行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界問題

黃磊 楊春磊

(長江大學(xué) 法學(xué)院，湖北 荊州 434023)

行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界問題

黃磊 楊春磊

(長江大學(xué) 法學(xué)院，湖北 荊州 434023)

檢察機關(guān)是我國憲法確定的國家法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)對于行政違法行為的監(jiān)督具有保障法律正確實施、懲戒權(quán)力濫用的功能。因此，應(yīng)重構(gòu)行政檢察監(jiān)督體系，合理界定權(quán)力邊界，以制度保障檢察監(jiān)督對具體行政行為和抽象行政行為的監(jiān)督效力。

檢察機關(guān)；行政違法行為；行政檢察監(jiān)督；權(quán)力邊界

一、問題的提出

在權(quán)力的各個運行系統(tǒng)中，監(jiān)督發(fā)揮著敦促權(quán)力正確行使的重要作用。我國的監(jiān)督體系構(gòu)成內(nèi)容豐富，包括法律監(jiān)督系統(tǒng)、政治和政府監(jiān)督系統(tǒng)以及社會監(jiān)督系統(tǒng)。各個監(jiān)督系統(tǒng)之下存在著多類社會主體，這些社會主體之間存在著上下級、平等、內(nèi)外部等關(guān)系，在社會監(jiān)督方面發(fā)揮著有益功用。檢察機關(guān)是我國憲法確定的國家法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)的監(jiān)督既不同于國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的監(jiān)督，也有別于社會組織、人民群眾的監(jiān)督。所謂專門的“法律監(jiān)督”，目前雖無統(tǒng)一的概念界定，但是在用作專門術(shù)語時不能做泛化理解。首先，我們要確定法律監(jiān)督權(quán)的主體僅限于檢察機關(guān)，即法律監(jiān)督權(quán)是檢察機關(guān)的專屬權(quán)力，不屬于一般監(jiān)督主體的共有權(quán)力。其次，監(jiān)督法律的活動雖然發(fā)生在法運行的各個過程中，但是法實施的階段不同，監(jiān)督的方式、強弱也有所不同。只有當(dāng)守法、執(zhí)法中發(fā)生嚴(yán)重違法直至可能構(gòu)成犯罪的情形時，檢察機關(guān)才能以立案追訴的形式予以監(jiān)督。此外，檢察監(jiān)督的另一個主要對象為司法活動中出現(xiàn)的違法情形，檢察機關(guān)對違反法定程序或者確有錯誤的判決、裁定以檢察建議、抗訴的方式實施監(jiān)督。

2014年修改的行政訴訟法擴大了檢察監(jiān)督的范圍，將單一的對行政案件生效裁判的監(jiān)督擴展到對包括行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行在內(nèi)的行政訴訟全過程的監(jiān)督。[1]2016年11月，《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》出臺，改行政監(jiān)察為國家監(jiān)察，確定了我國紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革思路，并提出將人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能整合至監(jiān)察委員會。以上法律政策的變化，集中反映了我國對行政行為監(jiān)督的強化。

二、行政檢察監(jiān)督權(quán)力邊界問題的界定

行政違法行為發(fā)生于各類行政行為的實施過程中，不同的行政行為具有不同的程序要求和效力內(nèi)容。同時，針對行政違法行為，還存在著行政內(nèi)部監(jiān)察、行政司法、人大監(jiān)督等監(jiān)督機制。因此，檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督不是空泛的“全面監(jiān)督”，應(yīng)當(dāng)適用于一定的范圍，并對此發(fā)揮其法律監(jiān)督的特殊效果。行政檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界問題，即監(jiān)督權(quán)力的適用范圍與行使界限問題，既包括實體問題，也包括程序問題。

(一)行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)存問題

一方面，檢察機關(guān)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)存在立法上的缺陷。行政檢察監(jiān)督雖然有憲法法律的一般授權(quán)，但是，由于法律沒有進(jìn)一步規(guī)定其權(quán)力行使的原則、內(nèi)容、方式、程序及效力等具體問題，檢察機關(guān)在行政檢察監(jiān)督工作中存有顧慮，監(jiān)督工作自然不能深入開展。雖然行政訴訟法已經(jīng)明確將行政檢察監(jiān)督在訴訟領(lǐng)域的范圍擴展至對行政審判結(jié)果、審判過程和行為、行政案件執(zhí)行三大方面，但仍比較粗略，且都屬于檢察權(quán)的行使范圍，適用訴訟中的專門程序。而對于非涉訴的各類行政違法行為能否監(jiān)督、如何監(jiān)督，對于檢察機關(guān)來說尚無全面、有力的依據(jù)。雖然《關(guān)于全面依法治國若干重大問題的決定》明確要求“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，但我國行政檢察監(jiān)督尚處于探索階段，《人民檢察院組織法》和其他法律尚未就檢察機關(guān)對行政違法行為的整體監(jiān)督權(quán)限和手段做出具體明晰的規(guī)定。

另一方面，檢察機關(guān)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)存在實踐操作方面的問題。一是不同案件來源能否立案監(jiān)督、如何處置；二是檢察機關(guān)核實行政違法行為需要的調(diào)查閱卷權(quán)難以實現(xiàn)；三是檢察機關(guān)對違法行政行為采取非訴訟方式監(jiān)督時的效果保障乏力；四是被動監(jiān)督、事后監(jiān)督的方式消減了行政檢察監(jiān)督的實質(zhì)意義；五是頂層設(shè)計缺失導(dǎo)致各地行政檢察監(jiān)督形式與內(nèi)容不統(tǒng)一、不規(guī)范。

(二)學(xué)理觀點之爭

第一種觀點認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督限于行政訴訟范圍內(nèi)的監(jiān)督。根據(jù)《人民檢察院組織法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，行政檢察監(jiān)督的法定范圍即對整個行政訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督。在行政訴訟法修改之后，行政檢察監(jiān)督的效力范圍擴大為從立案監(jiān)督到執(zhí)行監(jiān)督的整個訴訟環(huán)節(jié)。并且，行政檢察監(jiān)督的對象不僅包括涉訴的行政機關(guān)的行為，同時也包括審判機關(guān)的訴訟活動和裁判結(jié)果。

第二種觀點認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督既包括對行政訴訟的監(jiān)督，也包括對行政違法行為(具體行政行為)的一般監(jiān)督。該觀點認(rèn)為，隨著社會改革部署，行政檢察工作的內(nèi)涵和外延發(fā)生了重要變化，監(jiān)督范圍應(yīng)拓展為行政訴訟監(jiān)督和行政違法行為監(jiān)督并舉。但是，抽象行政行為的合法性問題已有權(quán)力機關(guān)、上級行政機關(guān)的審查監(jiān)督，以及審判機關(guān)的附帶審查監(jiān)督，不宜再納入檢察監(jiān)督的范疇。[2]

第三種觀點認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督的范圍不僅包括對行政訴訟的監(jiān)督、對具體行政行為的一般監(jiān)督，還包括對抽象行政行為的合法性監(jiān)督。該觀點認(rèn)為，訴訟監(jiān)督不是全部或者唯一的職能；為維護(hù)法律的統(tǒng)一性，檢察機關(guān)可以直接對行政法律實施的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，對違法行政行為進(jìn)行追責(zé)，對抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督。可從主體適格性、內(nèi)容合法性、目的正當(dāng)性、程序規(guī)范性等方面進(jìn)行法律監(jiān)督。[3]

由此可見，對于行政檢察的監(jiān)督范圍，第一個爭議點在于是否只堅持法定的訴訟監(jiān)督范圍。在行政權(quán)力隨著社會發(fā)展擴張且檢察監(jiān)督力度擴大的政策導(dǎo)向下，應(yīng)考慮從檢察機關(guān)的性質(zhì)入手，將對具體行政行為的監(jiān)督納為其可監(jiān)督的對象。第二個爭議點在于能否對抽象行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督。雖然已經(jīng)存在對抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的手段，但是作為提請審查的主體，檢察機關(guān)能夠?qū)ζ溥M(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督。

三、國外行政檢察監(jiān)督制度的經(jīng)驗與啟示

雖然各國的政權(quán)組織形式有異，但權(quán)力制約的原則在各國權(quán)力分配中都有貫徹和體現(xiàn)。各國的監(jiān)督體制不同，檢察機關(guān)對于行政違法行為的監(jiān)督既有共性，也各有特點?？梢越梃b發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，為我國構(gòu)建完善的行政檢察監(jiān)督體系提供智力支持。

在英美法系國家，監(jiān)督權(quán)力多數(shù)集中于檢察長手中，檢察長是行使監(jiān)督權(quán)力的核心。[4]在英國，總檢察長有權(quán)以下列方式進(jìn)行行政監(jiān)督：一是訴訟危害公共利益，需要總檢察長參與以維護(hù)公益時，其負(fù)有參與義務(wù)；二是經(jīng)總檢察長批準(zhǔn)許可的個人或者組織，可以以總檢察長的名義啟動、參與行政訴訟；三是針對選舉權(quán)案件，總檢察長應(yīng)當(dāng)獲取持有法院基于監(jiān)督選舉行為有無違法產(chǎn)生的說明報告，以作為決定控訴的依據(jù)。除此以外，英國檢察機關(guān)在訴訟活動中享有廣泛的訴訟權(quán)利，可以在庭審中表達(dá)觀點、要求重審，等等。在美國，聯(lián)邦總檢察長可以參與任何其認(rèn)為涉及公共利益的行政案件。同時，根據(jù)判例，聯(lián)邦總檢察長可以針對各種具體情形提起各類訴訟，例如，被指控的行為影響到國家利益，涉及到憲法要求關(guān)心的國家事務(wù)或涉及到國家有確保全體公民的平等權(quán)利和義務(wù)。

法國的行政監(jiān)督主要來自議會、專門監(jiān)督機關(guān)和檢察機關(guān)。法國實行雙軌制審判，具備獨立的行政法院系統(tǒng)。行政法院系統(tǒng)內(nèi)部又將專職處理行政機關(guān)和個人糾紛的司法機關(guān)與處理涉及公共財物的司法機關(guān)分設(shè)開來。檢察機關(guān)對這兩類法院實行不同的監(jiān)督手段。在非司法領(lǐng)域，檢察機關(guān)既對司法助理人員進(jìn)行監(jiān)督，也對法院的工作人員實施監(jiān)督，同時還對公共機構(gòu)加以監(jiān)督。在日本，行使行政監(jiān)察職權(quán)的機構(gòu)主要有行政評價局、人事院、公平交易委員會。檢察機構(gòu)除了行使公訴職能，還作為公益代表人開展監(jiān)督。此外，檢察機關(guān)有權(quán)參與行政訴訟案件并發(fā)表意見。[5]

以上表明，英美檢察長對于行政訴訟案件享有監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督主要指向涉及公共利益的案件。在監(jiān)督方式方面，不僅可以提起訴訟、直接參與訴訟，還可以授權(quán)他人進(jìn)行訴訟。這為我國推行行政公益訴訟提供了有益的參考。法日具備多方位的行政監(jiān)察體系，行政監(jiān)察的范圍比較廣泛，不僅存在公益代表人制度，還有將監(jiān)督擴展到公共機構(gòu)的范例。

四、完善我國行政檢察監(jiān)督的構(gòu)想

行政檢察監(jiān)督范圍的確定，對于檢察機關(guān)高效開展行政檢察工作有著重要的意義。全面深化改革，依法治國，行政檢察監(jiān)督工作應(yīng)隨著司法體制、監(jiān)察體制的改革浪潮向前邁進(jìn)，以立法、修法、釋法等方式賦予其相應(yīng)的權(quán)能，并配套具體實施規(guī)則。

(一)堅持有限監(jiān)督并保障監(jiān)督效力

行政權(quán)力的實施屬于行政主體，行政主體在法定的權(quán)限范圍內(nèi)享有自由裁量的權(quán)力。檢察機關(guān)與行政機關(guān)的法律監(jiān)督關(guān)系，決定了檢察機關(guān)在進(jìn)行行政檢察監(jiān)督時應(yīng)擺正位置，尊重行政機關(guān)行政職權(quán)的行使，做到有限監(jiān)督。首先，檢察監(jiān)督不應(yīng)隨意干預(yù)行政機關(guān)的職權(quán)行使。這要求檢察機關(guān)應(yīng)做到有所為、有所不為，不干涉行政機關(guān)正常、合法的行政行為，僅對其涉嫌違法的非常態(tài)情形實施監(jiān)督。其次，對于違法行政行為，檢察監(jiān)督只能以檢察建議、提請復(fù)議、行政公益訴訟等方式實施，不能越權(quán)代替行政機關(guān)變更或撤銷行政行為。最后，行政檢察監(jiān)督應(yīng)以謙抑、補充監(jiān)督為原則。對于已經(jīng)存在權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、行政復(fù)議或訴訟、行政監(jiān)察監(jiān)督的違法行政行為，檢察監(jiān)督不宜重復(fù)介入。

在實施有限監(jiān)督的同時，需要保障監(jiān)督舉措的實效性。行政公益訴訟能夠依靠訴訟程序獲得司法救濟與強制力保障，但檢察機關(guān)最為常見的檢察建議、違法糾正通知等文書的法律效力并沒有獲得法律法規(guī)的大力支持，這造成了實踐中行政檢察監(jiān)督被架空的尷尬局面。

(二)完善行政公益訴訟制度

長期以來，檢察機關(guān)不能作為行政案件一審訴訟發(fā)起人參與訴訟，這限制了檢察機關(guān)以訴訟手段制約行政機關(guān)的違法行為。2015年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，隨后，最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作。試點工作穩(wěn)步扎實推進(jìn)，得到了社會各界的充分肯定。2017年6月27日，全國人大常委會通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

在民事訴訟法方面，新增規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域，在沒有法律規(guī)定的機關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，檢察機關(guān)可就侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起訴訟；法律規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，檢察機關(guān)可以支持起訴。在行政訴訟法方面，新增規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，檢察機關(guān)針對行政機關(guān)違法作為或不作為致使國家或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議，行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，依法提起訴訟。

公益訴訟入法為檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的最大化提供了制度性契機。檢察機關(guān)作為原告代表國家維護(hù)社會公共利益，相較于個人和團體，能夠充分利用司法資源，維護(hù)訴訟公平與效率。公益訴訟制度的確立只是一個開端，制度實施的各個具體環(huán)節(jié)(如案件管轄、訴前程序、起訴條件、證據(jù)規(guī)則等)還有待探索研究，形成范式。同時，也可以借鑒域外經(jīng)驗，進(jìn)一步擴充檢察機關(guān)對行政案件的監(jiān)督權(quán)能，吸收檢察機關(guān)參與行政案件，授權(quán)其他個人或團體提起行政訴訟。

(三)完善具體行政行為檢察監(jiān)督機制

檢察機關(guān)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定對行政訴訟實施監(jiān)督，有按照審判監(jiān)督程序提出抗訴和檢察建議兩種方式。從性質(zhì)上看，這兩種方式分別屬于司法領(lǐng)域的事后和事中監(jiān)督，雖然在一定程度上保障了行政訴訟活動和結(jié)果的正當(dāng)性，但是，行政檢察監(jiān)督基于其法律監(jiān)督的性質(zhì)，為保障法律的正確實施，應(yīng)將重點向訴訟前轉(zhuǎn)移。公益訴訟制度的建立在一定程度上將檢察機關(guān)介入行政違法行為的時間提前，但是公益訴訟的適用僅限于法定類型的案件，檢察機關(guān)要對行政違法行為實施更為有效的監(jiān)督，需要從監(jiān)督具體行政行為入手。

具體行政行為主要受行政復(fù)議復(fù)核、行政監(jiān)察、行政訴訟等方式監(jiān)督，檢察機關(guān)對具體行政行為的監(jiān)督應(yīng)以補充、協(xié)調(diào)為原則。在實踐中，行政機關(guān)的執(zhí)法存在越權(quán)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法以及不作為等問題。行政檢察監(jiān)督下的具體行政行為既包括違法作為，也包括違法不作為。同時，檢察監(jiān)督限于合法性的監(jiān)督，手段主要為向有關(guān)主體發(fā)出檢察建議、糾正違法通知書和糾正意見等。在違法的行政作為行為中，對于適用法律法規(guī)錯誤的，提出變更或撤銷重做的建議；對于法律、事實依據(jù)不足的或程序違法的，提出撤銷建議；對于涉嫌職務(wù)犯罪的，啟動司法調(diào)查程序；對尚不構(gòu)成犯罪的，向主管機關(guān)發(fā)出處分建議；對涉嫌犯罪的，依法追訴。在違法的行政不作為中，對于仍有行政作為必要的，建議履行；對于無行政作為必要，但應(yīng)追責(zé)的，向有關(guān)主管機構(gòu)提出處分建議；構(gòu)成犯罪的，依法追訴。

(四)建立抽象行政行為檢察監(jiān)督機制

抽象行政行為是指國家行政機關(guān)針對不特定管理對象實施的制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。和具體行政行為相比，抽象行政行為具有對象不特定和能夠反復(fù)適用的特點。抽象行政行為是具體行政行為的指導(dǎo)依據(jù)，如果抽象行政行為存在違法情形，其危害將甚于具體行政行為。2015年立法法修改后，地方立法權(quán)的主體實現(xiàn)擴容，設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)，對立法權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督的需求更為迫切。

抽象行政行為包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章以及規(guī)章以下具有普遍約束力的規(guī)范性文件。對于前四種，立法法規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認(rèn)為有違法、違憲情形的，可以向全國人大常委會書面提出審查要求。這是最高人民檢察院對抽象行政行為行使監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)。有必要建立規(guī)章及規(guī)范性文件檢察監(jiān)督機制，即最高人民檢察院有權(quán)針對國務(wù)院部門規(guī)章向有關(guān)機關(guān)提出審查要求，地方各級檢察機關(guān)有權(quán)針對同級人民政府及工作部門制定的政府規(guī)章及規(guī)范性文件向有關(guān)機關(guān)提出審查要求。

檢察機關(guān)對于抽象行政行為的監(jiān)督不同于權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和復(fù)議機關(guān)、司法機關(guān)的附帶審查監(jiān)督，檢察機關(guān)對于抽象行政行為的監(jiān)督只能以提請審查建議之類的方式做出。因此，保障檢察機關(guān)建議權(quán)的行使還需要制度支持。

五、結(jié)語

檢察機關(guān)肩負(fù)法律監(jiān)督的重要使命，在行政權(quán)不規(guī)范行使且行政內(nèi)部監(jiān)督不足、外部監(jiān)督?jīng)]有合力的情形之下，正確認(rèn)識行政檢察監(jiān)督的性質(zhì)，合理界定行政檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界，對于行政檢察監(jiān)督功能的發(fā)揮和抑制行政違法行為的出現(xiàn)至關(guān)重要。行政公益訴訟制度的建立，是引導(dǎo)集中的訴訟監(jiān)督向訴前監(jiān)督轉(zhuǎn)變的信號。將檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)從檢察權(quán)中獨立出來，將行政檢察監(jiān)督從訴訟監(jiān)督中解放出來，符合監(jiān)督規(guī)律的必然要求。因此，行政檢察監(jiān)督不應(yīng)囿于訴訟監(jiān)督，應(yīng)重構(gòu)行政檢察監(jiān)督體系，以制度保障檢察監(jiān)督對具體行政行為和抽象行政行為的監(jiān)督效力。

[1]王莉.行政訴訟檢察制度有了新發(fā)展[N].檢察日報，2015-03-04(03).

[2]山西省人民檢察院課題組.訴訟外行政檢察監(jiān)督論析[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2016(3).

[3]顏翔.行政檢察監(jiān)督體制之改造——以行政權(quán)監(jiān)督轉(zhuǎn)向為視角[J].江西社會科學(xué)，2015(3).

[4]凃嵐，廖芹.行政機關(guān)不行使職權(quán)行為的檢察監(jiān)督[J].中國檢察官，2017(1).

[5]韓成軍.法德日行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制對我國的啟示[J].江西社會科學(xué)，2015(11).

ThePowerBoundaryoftheProcuratorialAuthority’sSupervisiononAdministrativeMalfeasance

HuangLeiYangChunlei

(LawSchool,YangtzeUniversity,Jinzhou434023 )

The procuratorial authority is the state organization of legal supervision determined by the constitution of our country.The supervision of the administrative illegal acts by the procuratorial organs has the function of ensuring the correct implementation of the law and the abuse of the punishment power.Therefore,we should reconstruct the system of administrative procuratorial supervision,define the boundary of power reasonably,and guarantee the effectiveness of procuratorial supervision on specific administrative act and abstract administrative act with the system to maximize the positive role of procuratorial supervision in the construction of the rule of law.

procuratorial organs;administrative malfeasance;administrative procuratorial supervision;power boundary

2017-07-20

湖北省高等學(xué)校省級教學(xué)研究項目(2016271)；廣東省檢察機關(guān)省級檢察理論研究課題

黃磊(1993-)，女，湖北枝江人，碩士研究生。

D926.3

A

1673-1395 (2017)06-0112-04

責(zé)任編輯葉利榮E-mail:yelirong@126.com