藍(lán)黃戰(zhàn)略中地方政府協(xié)作模式探究

張 強(qiáng)

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南250014)

黃藍(lán)兩大戰(zhàn)略指《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》與《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，是兩大國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略，對(duì)山東省及藍(lán)黃“兩區(qū)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著深遠(yuǎn)影響，藍(lán)黃戰(zhàn)略自實(shí)施以來(lái)取得了一系列矚目的成就。但是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入，要求藍(lán)黃“兩區(qū)”內(nèi)各地市政府加強(qiáng)密切合作。傳統(tǒng)行政區(qū)劃的體制性障礙，以及地方政府之間的自利性傾向等原因，造成了地方政府協(xié)作面臨諸多困境。構(gòu)建藍(lán)黃戰(zhàn)略中地方政府的協(xié)作模式，促進(jìn)藍(lán)黃戰(zhàn)略進(jìn)一步發(fā)展實(shí)施，是實(shí)現(xiàn)藍(lán)黃“兩區(qū)”內(nèi)各地市共同發(fā)展的重要舉措。

一、藍(lán)黃戰(zhàn)略發(fā)展?fàn)顩r及地方政府協(xié)作現(xiàn)狀分析

(一)藍(lán)黃戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)的發(fā)展?fàn)顩r

藍(lán)黃戰(zhàn)略具體是指國(guó)務(wù)院批復(fù)的《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。2009年12月3日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。以此為起點(diǎn)，黃河三角洲地區(qū)的發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，成為國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。2011年1月4日，國(guó)務(wù)院批復(fù)《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這是“十二五”開(kāi)局之年第一個(gè)獲批的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，也是我國(guó)第一個(gè)以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

藍(lán)黃戰(zhàn)略中黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)涉及包括山東省的東營(yíng)、濱州和濰坊、德州、淄博、煙臺(tái)市的部分地區(qū)，共19個(gè)縣(市、區(qū))，總面積2.65萬(wàn)平方公里，占山東全省面積的六分之一，總?cè)丝诩s985萬(wàn)人。而半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃主體區(qū)范圍包括山東全部海域和青島、東營(yíng)、煙臺(tái)、濰坊、威海、日照6市及濱州市的無(wú)棣、沾化2個(gè)沿海縣所屬陸域，海域面積15.95萬(wàn)平方公里，陸域面積6.4萬(wàn)平方公里。2009年，區(qū)內(nèi)總?cè)丝?291.8萬(wàn)人，人均地區(qū)生產(chǎn)總值50138元。

藍(lán)黃戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，取得了一系列矚目的成就。2011年，藍(lán)黃“兩區(qū)”生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到23278.5億元，完成規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資14035.1億元，實(shí)際到賬外資79.7億元，同比分別增長(zhǎng)11.7%、23.6%和31.5%，增速均高于全省平均水平。“藍(lán)黃”兩區(qū)生產(chǎn)總值占山東省總量的51.2%，一批特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群加速形成?！皟蓞^(qū)”建設(shè)在推動(dòng)全省轉(zhuǎn)變方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中起到了良好示范帶頭作用，已經(jīng)開(kāi)始成為山東省乃至全國(guó)發(fā)展的引擎。［1］

(二)藍(lán)黃戰(zhàn)略發(fā)展中地方政府之間協(xié)作的困境

1.地方政府之間協(xié)作缺乏法律機(jī)制保障?，F(xiàn)階段，我國(guó)憲法和法律關(guān)于地方政府合作的規(guī)定幾乎是空白的?，F(xiàn)行憲法和法律僅僅對(duì)地方政府在其轄區(qū)內(nèi)的職能作出具體規(guī)定。缺乏法律機(jī)制的保障，使得藍(lán)黃“兩區(qū)”內(nèi)地市間的協(xié)作缺乏合法性和權(quán)威性保障，這也就使得地方政府的協(xié)作沒(méi)有穩(wěn)定性。權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題、協(xié)作的權(quán)利義務(wù)問(wèn)題以及地方利益沖突上，地方政府很難在沒(méi)有法律規(guī)范的情況下達(dá)成一致，這也就導(dǎo)致協(xié)作的困難性。［2］

2.藍(lán)黃“兩區(qū)”缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)。隨著藍(lán)黃戰(zhàn)略的深入發(fā)展，區(qū)域公共問(wèn)題也逐漸凸顯。但是由于傳統(tǒng)行政區(qū)劃的局限，科層制內(nèi)向型行政和單邊行政的治理模式無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)階段區(qū)域一體化的趨向。對(duì)于區(qū)域公共問(wèn)題的外部性，“兩區(qū)”內(nèi)卻一直缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)。這就使得地方政府在解決區(qū)域公共問(wèn)題上往往推卸責(zé)任，或發(fā)生各種利益糾紛問(wèn)題。區(qū)域統(tǒng)一組織的缺乏，對(duì)于區(qū)域公共政策的制定執(zhí)行、區(qū)域的整體規(guī)劃發(fā)展以及地方政府利益糾紛等帶來(lái)了制度上的困難。

3.地方政府之間缺乏契約精神，互信度低。在地方政府合作時(shí)，地方政府往往從“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，自利性傾向嚴(yán)重，這使得區(qū)域間政府的協(xié)作缺乏應(yīng)有的互信。契約精神的缺乏，當(dāng)?shù)胤嚼媾c區(qū)域利益，地方利益之間發(fā)生沖突時(shí)，往往發(fā)生背信棄義的惡劣事件，使得區(qū)域間地方政府協(xié)作的環(huán)境進(jìn)一步惡化。在藍(lán)黃戰(zhàn)略中，地方政府往往追求自身利益的最大化，使得地方政府之間缺乏契約精神，互信度較低。地方政府之間往往合作不足而過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

二、國(guó)內(nèi)外地方政府協(xié)作的有益探索

(一)美國(guó)大都市區(qū)地方政府整體性協(xié)作模式

大都市區(qū)是城市化高度發(fā)展的一種生態(tài)組織結(jié)構(gòu)，美國(guó)是世界上大都市區(qū)發(fā)展程度較高的國(guó)家之一。針對(duì)大都市化進(jìn)程中政府體制的“碎片化”問(wèn)題，美國(guó)開(kāi)始構(gòu)建區(qū)域委員會(huì)進(jìn)行整體性治理。美國(guó)大都市區(qū)地方政府委員會(huì)就是美國(guó)華盛頓大都市區(qū)地方政府整體性協(xié)作組織。該組織由美國(guó)華盛頓哥倫比亞特區(qū)、馬里蘭州和弗吉尼亞州的21個(gè)地方政府組成，加上馬里蘭和弗吉尼亞州的立法機(jī)構(gòu)、美國(guó)眾議院和參議院在該地區(qū)的代表。大都市區(qū)政府委員會(huì)的運(yùn)營(yíng)資金主要來(lái)源于成員地方政府的財(cái)政資助，聯(lián)邦和州政府的撥款，以及基金會(huì)和私營(yíng)部門(mén)的捐贈(zèng)。華盛頓大都市政府委員會(huì)主要通過(guò)其內(nèi)部的各個(gè)職能部門(mén)，部門(mén)下設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)委員會(huì)以及各種規(guī)劃項(xiàng)目來(lái)協(xié)調(diào)和發(fā)展本地區(qū)的公共事務(wù)。華盛頓大都市政府委員會(huì)主要包括兩方面的職能，一是在地方政府成員之間分配聯(lián)邦政府和州政府自跨界公共事務(wù)方面的財(cái)政撥款，二是為成員地方政府提供各種形式的服務(wù)，諸如公共政策研究、信息傳播以及政府批發(fā)采購(gòu)等。華盛頓大都市政府委員會(huì)在大都市區(qū)的交通一體化、環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事業(yè)服務(wù)、公共安全等公共事務(wù)中，發(fā)揮著重要作用。［3］

美國(guó)大都市區(qū)整體性治理強(qiáng)調(diào)的是不同行政層級(jí)間和相同層級(jí)政府間的整合，政府各部門(mén)功能的整合以及公共部門(mén)、私人部門(mén)和非營(yíng)利組織的整合。這種整體性治理模式對(duì)于我國(guó)藍(lán)黃戰(zhàn)略中“兩區(qū)”地方政府的協(xié)作具有重要的借鑒作用。

(二)當(dāng)前我國(guó)區(qū)域公共治理模式

在區(qū)域公共問(wèn)題日益凸顯的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，我國(guó)也開(kāi)始積極探索區(qū)域公共治理的各種模式，以加強(qiáng)地方政府之間的合作。現(xiàn)階段，我國(guó)區(qū)域公共治理模式主要包括五種:相互影響模式、政府協(xié)商模式、等級(jí)壓力模式、共同決策模式以及多速整合模式。［4］在區(qū)域公共治理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)踐中，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)可謂是我國(guó)區(qū)域一體化的成功典例。長(zhǎng)三角包括上海市、江蘇省、浙江省和安徽省5個(gè)省市，共計(jì)30個(gè)城市。2010年5月24日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，該項(xiàng)規(guī)劃明確了長(zhǎng)江三角洲地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位。在近年的實(shí)踐中，長(zhǎng)江三角洲在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、高速公路和城際軌道交通規(guī)劃、構(gòu)建“長(zhǎng)三角無(wú)障礙旅游區(qū)”、加強(qiáng)信息共享平臺(tái)的建設(shè)和拓展等方面都取得了顯著成效。［5］

三、藍(lán)黃戰(zhàn)略中地方政府協(xié)作模式的構(gòu)建

(一)建立健全地方政府協(xié)作的法律規(guī)范

市域間的協(xié)作機(jī)制必須有法律制度的保障才更加有效力和權(quán)威。“兩區(qū)”內(nèi)應(yīng)構(gòu)建區(qū)域法律委員會(huì)，根據(jù)區(qū)域現(xiàn)實(shí)狀況，提交立法草案，報(bào)呈全國(guó)人大進(jìn)行立法，盡快制定出《藍(lán)黃經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府協(xié)作法》，以統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“兩區(qū)”交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)集群、商貿(mào)物流、金融業(yè)、環(huán)境治理的一體化，從而深化市域間合作，保障藍(lán)黃戰(zhàn)略的執(zhí)行力?！兜胤秸畢f(xié)作法》不能僅僅作原則上的規(guī)定，還應(yīng)對(duì)市域間的協(xié)作作出細(xì)則規(guī)定，如對(duì)交通一體化協(xié)作，要明確各地市政府的職責(zé)權(quán)限?！兜胤秸畢f(xié)作法》還應(yīng)涉及地方政府之間利益糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，以法律的權(quán)威性對(duì)可能的利益沖突進(jìn)行消解。此外，法律制定后，還要有相應(yīng)的執(zhí)法部門(mén)，對(duì)《藍(lán)黃經(jīng)濟(jì)區(qū)市域協(xié)作法》在各地的實(shí)行進(jìn)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，確保法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性，使各個(gè)地市能夠依照法律加強(qiáng)市域間協(xié)作，使協(xié)作更加有序和規(guī)范。

(二)建立藍(lán)黃“兩區(qū)”統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織機(jī)制

在目前我國(guó)條塊分割的管理體制和各地常以地方利益為重的情況下，需要構(gòu)建區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。在藍(lán)黃戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，地方政府間的有效和順利合作，必須要有通暢的聯(lián)系機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及合理的組織機(jī)制。成立專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)市域間經(jīng)濟(jì)合作在研究策劃、統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)系溝通、指導(dǎo)實(shí)施、信息服務(wù)、政策法規(guī)咨詢等方面的工作，推動(dòng)和指導(dǎo)市域間經(jīng)濟(jì)全方位、多層次和有效益的全面協(xié)作。區(qū)域內(nèi)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)必須是具有實(shí)質(zhì)“權(quán)力”和實(shí)際協(xié)調(diào)效果的機(jī)構(gòu)，必須構(gòu)建在超行政區(qū)劃?rùn)?quán)力的機(jī)構(gòu)框架之內(nèi)，以保證真正能起到組織協(xié)調(diào)作用。有了組織機(jī)構(gòu)的保障，便應(yīng)大力推動(dòng)組織協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)新。在有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制下統(tǒng)籌全局，促進(jìn)市域間的有效協(xié)作。積極推動(dòng)地方政府在藍(lán)黃戰(zhàn)略中的角色轉(zhuǎn)變，建立地方政府、市場(chǎng)和企業(yè)之間的功能互補(bǔ)關(guān)系，加強(qiáng)市域間的文化交流和融合，促進(jìn)思想溝通和觀念轉(zhuǎn)變。通過(guò)協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)和推動(dòng)地方政府修改不利于整個(gè)區(qū)域內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與合作的地方性政策法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)“兩區(qū)”內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)構(gòu)建多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化治理體系

網(wǎng)絡(luò)化治理是近年來(lái)國(guó)際上興起的一種新的公共治理模式。作為對(duì)傳統(tǒng)官僚制和市場(chǎng)化治理模式缺失的反思，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化公共治理問(wèn)題的探索，網(wǎng)絡(luò)化治理主張政府、市場(chǎng)和市民社會(huì)作為社會(huì)多元治理主體，在制度化的治理結(jié)構(gòu)中，為實(shí)現(xiàn)一定的公共價(jià)值而采取聯(lián)合行動(dòng)。當(dāng)代公共行政和公共管理實(shí)踐證明，在準(zhǔn)公共物品的供給上，網(wǎng)絡(luò)化治理在整合和利用資源，提高決策制定和執(zhí)行質(zhì)量，增強(qiáng)顧客滿意度，提高組織靈活性和回應(yīng)性等方面，要比傳統(tǒng)的官僚制度、市場(chǎng)化治理模式更為有效。［6］

在藍(lán)黃戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，構(gòu)建“兩區(qū)”網(wǎng)絡(luò)化治理模式，首先，應(yīng)當(dāng)完善各種溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理的規(guī)范性。一是發(fā)起“兩區(qū)”網(wǎng)絡(luò)化治理主體的聯(lián)席會(huì)議，實(shí)現(xiàn)治理主體目標(biāo)一體化;二是構(gòu)建治理主體信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息一體化;三是完善自上而下的地方政策協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共政策的一體化;四是規(guī)范“兩區(qū)”重大項(xiàng)目的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目規(guī)劃一體化。

其次，制定網(wǎng)絡(luò)化治理的細(xì)則，使“兩區(qū)”網(wǎng)絡(luò)化治理模式制度化。一是改革區(qū)域發(fā)展績(jī)效考核機(jī)制，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)、自主創(chuàng)新、公共服務(wù)覆蓋面等方面的考核指標(biāo);二是完善以轉(zhuǎn)移支付為核心的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)規(guī)范的利益轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)地區(qū)間各種利益分配的公平和區(qū)域公共服務(wù)水平的均衡;三是建立網(wǎng)絡(luò)化治理主體的糾紛仲裁機(jī)制，使中央政府在網(wǎng)絡(luò)化治理中發(fā)揮公共協(xié)調(diào)作用，推動(dòng)地方政府糾紛快速解決;四是推進(jìn)法治建設(shè)，完善區(qū)域合作的相關(guān)法律制度。

(四)構(gòu)建地方政府協(xié)作的信任機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)政府間的協(xié)作困境，除去行政區(qū)劃帶來(lái)的體制性障礙，地方政府之間的信任機(jī)制的缺失也是一個(gè)重要影響因素。地方政府間的信任包括能力信任、過(guò)程信任(也可稱(chēng)時(shí)間信任)、合同信任以及歸屬信任等。解決政府間信任危機(jī)，實(shí)現(xiàn)市域間有效協(xié)作，必須盡快構(gòu)建市域協(xié)作的信任機(jī)制。

首先，要構(gòu)建以合同為核心的內(nèi)部保障機(jī)制。作為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)人身份的地方政府，追求自身利益最大化是地方政府參與協(xié)作的根本。合同作為規(guī)范協(xié)作各方最正式的制度，各地方政府要通過(guò)反復(fù)溝通、談判而尋求建立一個(gè)公平、合理的利益生成機(jī)制、利益分配機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制為核心的合同管理機(jī)制。

其次，努力打造良好的外部環(huán)境。打造良好的社會(huì)環(huán)境和法制環(huán)境應(yīng)成為構(gòu)建地方政府信任關(guān)系的重要方面。要努力提倡誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境，使全社會(huì)形成一種有利于產(chǎn)生信任的氛圍;法制環(huán)境包括兩層含義，一方面要健全各種誠(chéng)信的法律法規(guī)及規(guī)章，一方面要加強(qiáng)執(zhí)法，對(duì)地方政府因失信而造成對(duì)方損傷的行為，上級(jí)政府要進(jìn)行及時(shí)處罰，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

最后，塑造良好的地方政府形象。信任是一個(gè)互動(dòng)過(guò)程，要想對(duì)方成為信賴(lài)自己的協(xié)作伙伴，必須首先把自己塑造成為對(duì)方信賴(lài)的協(xié)作伙伴。地方政府要努力塑造自己的良好形象，在地方政府重復(fù)博弈中建立自己的良好信用記錄和聲譽(yù)市場(chǎng)。

［1］姜大明.“藍(lán)黃”兩區(qū)探索國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略下的“山東路徑”［J］.中國(guó)食品，2013(5):10－11.

［2］周偉.區(qū)域公共問(wèn)題治理與地方政府協(xié)作機(jī)制構(gòu)建［J］.吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011(4):102 －105.

［3］崔晶.整體性治理視角下的京津冀大都市區(qū)地方政府協(xié)作模式研究［J］.北京社會(huì)科學(xué)，2011(2):34－37.

［4］李榮娟.協(xié)同視角下區(qū)域公共治理:契機(jī)選擇與政策供給［J］.中國(guó)行政管理，2011(6):89－92.

［5］程必定.泛長(zhǎng)江三角區(qū)域合作機(jī)制及政府管理創(chuàng)新［J］.安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009(5):133－138.

［6］陳剩勇，于蘭蘭.網(wǎng)絡(luò)化治理:一種新的公共治理模式［J］.政治學(xué)研究，2012(2):108－119.