新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)問題的實(shí)證研究

應(yīng)鵬飛　孫偉

摘 要：安徽省宿松縣作為一個(gè)典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，在新型城鎮(zhèn)化土地流轉(zhuǎn)過程中不可避免出現(xiàn)一些共性和個(gè)性的問題，具體包括土地法律問題、流轉(zhuǎn)機(jī)制問題、土地財(cái)政問題和供給方式問題，這些問題也在該省的其他縣市有所體現(xiàn)。通過實(shí)證研究的方法，以安徽省宿松縣為例，分析新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的問題及原因，并提出相應(yīng)解決對(duì)策，以期能為宿松乃至全省提供一些實(shí)證研究的探究例證。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；土地流轉(zhuǎn)；實(shí)證研究；安徽宿松縣

中圖分類號(hào)：F301.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）32-0096-03

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大重要引擎，為改變以往的粗放式和不平衡的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)運(yùn)而生。而在國家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，土地流轉(zhuǎn)問題是一個(gè)較為核心的問題，也是在進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亟須解決的問題。黨的十八大首次提出了“四化”同步發(fā)展的戰(zhàn)略，由此制定的土地流轉(zhuǎn)政策是破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要手段和有效途徑。

一、宿松縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

安徽省宿松縣是皖鄂贛三省八縣交界處的農(nóng)業(yè)大縣、國家商品糧基地，被列為省直管縣試點(diǎn)縣。宿松縣在農(nóng)業(yè)方面的重大舉措和突出成績，也能為其他縣市提供一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。截至2014年6月，宿松縣土地市場化流轉(zhuǎn)面積達(dá)到40萬畝，農(nóng)業(yè)合作社多達(dá)400余家，家庭農(nóng)場達(dá)到700家，專業(yè)的種糧大戶已達(dá)500余戶。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，宿松縣耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)18.6萬畝，占宿松縣耕地面積的29%。具體宿松縣耕地流轉(zhuǎn)形式及流轉(zhuǎn)對(duì)象統(tǒng)計(jì)如表1所示。2010年，宿松縣僅土地流轉(zhuǎn)面積就達(dá)11.6萬畝，占宿松縣土地總面積的16%。截至“十一五”期末，宿松縣糧食產(chǎn)量達(dá)到34.39萬噸，已被認(rèn)證的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品已有35個(gè)，基地認(rèn)證面積已達(dá)55萬畝。

但是，在新型城鎮(zhèn)化土地流轉(zhuǎn)的大力推進(jìn)中，也不可避免地出現(xiàn)了一些問題：（1）集體產(chǎn)權(quán)的不明晰性導(dǎo)致了農(nóng)民土地沒有清晰的處置權(quán)；（2）流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)宣傳力度不夠阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程；（3）政府獲得了大量的土地出讓金后，存在著土地資金的分配使用問題。因此，要使新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程平穩(wěn)有序地進(jìn)展，就需要正視在新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。

二、土地流轉(zhuǎn)問題及原因分析

（一）土地法律問題

其一，在改革開放后的一段時(shí)間內(nèi)，我國繼續(xù)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地分配方式，這在一定程度上使農(nóng)民成為了生產(chǎn)經(jīng)營的主體，推動(dòng)了社會(huì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)行。然而，當(dāng)改革開放進(jìn)入了新的歷史時(shí)期后，集體產(chǎn)權(quán)的弊端也逐漸暴露了出來。一方面，我國現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定了農(nóng)民擁有集體土地的合法性，然而現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)的所屬卻僅僅停留在“集體”，“集體”概念的模糊性與廣義性最終導(dǎo)致了土地的實(shí)際主權(quán)不明晰，農(nóng)民與土地間的權(quán)屬關(guān)系也就變得模糊不清。另一方面，根據(jù)《中華人民共和國土地承包法》的規(guī)定，一般耕地的承包期限都為30年，這就導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)后，受讓方由于不能確保獲得長期土地，因而不愿進(jìn)行大規(guī)模投入，導(dǎo)致有限的土地資源不能得到充足的利用。其二，我國的《土地承包法》第370條對(duì)承包經(jīng)營土地的農(nóng)民的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等各項(xiàng)權(quán)利做了較為系統(tǒng)的規(guī)定，其中包括了土地處分權(quán)中絕大部分權(quán)利。但是作為土地處分權(quán)中重要權(quán)利的土地抵押權(quán)，農(nóng)民卻無法享用，這就限制了農(nóng)民規(guī)模投資、融資入股的合作機(jī)會(huì)。同時(shí)，宿松縣國土局并未頒布提供土地流轉(zhuǎn)過程中有關(guān)服務(wù)、災(zāi)后保障的具體細(xì)則，這就導(dǎo)致了農(nóng)民土地收益較低、農(nóng)業(yè)合作社抗災(zāi)能力差、市場信息不對(duì)稱等一系列土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題。在本次對(duì)宿松縣碧嶺抽樣調(diào)查的200戶農(nóng)民中，①關(guān)于農(nóng)民對(duì)土地相關(guān)法律了解程度的調(diào)查顯示：56%的調(diào)查對(duì)象不了解，27%的調(diào)查對(duì)象了解一部分，17%的調(diào)查對(duì)象了解。

也即有83.3%的農(nóng)民對(duì)我國現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地承包法》沒有全面的認(rèn)識(shí)，甚至不了解，信息的不對(duì)稱性使農(nóng)民的利益處于不利地位。因此如何通過法律層面保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益，也成為一項(xiàng)頗為棘手的難題。

（二）流轉(zhuǎn)機(jī)制有缺陷

宿松縣政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)宣傳力度過低，導(dǎo)致真正“有效”的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)過少。在本次對(duì)農(nóng)民關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的調(diào)查中的結(jié)果表明，僅有18.3%的農(nóng)民覺得中介機(jī)構(gòu)能幫助到自己，剩下的農(nóng)民或要么覺得身邊缺少這樣的機(jī)構(gòu)，要么雖然知道這樣的機(jī)構(gòu)存在，自己卻從來沒有了解過。由此造成一部分農(nóng)民缺少必要的土地信息，使規(guī)模偏小、效益低下成為了當(dāng)前宿松縣土地流轉(zhuǎn)主要特點(diǎn)之一。一方面，具有保守思想的小農(nóng)生產(chǎn)者不愿與種糧大戶談判簽訂合同，而更傾向于與農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商；另一方面，希望規(guī)模經(jīng)營的種糧大戶也不愿費(fèi)時(shí)費(fèi)力地挨家挨戶與農(nóng)民商議，導(dǎo)致了“有地?zé)o需求”“有需求無地”的尷尬局面。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)宣傳力度的欠缺，直接導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、進(jìn)程慢，且土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性低下。

（三）土地流轉(zhuǎn)后財(cái)政問題

在政府壟斷了土地一級(jí)市場的情況下，“經(jīng)營土地”為政府獲得了大量的土地財(cái)政收入，這也是國家審計(jì)署于2014年下半年在全國范圍內(nèi)鋪開的土地審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)了宿松縣的這一部分問題：其一，土地流轉(zhuǎn)后存在三大產(chǎn)業(yè)資金投入比例不協(xié)調(diào)、財(cái)政收支矛盾大的問題，為加快推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，宿松縣政府更多的是將財(cái)政收入投入到二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，宿松縣流轉(zhuǎn)的土地面積共計(jì)18.6萬畝，其中有80.6%的土地轉(zhuǎn)向了規(guī)模經(jīng)營。土地財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的偏低，導(dǎo)致宿松縣農(nóng)業(yè)沒有進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和升級(jí)，與當(dāng)?shù)氐男滦统擎?zhèn)化發(fā)展有一定脫節(jié)，同時(shí)資金的投入比例不協(xié)調(diào)也導(dǎo)致了政府財(cái)政收支矛盾大，政府融資困難的情況。其二，土地財(cái)政的利用缺乏一定的公平原則，新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)之一，就是解放農(nóng)村生產(chǎn)力并且提高農(nóng)用土地的生產(chǎn)力，從而更好地發(fā)展縣域的二、三產(chǎn)業(yè)。然而，在解放農(nóng)村生產(chǎn)力的過程中，宿松縣的土地財(cái)政卻沒有得到強(qiáng)勢利用。宿松縣擁有68.8萬農(nóng)村人口，42.9萬勞動(dòng)力，然而通過合作社、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)招聘的方式，只實(shí)現(xiàn)了2.1萬多人的就業(yè)，就業(yè)率僅為3.05%。城郊地區(qū)的農(nóng)民在被征收土地后一定的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償，同時(shí)在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)或者是進(jìn)城務(wù)工，都可以得到一份穩(wěn)定的收入，而那些偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民由于土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程緩慢，就容易造成與城郊農(nóng)民生活水平上的差距。endprint

（四）土地出讓方式單一的問題

由于我國現(xiàn)行的土地出讓制度劃分出了城鄉(xiāng)兩種建設(shè)用地，出現(xiàn)了兩套不盡相同的法律法規(guī)，其中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)土地需要先由政府收購，再通過掛靠在國土局名下進(jìn)行出售。這就容易造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局和規(guī)劃不合理，以及在征收土地的過程中出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受到損害的問題。同時(shí)在本次宿松縣的抽樣調(diào)查中，有83.3%的農(nóng)民對(duì)我國現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地承包法》沒有全面的認(rèn)識(shí)，甚至不了解，這就容易使農(nóng)民的權(quán)益受到一定的損害。

三、加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的政策建議

（一）針對(duì)法律問題的建議

其一，通過確權(quán)到人的方式，逐漸恢復(fù)農(nóng)民的主體地位。根據(jù)數(shù)據(jù)可以看出，宿松縣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在不斷的推進(jìn)，同時(shí)流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模在不斷變大。在筆者看來，只有保證了農(nóng)民對(duì)于土地的實(shí)際所有權(quán)，才能保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，也就符合了十八大三中全會(huì)所提出的發(fā)展新要求。通過淡化土地集體所有制，確立農(nóng)民對(duì)實(shí)際地權(quán)的所有，使模糊的土地產(chǎn)權(quán)界限變得明晰，也使土地的產(chǎn)權(quán)由“集體”確實(shí)落實(shí)到農(nóng)民個(gè)體的身上，使農(nóng)民明白自身所擁有的權(quán)利和義務(wù)，從而補(bǔ)全現(xiàn)有土地所有權(quán)殘缺的現(xiàn)狀。同時(shí)，突破現(xiàn)行的土地承包30年的期限，使農(nóng)民對(duì)于土地?fù)碛型暾氖褂脵?quán)，消除土地受讓方對(duì)于土地使用的猶豫，從而使有限的的土地資源得到最充足的利用，使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷有序發(fā)展。其二，通過恢復(fù)抵押權(quán)以增進(jìn)農(nóng)民收益。我國現(xiàn)行的《土地承包法》承認(rèn)了土地經(jīng)營承包權(quán)的繼承性，但卻限制了土地抵押這一權(quán)利。既然現(xiàn)行的法律允許土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，土地抵押作為一種更快、更廣的土地流轉(zhuǎn)方式，理應(yīng)不該受到法律的約束。因此，筆者建議，可以在限制抵押后的原土地用途的基礎(chǔ)上，允許土地以抵押的方式進(jìn)行交易。同時(shí)，可以通過允許抵押人以租賃的方式、在原土地上勞作的方式減少抵押人破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到既推動(dòng)農(nóng)村土地金融發(fā)展，又保護(hù)農(nóng)民基本生存的目的，也進(jìn)一步推動(dòng)集體土地資源配置市場化，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的又好又快發(fā)展。另一方面，要積極完善土地“進(jìn)退機(jī)制”使需要土地的農(nóng)民得到相應(yīng)的土地滿足自己的生存需要，也使有土地但需外出務(wù)工的人員以給予一定補(bǔ)償?shù)姆绞郊皶r(shí)出納土地，實(shí)現(xiàn)“雙贏”戰(zhàn)略，同時(shí)，也要給予那些有意擱置、撂荒土地農(nóng)民一定的物質(zhì)處罰，來促進(jìn)我縣土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

（二）針對(duì)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建議

其一，宿松縣政府積極領(lǐng)導(dǎo)、組織有流出土地意愿的農(nóng)民與種糧大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)合作交流，以促使現(xiàn)代一體化農(nóng)業(yè)科技園的建立。政府可以給予農(nóng)戶一定的政策性補(bǔ)貼，并可以通過給予科技園一定稅收優(yōu)惠以扶持其快速發(fā)展，促使“企業(yè)—農(nóng)民”模式的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)程的推進(jìn)。如以“區(qū)域合作，產(chǎn)銷一體，以貿(mào)帶農(nóng)，以工促農(nóng)，三產(chǎn)互動(dòng)”為思路建立的洲頭鄉(xiāng)萬畝現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品示范園，歷時(shí)三年，現(xiàn)已建成萬畝農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，發(fā)展葡萄、草莓等優(yōu)質(zhì)水果、綠色蔬菜和花卉苗木生產(chǎn)，生態(tài)效益和社會(huì)效益愈加明顯。由此可見，宿松縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的建立，一方面極大地推動(dòng)了宿舍縣土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，另一方面也對(duì)提高農(nóng)民的收入有增益作用。其二，中介積極參與，逐步提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性，土地的使用權(quán)的市場化的程度代表了一個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)又能極大的推進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，因此建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)就成為了重要的一環(huán)。隨著宿松縣政府的大力推進(jìn)，2013年土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)已突破百余家。但正如上文所言，土地中介機(jī)構(gòu)并未“深入人心”，由于農(nóng)民對(duì)中介的不了解，常常會(huì)出現(xiàn)“有地?zé)o需求”的困難局面。因此筆者建議，政府積極引導(dǎo)，率先在土地流轉(zhuǎn)率較高的洲頭鄉(xiāng)積極宣傳中介組織的職能，及時(shí)收集農(nóng)民的各類土地流轉(zhuǎn)信息，并及時(shí)給有流出土地意愿的農(nóng)民提供相應(yīng)的法律知識(shí)普及、市場土地價(jià)格行情等相應(yīng)的咨詢與服務(wù)，積極地幫助農(nóng)民朋友與農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)社簽訂有效合同，使農(nóng)民朋友逐漸地改善自身簽訂合約時(shí)的不利地位，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量。

（三）針對(duì)土地財(cái)政的建議

其一，資金調(diào)整，一、二產(chǎn)業(yè)共發(fā)展。為了加快宿松縣新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程，建議提高生產(chǎn)效率及技術(shù)，可以借鑒佐壩鄉(xiāng)碧嶺村的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將優(yōu)質(zhì)土地集中流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐姆N糧大戶、產(chǎn)業(yè)能手，用最少的土地實(shí)現(xiàn)最大產(chǎn)值。多余的土地可以考慮市中心距離的極差距離及收益后，積極流轉(zhuǎn)以成為第二產(chǎn)業(yè)以及公共建設(shè)用地。在考慮土地增值效益后，給予農(nóng)戶相應(yīng)的補(bǔ)償，將剩余的錢款歸入土地財(cái)政。其次，積極申請(qǐng)省級(jí)、國家級(jí)的建設(shè)項(xiàng)目，利用國家補(bǔ)償及財(cái)政收入進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行建設(shè)。其二，落實(shí)公平，財(cái)政合理補(bǔ)貼，宿松偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民很難實(shí)現(xiàn)土地升值甚至是保值。建議將對(duì)這些農(nóng)民增加一部分的土地財(cái)政補(bǔ)貼。在此次調(diào)查中，僅有11%的農(nóng)民覺得自己的生活較土地流轉(zhuǎn)前有了很大改善，還有28%的農(nóng)民覺得自己在土地流轉(zhuǎn)后的生活沒有改觀，甚至不如以前了（4.5%）。通過交談發(fā)現(xiàn)，這28%的農(nóng)民多數(shù)不能及時(shí)從“農(nóng)民”向“工人”角色過渡，導(dǎo)致生活并未發(fā)生改觀。政府應(yīng)及時(shí)了解情況，給予相應(yīng)補(bǔ)償或其他崗位的培訓(xùn)或介紹，在大力推進(jìn)宿松新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，始終不忘“以人為本”的核心。

（四）針對(duì)突破土地單一供給方式的建議

在目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城郊土地一般通過“招拍掛”進(jìn)行城市建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。而在宿松縣東北新城拓展區(qū)和集鎮(zhèn)重點(diǎn)區(qū)域，由于我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)兩類建設(shè)用地市場以及集體土地所有制的原因，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的過程中居民的合法權(quán)益未能實(shí)現(xiàn)最大化，以致為日后產(chǎn)生矛盾埋下隱患。為此，我們也提出了針對(duì)性建議。只有突破國有土地的單一供給的方式，重新合理規(guī)劃布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地，才能推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地單獨(dú)進(jìn)入市場，使在農(nóng)民手中固化的土地變?yōu)榱鲃?dòng)的資本。完善土地信托制度，建設(shè)土地銀行，也使農(nóng)地使用權(quán)在抵押市場更加多樣化地轉(zhuǎn)移，從而改變宿松縣城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀。黨委及政府只需要引導(dǎo)和完善土地金融市場，使資本超良性態(tài)勢發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措出大量的資金，從而切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、更好更快增加農(nóng)民的收益，積極完成農(nóng)民“市民化”身份轉(zhuǎn)換，使新型城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 李 可]endprint

（四）土地出讓方式單一的問題

由于我國現(xiàn)行的土地出讓制度劃分出了城鄉(xiāng)兩種建設(shè)用地，出現(xiàn)了兩套不盡相同的法律法規(guī)，其中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)土地需要先由政府收購，再通過掛靠在國土局名下進(jìn)行出售。這就容易造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局和規(guī)劃不合理，以及在征收土地的過程中出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受到損害的問題。同時(shí)在本次宿松縣的抽樣調(diào)查中，有83.3%的農(nóng)民對(duì)我國現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地承包法》沒有全面的認(rèn)識(shí)，甚至不了解，這就容易使農(nóng)民的權(quán)益受到一定的損害。

三、加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的政策建議

（一）針對(duì)法律問題的建議

其一，通過確權(quán)到人的方式，逐漸恢復(fù)農(nóng)民的主體地位。根據(jù)數(shù)據(jù)可以看出，宿松縣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在不斷的推進(jìn)，同時(shí)流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模在不斷變大。在筆者看來，只有保證了農(nóng)民對(duì)于土地的實(shí)際所有權(quán)，才能保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，也就符合了十八大三中全會(huì)所提出的發(fā)展新要求。通過淡化土地集體所有制，確立農(nóng)民對(duì)實(shí)際地權(quán)的所有，使模糊的土地產(chǎn)權(quán)界限變得明晰，也使土地的產(chǎn)權(quán)由“集體”確實(shí)落實(shí)到農(nóng)民個(gè)體的身上，使農(nóng)民明白自身所擁有的權(quán)利和義務(wù)，從而補(bǔ)全現(xiàn)有土地所有權(quán)殘缺的現(xiàn)狀。同時(shí)，突破現(xiàn)行的土地承包30年的期限，使農(nóng)民對(duì)于土地?fù)碛型暾氖褂脵?quán)，消除土地受讓方對(duì)于土地使用的猶豫，從而使有限的的土地資源得到最充足的利用，使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷有序發(fā)展。其二，通過恢復(fù)抵押權(quán)以增進(jìn)農(nóng)民收益。我國現(xiàn)行的《土地承包法》承認(rèn)了土地經(jīng)營承包權(quán)的繼承性，但卻限制了土地抵押這一權(quán)利。既然現(xiàn)行的法律允許土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，土地抵押作為一種更快、更廣的土地流轉(zhuǎn)方式，理應(yīng)不該受到法律的約束。因此，筆者建議，可以在限制抵押后的原土地用途的基礎(chǔ)上，允許土地以抵押的方式進(jìn)行交易。同時(shí)，可以通過允許抵押人以租賃的方式、在原土地上勞作的方式減少抵押人破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到既推動(dòng)農(nóng)村土地金融發(fā)展，又保護(hù)農(nóng)民基本生存的目的，也進(jìn)一步推動(dòng)集體土地資源配置市場化，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的又好又快發(fā)展。另一方面，要積極完善土地“進(jìn)退機(jī)制”使需要土地的農(nóng)民得到相應(yīng)的土地滿足自己的生存需要，也使有土地但需外出務(wù)工的人員以給予一定補(bǔ)償?shù)姆绞郊皶r(shí)出納土地，實(shí)現(xiàn)“雙贏”戰(zhàn)略，同時(shí)，也要給予那些有意擱置、撂荒土地農(nóng)民一定的物質(zhì)處罰，來促進(jìn)我縣土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

（二）針對(duì)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建議

其一，宿松縣政府積極領(lǐng)導(dǎo)、組織有流出土地意愿的農(nóng)民與種糧大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)合作交流，以促使現(xiàn)代一體化農(nóng)業(yè)科技園的建立。政府可以給予農(nóng)戶一定的政策性補(bǔ)貼，并可以通過給予科技園一定稅收優(yōu)惠以扶持其快速發(fā)展，促使“企業(yè)—農(nóng)民”模式的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)程的推進(jìn)。如以“區(qū)域合作，產(chǎn)銷一體，以貿(mào)帶農(nóng)，以工促農(nóng)，三產(chǎn)互動(dòng)”為思路建立的洲頭鄉(xiāng)萬畝現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品示范園，歷時(shí)三年，現(xiàn)已建成萬畝農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，發(fā)展葡萄、草莓等優(yōu)質(zhì)水果、綠色蔬菜和花卉苗木生產(chǎn)，生態(tài)效益和社會(huì)效益愈加明顯。由此可見，宿松縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的建立，一方面極大地推動(dòng)了宿舍縣土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，另一方面也對(duì)提高農(nóng)民的收入有增益作用。其二，中介積極參與，逐步提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性，土地的使用權(quán)的市場化的程度代表了一個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)又能極大的推進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，因此建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)就成為了重要的一環(huán)。隨著宿松縣政府的大力推進(jìn)，2013年土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)已突破百余家。但正如上文所言，土地中介機(jī)構(gòu)并未“深入人心”，由于農(nóng)民對(duì)中介的不了解，常常會(huì)出現(xiàn)“有地?zé)o需求”的困難局面。因此筆者建議，政府積極引導(dǎo)，率先在土地流轉(zhuǎn)率較高的洲頭鄉(xiāng)積極宣傳中介組織的職能，及時(shí)收集農(nóng)民的各類土地流轉(zhuǎn)信息，并及時(shí)給有流出土地意愿的農(nóng)民提供相應(yīng)的法律知識(shí)普及、市場土地價(jià)格行情等相應(yīng)的咨詢與服務(wù)，積極地幫助農(nóng)民朋友與農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)社簽訂有效合同，使農(nóng)民朋友逐漸地改善自身簽訂合約時(shí)的不利地位，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量。

（三）針對(duì)土地財(cái)政的建議

其一，資金調(diào)整，一、二產(chǎn)業(yè)共發(fā)展。為了加快宿松縣新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程，建議提高生產(chǎn)效率及技術(shù)，可以借鑒佐壩鄉(xiāng)碧嶺村的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將優(yōu)質(zhì)土地集中流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐姆N糧大戶、產(chǎn)業(yè)能手，用最少的土地實(shí)現(xiàn)最大產(chǎn)值。多余的土地可以考慮市中心距離的極差距離及收益后，積極流轉(zhuǎn)以成為第二產(chǎn)業(yè)以及公共建設(shè)用地。在考慮土地增值效益后，給予農(nóng)戶相應(yīng)的補(bǔ)償，將剩余的錢款歸入土地財(cái)政。其次，積極申請(qǐng)省級(jí)、國家級(jí)的建設(shè)項(xiàng)目，利用國家補(bǔ)償及財(cái)政收入進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行建設(shè)。其二，落實(shí)公平，財(cái)政合理補(bǔ)貼，宿松偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民很難實(shí)現(xiàn)土地升值甚至是保值。建議將對(duì)這些農(nóng)民增加一部分的土地財(cái)政補(bǔ)貼。在此次調(diào)查中，僅有11%的農(nóng)民覺得自己的生活較土地流轉(zhuǎn)前有了很大改善，還有28%的農(nóng)民覺得自己在土地流轉(zhuǎn)后的生活沒有改觀，甚至不如以前了（4.5%）。通過交談發(fā)現(xiàn)，這28%的農(nóng)民多數(shù)不能及時(shí)從“農(nóng)民”向“工人”角色過渡，導(dǎo)致生活并未發(fā)生改觀。政府應(yīng)及時(shí)了解情況，給予相應(yīng)補(bǔ)償或其他崗位的培訓(xùn)或介紹，在大力推進(jìn)宿松新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，始終不忘“以人為本”的核心。

（四）針對(duì)突破土地單一供給方式的建議

在目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城郊土地一般通過“招拍掛”進(jìn)行城市建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。而在宿松縣東北新城拓展區(qū)和集鎮(zhèn)重點(diǎn)區(qū)域，由于我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)兩類建設(shè)用地市場以及集體土地所有制的原因，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的過程中居民的合法權(quán)益未能實(shí)現(xiàn)最大化，以致為日后產(chǎn)生矛盾埋下隱患。為此，我們也提出了針對(duì)性建議。只有突破國有土地的單一供給的方式，重新合理規(guī)劃布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地，才能推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地單獨(dú)進(jìn)入市場，使在農(nóng)民手中固化的土地變?yōu)榱鲃?dòng)的資本。完善土地信托制度，建設(shè)土地銀行，也使農(nóng)地使用權(quán)在抵押市場更加多樣化地轉(zhuǎn)移，從而改變宿松縣城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀。黨委及政府只需要引導(dǎo)和完善土地金融市場，使資本超良性態(tài)勢發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措出大量的資金，從而切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、更好更快增加農(nóng)民的收益，積極完成農(nóng)民“市民化”身份轉(zhuǎn)換，使新型城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 孫忠偉.安徽省土地財(cái)政狀況及影響因素的研究[D].南京：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，2010：1.

[2] 甘敏.農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題與對(duì)策研究[J].廊坊師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（1）：109.

[3] 倪燕翎.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民就業(yè)問題探索[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2014，（2）：11.

[責(zé)任編輯 李 可]endprint

（四）土地出讓方式單一的問題

由于我國現(xiàn)行的土地出讓制度劃分出了城鄉(xiāng)兩種建設(shè)用地，出現(xiàn)了兩套不盡相同的法律法規(guī)，其中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)土地需要先由政府收購，再通過掛靠在國土局名下進(jìn)行出售。這就容易造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局和規(guī)劃不合理，以及在征收土地的過程中出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受到損害的問題。同時(shí)在本次宿松縣的抽樣調(diào)查中，有83.3%的農(nóng)民對(duì)我國現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地承包法》沒有全面的認(rèn)識(shí)，甚至不了解，這就容易使農(nóng)民的權(quán)益受到一定的損害。

三、加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的政策建議

（一）針對(duì)法律問題的建議

其一，通過確權(quán)到人的方式，逐漸恢復(fù)農(nóng)民的主體地位。根據(jù)數(shù)據(jù)可以看出，宿松縣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在不斷的推進(jìn)，同時(shí)流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模在不斷變大。在筆者看來，只有保證了農(nóng)民對(duì)于土地的實(shí)際所有權(quán)，才能保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，也就符合了十八大三中全會(huì)所提出的發(fā)展新要求。通過淡化土地集體所有制，確立農(nóng)民對(duì)實(shí)際地權(quán)的所有，使模糊的土地產(chǎn)權(quán)界限變得明晰，也使土地的產(chǎn)權(quán)由“集體”確實(shí)落實(shí)到農(nóng)民個(gè)體的身上，使農(nóng)民明白自身所擁有的權(quán)利和義務(wù)，從而補(bǔ)全現(xiàn)有土地所有權(quán)殘缺的現(xiàn)狀。同時(shí)，突破現(xiàn)行的土地承包30年的期限，使農(nóng)民對(duì)于土地?fù)碛型暾氖褂脵?quán)，消除土地受讓方對(duì)于土地使用的猶豫，從而使有限的的土地資源得到最充足的利用，使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷有序發(fā)展。其二，通過恢復(fù)抵押權(quán)以增進(jìn)農(nóng)民收益。我國現(xiàn)行的《土地承包法》承認(rèn)了土地經(jīng)營承包權(quán)的繼承性，但卻限制了土地抵押這一權(quán)利。既然現(xiàn)行的法律允許土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，土地抵押作為一種更快、更廣的土地流轉(zhuǎn)方式，理應(yīng)不該受到法律的約束。因此，筆者建議，可以在限制抵押后的原土地用途的基礎(chǔ)上，允許土地以抵押的方式進(jìn)行交易。同時(shí)，可以通過允許抵押人以租賃的方式、在原土地上勞作的方式減少抵押人破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到既推動(dòng)農(nóng)村土地金融發(fā)展，又保護(hù)農(nóng)民基本生存的目的，也進(jìn)一步推動(dòng)集體土地資源配置市場化，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的又好又快發(fā)展。另一方面，要積極完善土地“進(jìn)退機(jī)制”使需要土地的農(nóng)民得到相應(yīng)的土地滿足自己的生存需要，也使有土地但需外出務(wù)工的人員以給予一定補(bǔ)償?shù)姆绞郊皶r(shí)出納土地，實(shí)現(xiàn)“雙贏”戰(zhàn)略，同時(shí)，也要給予那些有意擱置、撂荒土地農(nóng)民一定的物質(zhì)處罰，來促進(jìn)我縣土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

（二）針對(duì)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建議

其一，宿松縣政府積極領(lǐng)導(dǎo)、組織有流出土地意愿的農(nóng)民與種糧大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)合作交流，以促使現(xiàn)代一體化農(nóng)業(yè)科技園的建立。政府可以給予農(nóng)戶一定的政策性補(bǔ)貼，并可以通過給予科技園一定稅收優(yōu)惠以扶持其快速發(fā)展，促使“企業(yè)—農(nóng)民”模式的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)程的推進(jìn)。如以“區(qū)域合作，產(chǎn)銷一體，以貿(mào)帶農(nóng)，以工促農(nóng)，三產(chǎn)互動(dòng)”為思路建立的洲頭鄉(xiāng)萬畝現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品示范園，歷時(shí)三年，現(xiàn)已建成萬畝農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，發(fā)展葡萄、草莓等優(yōu)質(zhì)水果、綠色蔬菜和花卉苗木生產(chǎn)，生態(tài)效益和社會(huì)效益愈加明顯。由此可見，宿松縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的建立，一方面極大地推動(dòng)了宿舍縣土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，另一方面也對(duì)提高農(nóng)民的收入有增益作用。其二，中介積極參與，逐步提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性，土地的使用權(quán)的市場化的程度代表了一個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)又能極大的推進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，因此建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)就成為了重要的一環(huán)。隨著宿松縣政府的大力推進(jìn)，2013年土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)已突破百余家。但正如上文所言，土地中介機(jī)構(gòu)并未“深入人心”，由于農(nóng)民對(duì)中介的不了解，常常會(huì)出現(xiàn)“有地?zé)o需求”的困難局面。因此筆者建議，政府積極引導(dǎo)，率先在土地流轉(zhuǎn)率較高的洲頭鄉(xiāng)積極宣傳中介組織的職能，及時(shí)收集農(nóng)民的各類土地流轉(zhuǎn)信息，并及時(shí)給有流出土地意愿的農(nóng)民提供相應(yīng)的法律知識(shí)普及、市場土地價(jià)格行情等相應(yīng)的咨詢與服務(wù)，積極地幫助農(nóng)民朋友與農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)社簽訂有效合同，使農(nóng)民朋友逐漸地改善自身簽訂合約時(shí)的不利地位，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量。

（三）針對(duì)土地財(cái)政的建議

其一，資金調(diào)整，一、二產(chǎn)業(yè)共發(fā)展。為了加快宿松縣新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程，建議提高生產(chǎn)效率及技術(shù)，可以借鑒佐壩鄉(xiāng)碧嶺村的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將優(yōu)質(zhì)土地集中流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐姆N糧大戶、產(chǎn)業(yè)能手，用最少的土地實(shí)現(xiàn)最大產(chǎn)值。多余的土地可以考慮市中心距離的極差距離及收益后，積極流轉(zhuǎn)以成為第二產(chǎn)業(yè)以及公共建設(shè)用地。在考慮土地增值效益后，給予農(nóng)戶相應(yīng)的補(bǔ)償，將剩余的錢款歸入土地財(cái)政。其次，積極申請(qǐng)省級(jí)、國家級(jí)的建設(shè)項(xiàng)目，利用國家補(bǔ)償及財(cái)政收入進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行建設(shè)。其二，落實(shí)公平，財(cái)政合理補(bǔ)貼，宿松偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民很難實(shí)現(xiàn)土地升值甚至是保值。建議將對(duì)這些農(nóng)民增加一部分的土地財(cái)政補(bǔ)貼。在此次調(diào)查中，僅有11%的農(nóng)民覺得自己的生活較土地流轉(zhuǎn)前有了很大改善，還有28%的農(nóng)民覺得自己在土地流轉(zhuǎn)后的生活沒有改觀，甚至不如以前了（4.5%）。通過交談發(fā)現(xiàn)，這28%的農(nóng)民多數(shù)不能及時(shí)從“農(nóng)民”向“工人”角色過渡，導(dǎo)致生活并未發(fā)生改觀。政府應(yīng)及時(shí)了解情況，給予相應(yīng)補(bǔ)償或其他崗位的培訓(xùn)或介紹，在大力推進(jìn)宿松新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，始終不忘“以人為本”的核心。

（四）針對(duì)突破土地單一供給方式的建議

在目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城郊土地一般通過“招拍掛”進(jìn)行城市建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。而在宿松縣東北新城拓展區(qū)和集鎮(zhèn)重點(diǎn)區(qū)域，由于我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)兩類建設(shè)用地市場以及集體土地所有制的原因，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的過程中居民的合法權(quán)益未能實(shí)現(xiàn)最大化，以致為日后產(chǎn)生矛盾埋下隱患。為此，我們也提出了針對(duì)性建議。只有突破國有土地的單一供給的方式，重新合理規(guī)劃布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地，才能推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地單獨(dú)進(jìn)入市場，使在農(nóng)民手中固化的土地變?yōu)榱鲃?dòng)的資本。完善土地信托制度，建設(shè)土地銀行，也使農(nóng)地使用權(quán)在抵押市場更加多樣化地轉(zhuǎn)移，從而改變宿松縣城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀。黨委及政府只需要引導(dǎo)和完善土地金融市場，使資本超良性態(tài)勢發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措出大量的資金，從而切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、更好更快增加農(nóng)民的收益，積極完成農(nóng)民“市民化”身份轉(zhuǎn)換，使新型城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 孫忠偉.安徽省土地財(cái)政狀況及影響因素的研究[D].南京：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，2010：1.

[2] 甘敏.農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題與對(duì)策研究[J].廊坊師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（1）：109.

[3] 倪燕翎.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民就業(yè)問題探索[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2014，（2）：11.

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