新預(yù)算法視角下構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督新模式

[摘 要]我國新修訂的預(yù)算法已于2015年1月1日開始實施。預(yù)算是財政的核心，預(yù)算監(jiān)督在整個財政監(jiān)督體系中起到主導(dǎo)作用。當(dāng)前我國預(yù)算監(jiān)督體系還不夠健全，財政部門的傳統(tǒng)預(yù)算監(jiān)督方式難以滿足新預(yù)算管理模式的需要，傳統(tǒng)審計部門的預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容不適應(yīng)新預(yù)算監(jiān)督模式的需要。在新預(yù)算法視角下構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督新模式，應(yīng)健全預(yù)算監(jiān)督體系，構(gòu)建“三位一體”、相互制衡協(xié)調(diào)的預(yù)算監(jiān)管模式；構(gòu)建嵌入式財政預(yù)算監(jiān)督新模式；調(diào)整審計監(jiān)督內(nèi)容和范圍以適應(yīng)預(yù)算監(jiān)督新模式。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算監(jiān)督；管理模式；新預(yù)算法

[中圖分類號]F812 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]2095-3283（2015）04-0159-02

[作者簡介]薛鋒（1969-），男，漢族，河南西峽人，財務(wù)總監(jiān)，碩士研究生，研究方向：財務(wù)監(jiān)督檢查。

一、當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督模式存在的問題

（一）預(yù)算監(jiān)督體系不健全

1.各級人大及常委會預(yù)算監(jiān)督職能被弱化。實際工作中，人大監(jiān)督往往是流于形式的程序性監(jiān)督。究其原因，主要是人大審查周期短、議程多，人員專業(yè)化程度偏低，加之按照現(xiàn)行預(yù)算體制和編制辦法，政府向人大提供的預(yù)算（草案）總體而言，預(yù)算編制不完整，過于簡單粗略，預(yù)算資金很難“精細(xì)”到具體項目，人大立法機構(gòu)成員難以對預(yù)算草案進(jìn)行深入審查。因此，人大審查批準(zhǔn)預(yù)算草案存在“政府給什么看什么，說什么聽什么，報什么批什么”的狀況。即使人大對政府預(yù)算報告提出修改建議時，往往由于缺乏針對性，被政府行政機關(guān)忽視，人大有被“架空”之嫌。

2.社會監(jiān)督缺位。

目前預(yù)算監(jiān)督主體已經(jīng)不再局限于國家職能部門和有關(guān)單位，而是逐步擴大到社會組織、新聞媒體、納稅人和社會公眾。政府有責(zé)任和義務(wù)讓社會各界了解取之于民的財富是否用之于民，納稅人的錢是否管得好，花得值。但是由于專業(yè)知識的缺乏以及政務(wù)信息的不夠透明公開，社會各界很難了解具體內(nèi)容，

納稅人的監(jiān)督無法實施。制約就更談不上。這在現(xiàn)代國家的預(yù)算監(jiān)督體系構(gòu)成中是不完整的，也不利于預(yù)算監(jiān)督體系整體效能的發(fā)揮。健全、完善的預(yù)算監(jiān)督體系是由多層次、多環(huán)節(jié)、寬領(lǐng)域、全方位的要素構(gòu)成的，它們共同成為公共預(yù)算監(jiān)督機制的組成部分。

（二）傳統(tǒng)的財政部門預(yù)算監(jiān)督方式難以滿足新預(yù)算管理模式的需要

目前我國財政部門預(yù)算監(jiān)督的理念、方式?jīng)]有跟上預(yù)算管理體制改革的步伐，監(jiān)管方法比較單一，監(jiān)督內(nèi)容和方式仍以直接檢查為主，偏重于微觀監(jiān)督，忽視宏觀監(jiān)督，與現(xiàn)行的財政預(yù)算監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。具體表現(xiàn)在：從財政監(jiān)督的內(nèi)容上看，對財政分配的最終結(jié)果檢查多，對全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效少；從監(jiān)督的方式上看，突擊性、專項性檢查多，日常監(jiān)督少；從監(jiān)督的環(huán)節(jié)上看，集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少。這就導(dǎo)致很多財政違法行為形成結(jié)果后才被發(fā)現(xiàn)，從而造成財政管理中不可挽回的損失。

（三）審計部門的傳統(tǒng)預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容不適應(yīng)新預(yù)算監(jiān)督模式的需要

政府的財政行為始于預(yù)算，預(yù)算編制的合理性、科學(xué)性和精細(xì)化水平?jīng)Q定了政府提供公共產(chǎn)品的水平。當(dāng)前的審計部門對政府預(yù)算編制工作監(jiān)督尚顯不足。傳統(tǒng)的審計預(yù)算監(jiān)督工作是以提高財政預(yù)算執(zhí)行效率為目標(biāo)，主要關(guān)注財政預(yù)算執(zhí)行過程中的合規(guī)性問題，而非政府是否將所有收支均納入預(yù)算問題。由于政府預(yù)算在編制環(huán)節(jié)存在不完整、不夠精細(xì)等問題，這嚴(yán)重影響了各級政府審計部門預(yù)算監(jiān)督和審查的效果。

二、構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督新模式的對策建議

（一）健全預(yù)算監(jiān)督體系，構(gòu)建“三位一體”、相互制衡協(xié)調(diào)的預(yù)算監(jiān)管模式

1.加大人大監(jiān)督力度。新修訂的預(yù)算法大大加強了人大的預(yù)算監(jiān)督力度，豐富了監(jiān)督手段。一是建立全口徑?jīng)Q算審批機制。一切政府收支全部納入預(yù)算，編制一般公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算構(gòu)成的“四本預(yù)算”，使人大審批監(jiān)督的內(nèi)容更加完整。二是要求財政部門細(xì)化預(yù)算，使人大監(jiān)督落到實處。新預(yù)算法規(guī)定，“報送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項”。依據(jù)這些規(guī)定，人大可以要求財政部門提供細(xì)化的預(yù)算，再對照預(yù)算草案進(jìn)行逐款逐項地深入審查，從而使人大更好地行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，規(guī)范政府的收支行為，有力制衡政府的權(quán)力。三是擴大初步審查內(nèi)容和范圍，人大應(yīng)將各級預(yù)算初步審查的對象從預(yù)算草案的主要內(nèi)容擴大到預(yù)算草案初步審查方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整初步方案和決算草案，并提出初步審查意見。四是健全審查機制。按新預(yù)算法“各級人大及常委會有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項或者特定問題組織調(diào)查”的要求，賦予人大重大事項或者特定問題組織調(diào)查權(quán)，提高預(yù)算監(jiān)督的針對性。

2.建立能夠獨立行使預(yù)算監(jiān)督職責(zé)的權(quán)力機構(gòu)。在我國現(xiàn)行預(yù)算管理體制下，財政部門是掌握財政信息最為充分的機構(gòu)，從客觀條件來看，由財政部門組織實施財政監(jiān)督是最有效的。然而，從主觀條件看，由財政部門實施財政監(jiān)督又?jǐn)[脫不了“自己監(jiān)督自己”的尷尬局面。對現(xiàn)行財政監(jiān)督體制的改革應(yīng)充分考慮到這兩方面的因素，可招收監(jiān)督檢查專業(yè)人員，建立由各級人大授權(quán)的獨立于行政機構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)，直接向人大負(fù)責(zé)，通過立法賦予其實施財政監(jiān)督需要的行政權(quán)、檢查、質(zhì)詢和評價權(quán)，并將財政監(jiān)督的結(jié)果作為評價地方政府及其職能部門行政長官“政績”的重要指標(biāo)，從而確保行政機構(gòu)能積極配合預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)的工作。

3.健全社會監(jiān)督體系。健全的預(yù)算監(jiān)督體系要求預(yù)算監(jiān)督主體不僅限于政府部門，還應(yīng)擴展到包括納稅人在內(nèi)的社會組織、新聞媒體、中介機構(gòu)及社會公眾等。新修訂的《預(yù)算法》指出：“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機關(guān)進(jìn)行檢舉、控告。”這些規(guī)定為社會監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行提供了法律依據(jù)，但僅有這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，社會監(jiān)督作為預(yù)算監(jiān)督體系的重要組成部分，其主體的多元化為構(gòu)建全方位監(jiān)督創(chuàng)造了條件。因此，首先應(yīng)該從法律上明確社會各監(jiān)督主體的職能、監(jiān)督的范圍、監(jiān)督程序、操作方法、有效監(jiān)督機制和監(jiān)督獎懲機制，發(fā)揮社會監(jiān)督主體的積極作用；其次，鼓勵財經(jīng)類專業(yè)人才、企業(yè)職員及個人組成民間預(yù)算監(jiān)督組織或團(tuán)體，使政府的公共預(yù)算收支安排、“三公”經(jīng)費支出、部門預(yù)算收支情況等處于全民監(jiān)督之下，促進(jìn)政府預(yù)算朝著民主化、規(guī)范化的方向發(fā)展。endprint

構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督模式不僅要求強化各級人民代表大會及其常務(wù)委員會預(yù)算監(jiān)督，還要求公民、法人、其它組織積極參與預(yù)算監(jiān)督，從而確立人大、政府、社會“三位一體”的預(yù)算監(jiān)督體系，形成立法權(quán)、行政權(quán)和公民權(quán)相互分離制衡、分工協(xié)調(diào)的監(jiān)督機制，有利于形成現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)。

（二）構(gòu)建嵌入式財政預(yù)算監(jiān)督新模式

預(yù)算監(jiān)督是財政監(jiān)督的核心。為了適應(yīng)財稅體制改革和預(yù)算管理改革目標(biāo)，財政監(jiān)督需要從以前單一直接監(jiān)督的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w財政運行全過程的嵌入式財政預(yù)算監(jiān)督新模式，以促進(jìn)形成預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡、相互協(xié)調(diào)的財政運行新機制，強化財政預(yù)算監(jiān)督。

構(gòu)建嵌入式財政預(yù)算監(jiān)督新模式的具體操作內(nèi)容如下：財政監(jiān)督部門在各地財政部門業(yè)務(wù)主管處室審核后的預(yù)算單位“一上”基礎(chǔ)上，全面審核包括所有預(yù)算單位的機構(gòu)編制、實有人員、資產(chǎn)等基本信息情況，以及所有行政單位的新增資產(chǎn)配置預(yù)算。通過實地考察調(diào)研，對預(yù)算壓縮或調(diào)整提出具體審核意見，作為財政部門內(nèi)各業(yè)務(wù)處室安排預(yù)算的重要參考依據(jù)；項目支出預(yù)算原則上應(yīng)在監(jiān)督部門提出的預(yù)算建議規(guī)模之內(nèi)安排。預(yù)算下達(dá)后，財政監(jiān)督部門應(yīng)對資金分配和使用情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，重點監(jiān)控預(yù)算資金是否按規(guī)定用途使用等。部門決算開始時，財政監(jiān)督部門按相關(guān)規(guī)定對預(yù)算單位部門決算進(jìn)行審核。強化對財政預(yù)算編制和執(zhí)行全過程的監(jiān)管。通過嵌入式的財政預(yù)算監(jiān)督模式，完善管理機制，規(guī)范工作程序，為促進(jìn)財政體制改革和規(guī)范預(yù)算管理發(fā)揮積極作用。

（三）調(diào)整審計監(jiān)督內(nèi)容和范圍以適應(yīng)預(yù)算監(jiān)督新模式

一是加大對預(yù)算編制完整性的審計，加強對一般公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算構(gòu)成的“四本預(yù)算”編制、執(zhí)行、相互關(guān)系和作用發(fā)揮情況的審計，并對預(yù)算公開情況進(jìn)行審計監(jiān)督。二是適應(yīng)預(yù)算控制方式的改變，增加對收支預(yù)算編制平衡情況的審計，檢查預(yù)算收入的編制是否與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，預(yù)算安排是否符合國家經(jīng)濟發(fā)展的政策方針，預(yù)算周轉(zhuǎn)金、超收收入安排和使用情況是否符合新預(yù)算法規(guī)定，促進(jìn)科學(xué)、合理預(yù)算編制。三是調(diào)整加大地方政府性債務(wù)審計，根據(jù)新《預(yù)算法》對地方政府舉借債務(wù)主體、規(guī)模、用途、方式、風(fēng)險防控五個方面的限制性規(guī)定，加強對政府債務(wù)舉借各方面的審計，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險。

（責(zé)任編輯：梁宏偉）endprint