服務體系構建狀況，有助于我們認清形勢、理清思路，明確目標和發(fā)展路徑。基于此，本研究以分析我國與美、德、日等國家在公共體育服務建設中的差異為基礎，通過借鑒先進國家的有益經驗，為構筑我國的公共體育服務體系提出對策建議，以推進其快速發(fā)展。

2 中外公共體育服務體系比較

2.1 公共體育服務政策的比較分析

由于受不同國家獨特的政治、經濟、文化等社會因素的影響，各國公共體育服務體系的政策各不相同。挪威于1965年率先提出《體育振興15年計劃》，建立以政府為支撐，使全體公民都能夠在閑暇時間就近利用體育設施參加體育活動，享受體育樂趣的公共體育服務體系。日本以1964年東京舉辦奧運會為契機，將體育發(fā)展戰(zhàn)略逐步轉向公共體育發(fā)展。1972年，日本政府提出《關于普及振興體育運動的基本計劃》，突出了建立完善公共體育環(huán)境、建設公共體育設施進等促進公共體育發(fā)展的主要措施。進入20世紀80年代以來，發(fā)達國家在公共體育服務體系的政策導向、改革措施等方面，發(fā)生了許多令人矚目的變化。

以羅伯特·B·登哈特為代表的學者在對公共管理理論反思的基礎上，建立了以公民為公共行政中心治理理念的新公共服務理論。這一新的理論體系堅持公共行政以公民為中心的治理理念。在這一理念指導下，20世紀90年代以后，許多國家特別是一些發(fā)達國家紛紛出臺了服務公民的體育政策(見表1)，這些政策以發(fā)展本國公共體育為主要目標和內容。主要特點是:政策目標具有可檢驗性，并輔以多種可量化的指標，以檢測目標的完成情況;政策導向性強、科學嚴謹，具體政策措施與居民福利密切相關且易于為居民掌握，便于實施。這些政策的出臺，為體育公共服務提供了制度化的保障。

表1 20世紀90年代以后部分發(fā)達國家頒布的體育公共服務政策［1］

經國務院批準，我國于1995年6月頒布實施了《全民健身計劃綱要》，對指導公共體育發(fā)展、促進公民體質提升起到了積極意義。但是《綱要》與國外政策相比顯得更為宏觀，雖然也有一些可量化標準，但區(qū)別在于國外的標準是建立在充分調研的基礎上，科學性較強，可實現程度較高。我國由于地域廣袤，區(qū)域差別大，目標制定與當前國情有一定差距，可實現程度較低。例如:每人每天參加一次以上體育健身活動，學會兩種以上體育健身方法，每年進行一次體質測定，這在目前情況下基本上是難以實現的。

2.2 公共體育服務組織管理模式的比較分析

西方國家的公共體育服務的組織管理模式以社會組織為基本依托，英國社會管理方式采取“第三條道路”模式，即政府不能包辦一切，社會團體和個人應該承擔相應的責任。因此，英國政府大力倡導社會組織和個人參與公共體育管理，政府主要通過立法給予支持。在美國，商業(yè)體育俱樂部是社會組織和個人參與公共體育管理的成功范例。它們依靠市場對體育資源進行配置，由各商業(yè)體育俱樂部組成職業(yè)體育聯(lián)盟，負責對商業(yè)俱樂部集體事務予以管理，政府通過立法保障職業(yè)體育聯(lián)盟和商業(yè)俱樂部的合法利益，如設立“反壟斷豁免法”以保證聯(lián)盟利益。除商業(yè)性組織外，西方國家還擁有規(guī)模龐大、遍及社會各個階層和角落的非營利組織。這些組織有著非常完善的管理體系、健全的法律法規(guī)，在政府的宏觀調控下，與政府、營利性組織一起分擔公共體育服務管理職能。

美國是典型的社會主導型國家，在公共體育服務體系發(fā)展中形成了政府、社會組織、企業(yè)共同合作、相互聯(lián)系、互相監(jiān)督的組織管理體系。在美國公共體育服務體系中，各級各類的體育社團發(fā)揮著重要作用。美國的體育組織無論在數量還是種類上，都很龐大，青年組織、宗教組織、私人機構、項目組織等都舉辦自己的體育活動。創(chuàng)建于1885年的美國健康、體育、娛樂和舞蹈聯(lián)盟(AAHPERD)是全國性的體育組織，在美國50個州里都有州健康、體育、娛樂和舞蹈協(xié)會，它向從事健康教育、體育、業(yè)余體育運動、娛樂和舞蹈等方面工作的所有人開放，不分工種、級別和地位，一視同仁。組織中絕大部分工作人員都是志愿者［4］。美國基督教男子青年會、美國基督教女子青年會、男童子軍和女童子軍組織、美國大學運動聯(lián)合會(NCAA)等都擁有龐大的分支體系和成員人數。在美國，具有一定經營規(guī)模的注冊的健身俱樂部大約2.1萬個［5］。

德國的體育俱樂部體制在體育發(fā)達國家中很有代表性。德國的體育管理模式建立在俱樂部基礎之上，涵蓋競技體育、群眾體育和學校體育等方向，德國的體育俱樂部更是發(fā)揮了主導作用。在德國，體育俱樂部會員已是“參加體育鍛煉”的代名詞。自1816年成立第一個體育俱樂部，至今已有9萬多家體育俱樂部，會員2700多萬人，占全國人口的33.4%。不依靠政府是德國體育俱樂部運行的一個重要標志。德國體育俱樂部絕大多數屬于“注冊協(xié)會”，即根據德國的《協(xié)會法》，作為法人，“注冊協(xié)會”具有法律行為能力。德國體育俱樂部的最大特點是非營利性，其收入主要通過會員繳納會費并通過聘用兼職人員來降低成本，并且隨著職位的提升，兼職比例越高。俱樂部主席、副主席、出納幾乎全為兼職人員擔任。這些不同級別、不同規(guī)模的體育俱樂部在德國公共體育服務中擔負著重要的組織管理作用，成為德國公共體育服務體系中的主要載體。

日本居民參加體育活動也是通過俱樂部這一載體。各地體育設施由當地體育協(xié)會負責管理，由體育協(xié)會統(tǒng)一組織安排各俱樂部參與體育活動的場地設施，這種公共體育服務組織管理模式極大保證了居民參與體育運動的有序性和場地設施利用的高效性。

政府應作為公共管理的核心，應該負責制定建設公共體育服務體系的戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策，承擔宏觀管理職能。但長期以來，由于計劃經濟體制等因素的影響，我國政府在管理和提供服務公共體育中存在著種種職責不清的問題，“小政府、大社會”模式一直難以踐行。政府行為、政府干預過多出現在公共體育服務中，社會力量尚未充分調動。當前，我國公共體育服務的組織依然以行政組織為主，社會組織尚處于發(fā)展的初級階段，在數量、質量、功能等方面，遠遠落后于發(fā)達國家。由于缺乏社會公信度，非營利組織的資金來源有限，尤其是捐贈、捐款較少;一些非營利組織缺乏明確的宗旨與使命，缺乏競爭機制;此外，也缺乏社會力量對非營利組織的監(jiān)督。我國的非營利組織(社團)是政府選擇的結果，而西方發(fā)達國家的非營利組織是社會選擇的結果，因而中國的非營利組織有“第二政府”之稱，其出現的問題與政府部門也很相似。體育非營利組織的發(fā)展是體育社會化的重要標志，在市場經濟體制下，只有社會體育組織、尤其是非營利組織的功能得到充分發(fā)揮，政府對體育的宏觀調控職能才能真正顯現和到位。

在國外，政府投資興建場館設施委托專門的私人管理公司管理。這些私人管理公司規(guī)模較大，注重對場館設施提供專業(yè)化和規(guī)模化的管理，有利于提高場館設施的利用效率和日常維護保養(yǎng)。美國最為著名的場館設施管理公司有SMG公司和Global－Spectrum公司。2010年，SMG在全球為政府和民間客戶管理174個設施，其中包括11個體育場、37個表演藝術中心、46個會議中心、68個體育館以及12個其他游樂設施，并于2009年承擔了我國國家會議中心的運營與管理。而我國依然沿用由政府投資、主管部門經營、經營虧損、財政補貼的舊管理模式，利用效率很低。

2.3 公共體育服務場館設施供給的比較分析

場館設施是政府提供公共體育服務的物質載體，也是評價一個國家公共體育服務質量的重要指標之一。在發(fā)達國家，公共體育場館設施一般由社區(qū)體育中心、社區(qū)公園、學校體育場地設施、私營體育場地設施等共同組成，具備以下特點:第一，可提供多種體育項目設施，如英國規(guī)定體育中心能開展17個體育項目，美國的體育中心具備戶外設施和室內設施，可開展多種室內項目和戶外項目;第二，位置便利，場館設施多靠近居民社區(qū)，甚至就在社區(qū)之中;第三，場館設施建設突出整體設計理念，與城市建筑風格和人文景觀相融合，許多場館設施都與公園等景觀體融合成為有機的整體，成為城市或社區(qū)中有代表性的建筑物;第四，附屬設施完備并具備綜合功能，既可開展體育活動、體育比賽，還可以用于會展或其它文化活動;第五，關注弱勢群體，照顧到各種群體的體育需求和愛好。

美國是目前世界上社區(qū)體育場館設施最為完備的國家之一。社區(qū)中一般都建有休閑公園和活動中心，向居民免費或低價全天開放。休閑公園是運動場和公園的結合體，可以滿足居民運動休閑的需求，是大眾性體育活動的重要場所。每年在國家公園和社區(qū)公園中參加戶外活動的居民約為1.8億人次和7.6億人次?；顒又行亩嘤墒覂群褪彝舛喾N體育設施組成，滿足居民對某一單項運動的需求。德國大眾體育是世界上開展最好的國家之一，其場館設施建設比較充裕。德國曾先后3次推出以建設和完善公共體育場館設施為目標的“黃金計劃”。在德國也有專門的體育公園，在工作閑暇和休假日到體育公園參加自己喜愛的體育活動，滿足體育運動需求。日本社區(qū)體育場館設施具有層次性，分為基層社區(qū)、市區(qū)町村、都道府縣3個層次。各層次提供的體育場館設施水平不同，滿足居民不同的體育運動需求。

為彌補公共體育設施的不足，很多發(fā)達國家充分開發(fā)、利用學校的體育場館設施。學校的體育場館設施通常在放學后、周末和節(jié)假日向社會開放。美國政府為促進學校體育設施利用率，與學校聯(lián)合制定計劃，將中小學所擁有的3萬多個體育館、2萬多所綜合性體育設施盡量全部向社區(qū)居民開放。日本于1976年頒布《學校體育設施對外開放令》，要求政府出資興建的體育設施，在建設時就要考慮對社會開放的需求，并且同時要考慮特殊人群的特殊需要，場館設施建成后要向社會開放。截止2013年底，除個人投資興建的學校運動場和體育館外，由政府興建的全日本學校運動場對外開放率為90.7%，體育館開放率為93%，基本滿足居民了對體育場館設施的需求。

我國居民的體育場館設施不足，是阻礙公共體育服務供給的重要因素。1997年和2001年兩次中國群眾體育現狀調查與2004年第5次全國體育場地普查均顯示，體育場館設施數量不足，難以滿足居民有效需求是制約我國居民參與體育運動的主要因素。由于我國體育基本建設經費，主要投入到正規(guī)比賽的大型場館和競技體育訓練基地建設和維護中，加之市場融資模式尚未形成，制約了場館設施的建設和發(fā)展。此外，現有場館設施資源利用率不高，學校場館、公共場館對公眾開放程度較低也是制約我國公共體育服務供給的重要因素之一。

2.4 公共體育服務經費來源的比較分析

由于基本經濟制度的不同、市場化差異程度使我國公共體育服務資金來源與西方發(fā)達國家存在較大差異。

由于體育場館融資規(guī)模較大，成為體育公共服務體系建設中最需要資金的部分。除了政府投資外，社會融資是資金來源的重要渠道，在某些西方國家，甚至成為最主要渠道。美國在大型體育設施建設的融資方面較為成功，融資來源包括政府資本、私人資本、公私聯(lián)營、補助金等四種形式。在1980年以前，體育場館建設以政府投資為主，私人資本很少介入。在此之后，隨著美國體育產業(yè)的興起與發(fā)展，民間資本開始重視對體育場所建設的投資，私人資本作用日益顯現。私人資本建設體育場館以捐款、實物捐贈、冠名權、永久座位許可、餐飲業(yè)服務經營權、廣告權等方式進行。在舊金山、丹佛、波士頓等地完全以私人資本建設體育場館。隨著私人資本的涌入，繼而出現公私聯(lián)營融資結構，并在相當長的時間內占據主要地位。這種形式主要在波特蘭、費城等地區(qū)實行。

發(fā)達國家的地方政府同樣重視對公共體育服務的供給。最顯著的標志就是大幅增加公共體育支出，且增幅程度遠遠大于中央政府的增幅程度。許多國家公共體育服務支出占本國GDP的1%。德國推行了3個“黃金計劃”，聯(lián)邦政府和州政府都提高了修建體育場館的財政支出數量，累計用于修建體育場館的經費達400億馬克。

目前，我國公共體育建設面臨著政府財政負擔過重、資金來源短缺、投資主體單一等因素的困擾。我國大型體育場館建設資金來源的主渠道是財政撥款，雖然某些場館建設也采用了其他的融資渠道，但是這種融資渠道所占比例很小。據對2009年全國運動會山東省對體育場館建設資金來源分析:約80%的建設資金來源于政府投資。近幾年建設全民健身點的資金來源于公益彩票收入，而并非政府財政支持。據統(tǒng)計，財政資金用于群眾體育事業(yè)的經費只占財政體育事業(yè)費的不足6%。這種公共體育服務經費支出結構嚴重失衡，造成公共體育經費不足且又沒有建立長期增長機制的經費投入結構應該引起我們的反思。

2.5 公共體育服務保障的比較分析

公共體育服務體系的構建需要法律政策、物質、人力、輿論監(jiān)督等多個維度的共同保障。發(fā)達國家重視對公共體育服務的保障，建立了較為完善的以資金、人力、信息、安全、監(jiān)督、評價等為內容的保障體系。例如公共體育服務網絡平臺的建設相當完備，公眾可以在網絡上實現體育資源搜索、信息交流，甚至對體育服務進行投訴、問責。此外，對公共體育服務的績效已形成較為完善的評估體系。通常，政府聯(lián)合其他組織共同監(jiān)管公共體育服務供給質量。例如在德國北威州，專門建立了一個調查機構，對體育行為進行調查，對可持續(xù)性發(fā)展進行預測，對整個德國大眾體育進行規(guī)劃，根據調研確定體育場地設施的結構、類型、數量、規(guī)模、選址，以確?！包S金計劃”投資的有效性。澳大利亞環(huán)境與娛樂管理中心曾在政府相關部門的支持下，從核心服務、人員素質、基礎設施及配套服務4個方面，評估與監(jiān)管各類體育設施對顧客服務質量。公眾在使用公共體育服務體系時的安全保障也比較完備。德國的社會保險很發(fā)達，即便在各類免費體育場館和場地設施中出現安全問題，大多經由保險亦可解決治療費用。而我國體育公共服務在上述方面均表現滯后，例如，公益性社會體育指導員是公共體育服務的重要人力保障，但目前我國的社會體育指導員數量嚴重短缺，參與體育運動的居民在運動中發(fā)生意外事件，其相應損失只能由個人承擔，同時也缺乏對體育場館運營的績效評估。這些都成為制約我國公共體育發(fā)展的重要因素。(見表2)。

表2 中國公益性社會體育指導員與全國總人口、體育人口比例

3 對我國公共體育服務體系的研究結論與建議

3.1 結論

經過改革開放三十多年的發(fā)展，我國的公共體育服務與西方發(fā)達國家相比，差距依然較大。我國公共體育服務的相關政策尚不健全，組織管理分工不合理、社會化程度低，場地設施數量少、功能不足，經費來源渠道少，從業(yè)人員專業(yè)化程度低且志愿者群體匱乏，相關保障措施不到位，使我國公共體育服務的市場化、社會化、分權化、均等化、人性化等方面處于較低水平，從而導致了需求與供給之間、管理與現實之間、均等與差異之間的矛盾。我國公共體育服務體系的建設，任重而道遠。

3.2 建議

3.2.1 轉變政府職能，踐行“小政府、大社會”的管理模式

逐步打破政府辦體育、政府管體育、政府養(yǎng)體育的管理模式，政府擔當宏觀管理和監(jiān)督的職能，積極引導社會各類組織與個人參與開展公共體育服務，最終實現組織主體的多元化。

3.2.2 加大體育設施投入的同時，進一步開發(fā)利用現有場地設施

相較發(fā)達國家，我國現有公共體育設施數量嚴重不足，且已有的體育場地設施開放程度很低，學校的體育場館基本不向社會開放。因此，在加大體育設施建設的同時，還需要進一步完善體育場地設施對公眾開放的管理舉措。

3.2.3 加大公共體育設施投入，完善社會融資環(huán)境

面對日益增長的公共體育服務經費問題，我國應在加大政府投入力度并調整公共體育服務支出投向的同時，努力實現體育場館設施建設資金融資的多渠道化。要借鑒國外的先進做法，健全市場準入機制、規(guī)范融資渠道，通過社會力量與政府合作等模式，把引入社會資本作為提高城市基礎體育設施建設資金來源渠道和降低成本的手段。使其能夠拓寬公共體育服務體系的資金來源渠道，實現投資主體多元化，使國家、企業(yè)和個人等多方受益。

3.2.4 建立健全相應的法律規(guī)范，提供全面保障

國外注重立法的完整性和相關法律法規(guī)的健全，我國在法律、規(guī)范的建設方面還存在較多空白。公共體育服務的可持續(xù)健康發(fā)展需要健全的法律、法規(guī)為后盾。尤其應加快完善融資規(guī)范，社會組織注冊、管理規(guī)范。法律、法規(guī)的健全，是保障系統(tǒng)的基礎。

3.2.5 致力公共服務均等化

要逐步減少對不同區(qū)域、各種群體享有公共體育服務的差異性，使全體居民享有參與公共體育運動所帶來的好處，加強對特殊人群、弱勢群體的重視，提供公共體育服務時應充分考慮他們的特殊需求，如照顧特殊群體如老年人、幼兒、殘疾人的需求;對弱勢群體，如城市外來打工群體、低收入群體給予更多傾斜。

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A com parative study of construction of public sports service system among China，America Germany and Japan

LIU Fang
(Dept.of Basic Teaching，Shandong Women＇s University，Jinan 250002，Shandong，China)

With themethods of literature review，expert interview and comparative analysis，by taking advantage of the resources of the International Society for Comparative Physical Education and Sport，we interviewed the experts of the United States，Germany，Japan and other countries via network and made a comparison from the aspects of public sports service policy，management，venues and source of funds，service guarantee of the four countries.Compared with the developed countries，the socialization，decentralization，marketization，equalization and human nature of China＇s public sports services are still at a lower level.It is suggested that we change the government function，encourage the main service body to be socialized;perfect the market access system and standardize the financing channel;increase the investment in the facilities and further take advantage of the existing facilities;perfect the security system.

public sports services;system construction;comparison

G80－051

:A

:1009－9840(2015)01－0026－05

2014－06－26

山東省高校人文社科研究計劃(項目編號:J14WK02)。

劉芳(1981－ )，女，講師，碩士，研究方向學校體育及體育社會學研究。