提升我國高校資金績效急需解決的兩大問題

摘 要：當(dāng)前我國高校在財務(wù)管理方面普遍存在成本管控不到位，績效考評無標(biāo)準(zhǔn)等突出問題。文章結(jié)合我國高校財務(wù)管理工作實際，分析了我國高校教育成本管控和預(yù)算績效評價存在的主要問題及其原因，提出了核定成本，強化績效，建立健全我國高校成本核算體系和資金績效考評獎懲體系等措施，以提升高校財務(wù)管理水平，促進我國高校健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校 財務(wù)管理 成本管控 績效考評 成本核算體系 績效考評體系

中圖分類號：F234.3 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-070-03

為深入貫徹黨的十八大關(guān)于全面深化教育領(lǐng)域綜合改革精神，積極探索高效實用的財務(wù)管理方法，全面提升高校財務(wù)管理水平，保證教育資金使用效益，我國高校必須全面深化財務(wù)管理改革，優(yōu)化財務(wù)管理體制，搞活財務(wù)運行機制，強化教育成本管控，突出資金績效考評，實現(xiàn)建設(shè)高水平大學(xué)目標(biāo)的同時促進高校的健康可持續(xù)發(fā)展。

一、當(dāng)前我國高校財務(wù)管理改革急需解決的兩大突出問題

我國高校近年來制定、修訂了一系列財務(wù)管理規(guī)章制度和辦法措施，為規(guī)范高校經(jīng)濟行為，遵守國家財經(jīng)法紀(jì)，完善預(yù)算管理，健全內(nèi)部控制，提高資金效益提供了制度保障和法規(guī)依據(jù)，促進了高校快速超常規(guī)發(fā)展壯大，就宏觀而言，現(xiàn)行高校財務(wù)規(guī)章制度范圍廣、內(nèi)涵大，基本能夠適應(yīng)高校的一般管理要求，在宏觀方面對學(xué)校具有較強的規(guī)范作用和指導(dǎo)作用；就微觀而言，由于現(xiàn)行規(guī)章制度中普遍缺乏詳細可行、具體適用的辦法和措施予以保障，在具體執(zhí)行過程存在自由裁量和人為因素等問題，難以實現(xiàn)精細化、績效化的財務(wù)管理。盤點目前我國高校財務(wù)管理存在的不足之處，至少存在預(yù)算編制不規(guī)范、預(yù)算分析不具體、預(yù)算考核無標(biāo)準(zhǔn)、成本管控不到位、資源配置不優(yōu)化、設(shè)備購置隨意化、政策執(zhí)行監(jiān)督差、資金績效無考評等問題，其中尤其以成本管控不到位和預(yù)算考評無標(biāo)準(zhǔn)這兩個問題較為棘手，急需解決。

1.成本管控不到位。教育事業(yè)是一項高成本且成本不斷遞增的產(chǎn)業(yè)，為了培養(yǎng)適應(yīng)社會的綜合性高素質(zhì)人才，學(xué)校不斷更新完善教學(xué)課程，添置先進教學(xué)設(shè)備，美化校園環(huán)境，在為師生提供良好學(xué)習(xí)工作條件的同時，教育成本呈逐年遞增趨勢。以A大學(xué)為例，2008年～2013年5年內(nèi)該大學(xué)總成本年均遞增14.56%，具體數(shù)據(jù)詳見表1。

通過表1我們可以看出，學(xué)校教育成本呈逐年大幅度上升趨勢。究其主要原因是學(xué)校教學(xué)規(guī)模的不斷擴大和教學(xué)質(zhì)量的不斷提高，成本上升成為必然趨勢。除此而外，還存在以下客觀原因：（1）學(xué)校教育活動既是教育學(xué)生的活動，又是向社會提供教育服務(wù)的過程，既有具體的受教育對象，又具有社會公共產(chǎn)品的性質(zhì)，學(xué)生畢業(yè)后用人單位是無償招用的，很難準(zhǔn)確分清培養(yǎng)一個畢業(yè)學(xué)生的成本到底是多少，也很難分清哪些成本應(yīng)由學(xué)生承擔(dān)，哪些成本應(yīng)由社會承擔(dān)。我們到云南省其他高校調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，每個學(xué)校的總支出是都有的，但這些支出中分攤到每一個學(xué)生頭上，分攤到每一個教職工頭上的平均成本則沒有。至于在這個平均成本中管理成本是多少，人工成本是多少，學(xué)生成本是多少，科研成本是多少等問題卻是無人問津，更是無人回答。

（2）雖然學(xué)校近年來采取定額加零增長的有效措施加強了預(yù)算管理，對成本上漲勢頭有了一定的遏制，但由于學(xué)校缺乏更為有效的成本管控機制，成本效益理念在學(xué)校行政及教學(xué)管理過程中沒有深入其中，所有成本開支（即資金支出）只是根據(jù)部門或個人的需要、任務(wù)、請求等允許發(fā)生，而根本沒有考慮到每一項成本開支的績效性、必要性等問題。

（3）不管是行政管理成本，還是教學(xué)成本、科研成本，歸根結(jié)底是學(xué)生培養(yǎng)成本，是一個隱性的可能要間隔很長時間才能發(fā)揮其效用的成本，在發(fā)生的當(dāng)年是無法對其效益作出客觀評價的。同時高校至今沒有制定相應(yīng)政策措施對其學(xué)生培養(yǎng)成本進行管理與控制，從而導(dǎo)致目前我國高校教育成本管理和控制方法不科學(xué)，手段不具體，措施不到位，教育成本擴大趨勢并沒有得到有效的控制與管理，成本居高不下。

2.預(yù)算考評無標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算編制有規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行有辦法，預(yù)算考評無標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算結(jié)果無獎懲是當(dāng)前我國高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀。無論是預(yù)算編制，還是預(yù)算執(zhí)行，我國高校都制定了相應(yīng)的辦法措施予以保障，也采取有效措施花費大量時間和精力來編制預(yù)算，執(zhí)行預(yù)算。但是對于預(yù)算執(zhí)行后是否有效益，是否實現(xiàn)了目標(biāo)，是否完成了任務(wù)，則沒有制定任何具體的考評辦法或規(guī)定來保障，因而也就無法對預(yù)算結(jié)果進行績效評價與考核，無法實現(xiàn)追責(zé)問效目標(biāo)。經(jīng)我們實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前高校財務(wù)管理仍以應(yīng)付、承受為主，仍落腳在以目標(biāo)下達任務(wù)，以任務(wù)安排資金，任務(wù)完成了就萬事大吉的狀態(tài)，高校沒有規(guī)定也沒有哪個部門或哪個人主動去評價任務(wù)完成的績效，更沒有人對任務(wù)完成績效的好壞進行問責(zé)獎懲。不管是教學(xué)部門，還是科研部門，還有教輔部門和行政部門，都是按年度按定額下達任務(wù)經(jīng)費，按項目管理和使用經(jīng)費，年度完成任務(wù)也就結(jié)束了，沒有部門沒有人去追究績效的好壞。究其原因，主要如下：

（1）高校履行的是公益性的社會職責(zé)，其生產(chǎn)的合格產(chǎn)品—畢業(yè)生主觀能動性非常之大，難以預(yù)料其未來的結(jié)果，無法在畢業(yè)當(dāng)年評價其效益的好壞，因此預(yù)算資金支出的效益在發(fā)生當(dāng)年也就很難評價，也無法準(zhǔn)確評價。

（2）在當(dāng)前我國高校預(yù)算管理體制和會計核算模式下，我國高校財務(wù)部門負責(zé)預(yù)算的下達、核算和分析，其主要作用只是審核和監(jiān)督預(yù)算經(jīng)費支出票據(jù)的合法性、報銷支付手續(xù)的完備性和預(yù)算經(jīng)費的可用性，最后負責(zé)年終決算，而根本沒有對預(yù)算編制的科學(xué)合理性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅有效性、預(yù)算結(jié)果的績效獎懲性等進行嚴(yán)格考評獎懲。同時預(yù)算績效也不應(yīng)由財務(wù)部門來考評，如果由財務(wù)部門來考評既違背了不相容職責(zé)應(yīng)相分離的原則，又導(dǎo)致財務(wù)部門難以公平、公正、獨立地進行預(yù)算績效考評和獎懲，難以取信于全校師生。

（3）我國高校缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督和問責(zé)考評獎懲制度或規(guī)定，缺乏具體的考核期限、時點、標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)論及獎懲等規(guī)定或措施，導(dǎo)致不管是我國高校財務(wù)部門還是監(jiān)察審計部門，基本沒有發(fā)揮應(yīng)有的對預(yù)算全程的評價職能。當(dāng)前我國高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀是：預(yù)算制定了，也執(zhí)行了，但對每年的預(yù)算安排的科學(xué)必需性，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅適當(dāng)性，預(yù)算結(jié)果的績效好壞性則無人問津。

二、健全成本核算體系，完善績效考評辦法的建議

為全面推進精細化、績效化財務(wù)管理改革，保證我國高校健康可持續(xù)發(fā)展，建立健全高校成本核算體系，完善資金預(yù)算績效考評獎懲辦法并嚴(yán)格執(zhí)行是較為可行、行之有效的辦法。

1.建立健全我國高校成本核算和控制體系。“低成本高質(zhì)量”是任何單位追求經(jīng)濟效益和社會效益的永恒目標(biāo)，我國高校也不例外。成本意識缺失，成本管控手段乏力是我國高校當(dāng)前急需解決的問題，因此建立健全我國高校成本核算和控制體系勢在必行。

（1）確定生均成本和生均收入定額。以A大學(xué)下屬的甲、乙、丙、丁四個學(xué)院2013年度的收支數(shù)據(jù)為例進行分析，具體見表2～表7。

從以上各表可以看出，確定生均成本的口徑不同，計算結(jié)果就不一樣。我們認為，用學(xué)生人數(shù)和使用面積作為計算生均成本和生均收入的口徑較為可行。從以上數(shù)據(jù)可出看出：

按財政撥款的學(xué)生人數(shù)計算，丙學(xué)院生均貢獻率最高，為1.23萬元/生.年，高于全校平均生均貢獻率0.98萬元/生.年，甲學(xué)院的生均貢獻率最低，僅為0.25萬元/生.年，低于全校平均生均貢獻率0.98萬元/生.年。

按使用面積計算，丙學(xué)院米均貢獻率最高，為1.29萬元/平方米.年，高于全校平均米均貢獻率0.40萬元/生.年，甲學(xué)院米均貢獻率最低，僅為0.08萬元/平方米.年，低于全校平均米均貢獻率0.40萬元/生.年。

按生均貢獻率占生均收入的比率計算，丙學(xué)院生均貢獻率占生均收入最高，為76.88%，甲學(xué)院生均貢獻率占生均收入最低，僅為9.06%。由此可以看出經(jīng)費管理機制不一樣，貢獻率就不一樣。

（2）確定成本控制數(shù)。以生均成本或生均收入定額為標(biāo)準(zhǔn)，下達成本控制數(shù)，根據(jù)我國高?，F(xiàn)行預(yù)算管理模式，下達成本控制數(shù)就是下達年度預(yù)算指標(biāo)額度。

（3）確定成本核算賬戶，嚴(yán)格進行成本核算。設(shè)立成本核算輔助賬戶體系，確定核算要求和方法，嚴(yán)格按下達的成本控制數(shù)進行成本核算。

（4）進行成本考評獎懲。年度終了，根據(jù)高校相關(guān)成本控制與考核規(guī)定進行成本分析、評價、考核與獎懲。

總之，我國高校應(yīng)建立健全“以成本為中心，以任務(wù)為基礎(chǔ)，制度為標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算為手段，計劃為依據(jù)，考核為抓手，績效為目標(biāo)”的完全成本控制中心和資源配置中心，建立健全成本、任務(wù)、目標(biāo)、績效相互掛鉤的資源配置、績效考核和追蹤問效機制，集中管理高校所有的財務(wù)資源、人力資源、實物資源，全面加強學(xué)校成本核算，優(yōu)化資源配置，突出成本效益，提升管理水平，徹底解決校屬各部門視學(xué)校資源為免費午餐，只顧爭資源爭項目，缺乏節(jié)約意識和成本意識，造成過度占用房屋資源和過量使用財務(wù)資源，打破部門分割各自為政的格局，避免資產(chǎn)閑置與重復(fù)購置，實現(xiàn)集中調(diào)控，資源共享，提高資源利用效率，減少資源浪費，降低教育成本。

2.制定預(yù)算考評獎懲體系。深化高校財務(wù)管理改革的要求是不應(yīng)該管的一定要堅決放開到位，充分發(fā)揮其下屬部門和人員的能動性、積極性和創(chuàng)新性，而應(yīng)該管的就必須要管住、管好、管出效益。當(dāng)前我國高?！邦A(yù)算考評無標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算結(jié)果無獎懲”就是應(yīng)該管住而沒有管住的較為突出問題之一。要盡快解決這一突出問題，我國高校急需制定合理的預(yù)算績效考評獎懲體系，包括教學(xué)院部績效考評獎懲辦法、機關(guān)教輔部門績效考評獎懲辦法、學(xué)科建設(shè)績效考評辦法、科研院所績效考評辦法等，規(guī)范且嚴(yán)格進行績效考評，根據(jù)考評結(jié)果進行獎優(yōu)罰劣，同時考評結(jié)果還要與校內(nèi)外資源占用、資金分配緊密掛鉤。事實上，考評獎懲機制是在現(xiàn)有條件下給予責(zé)任部門和責(zé)任人更高期望更高要求的引導(dǎo)機制，它是一盞明燈，既能宏揚正氣，對良好行為進行獎勵；又能鞭策落后，對消極怠工及違法違紀(jì)行為進行制裁，從而引導(dǎo)高校財務(wù)管理工作“不僅要做好還要做得更好”。沒有獎懲激勵就沒有動力，沒有動力就無法引發(fā)責(zé)任部門和責(zé)任人的積極性、主動性和創(chuàng)新性，就無法充分發(fā)揮責(zé)任部門和責(zé)任人在學(xué)校財務(wù)管理領(lǐng)域改革發(fā)揮重要作用，就無法實現(xiàn)財務(wù)管理領(lǐng)域的革新除舊。在制定預(yù)算績效考評獎懲體系時，應(yīng)把握以下幾點：

（1）確定責(zé)任主體和評價主體，解決誰對誰評的問題。為保證高校預(yù)算績效評價的客觀、公正和效果，必須明確預(yù)算績效評價的責(zé)任主體和評價主體。根據(jù)我國高?，F(xiàn)行財務(wù)管理體制，應(yīng)將高校校屬各部門明確為預(yù)算績效責(zé)任主體，由其負責(zé)預(yù)算的編報、執(zhí)行、自律和自評，對其負責(zé)的資金收支的預(yù)算編制和執(zhí)行的合法、真實、完整、準(zhǔn)確、嚴(yán)肅和效益、效果負責(zé)；將預(yù)算管理委員會明確為學(xué)校預(yù)算績效評價主體，負責(zé)預(yù)算管理、目標(biāo)評價和績效考評等工作，同時成立預(yù)算績效評價小組，在預(yù)算管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下組織和實施具體考評工作，為使考評結(jié)果客觀、公正，評價小組成員應(yīng)具有廣泛的代表性和專業(yè)性。

（2）確定評價目標(biāo)和原則，明確評價對象，解決為什么評，評什么的問題。預(yù)算績效考評的目標(biāo)是進行預(yù)算管理的起點和最終歸宿，對整個預(yù)算管理具有導(dǎo)向作用和總結(jié)功能；預(yù)算績效考評的原則是指導(dǎo)預(yù)算績效考評的標(biāo)準(zhǔn)和基本依據(jù)；預(yù)算績效評價的對象是預(yù)算績效考評的落腳點和承受者，要保證預(yù)算績效考評有效進行，我國高校就應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多層次的預(yù)算績效管理經(jīng)濟責(zé)任體系，明確并細化預(yù)算績效考評的目標(biāo)、原則、對象和內(nèi)容等各項要素。

（3）設(shè)置評價指標(biāo)體系，解決從哪些方面進行評的問題?？冃гu價指標(biāo)是衡量預(yù)算目標(biāo)實現(xiàn)程度的主要標(biāo)準(zhǔn)和核心依據(jù)。{1}評價指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)遵循相關(guān)性、可比性、重要性、經(jīng)濟性的原則，既應(yīng)有理論上的依據(jù)，又應(yīng)在實踐上切實可行，指標(biāo)體系應(yīng)多樣化、層次化，結(jié)合結(jié)果指標(biāo)與動因指標(biāo)、財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)、內(nèi)部指標(biāo)和外部指標(biāo)三大類指標(biāo)，以定量分析為主，定性分析為輔，從社會效益、經(jīng)濟效益、可持續(xù)影響等方面對預(yù)算實施結(jié)果的合法性、經(jīng)濟性、效率性、有效性進行綜合評價。

（4）確定評價方法，解決如何評的問題。沒有科學(xué)合理的評價方法，評價指標(biāo)就成了孤立的評價要素，失去了其本身存在的意義。{2}績效評價方法包括成本效益法、比較分析法、因素分析法和公眾評判法等。成本效益法是通過比較分析一定時期的全部成本和效益來評價績效目標(biāo)完成程度的方法；比較分析法是通過對預(yù)算預(yù)期目標(biāo)與績效結(jié)果、歷史情況與評價期情況、不同部門同類支出的比較，綜合分析績效目標(biāo)完成情況的方法；因素分析法是通過分析影響目標(biāo)、結(jié)果及成本的內(nèi)外因素，綜合分析考評績效目標(biāo)完成情況的方法；公眾評判法是對無法直接用指標(biāo)計量其效果的支出，通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查，對各項績效考評內(nèi)容完成情況進行打分，并根據(jù)分值考評績效目標(biāo)完成情況的考評方法。根據(jù)支出項目的性質(zhì)選擇適當(dāng)?shù)脑u價方法，對指標(biāo)進行計算和分析。

（5）明確評價程序，解決評價流程也即如何評的問題。規(guī)范的預(yù)算績效評價程序能夠保證評價工作的順利有序開展。因此在預(yù)算績效考評辦法中應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)規(guī)范、切實可行的預(yù)算績效評價程序，起到公開、透明和指導(dǎo)作用。

（6）明確績效評價期間，解決對哪個時間段的預(yù)算績效進行評的問題。為方便校屬各部門掌握績效考評的期間與時間，切實注重績效目標(biāo)的實現(xiàn)，在制定績效考評辦法時應(yīng)明確績效考評的涵蓋期間、開始進行績效考評的時間和統(tǒng)一對外公布績效考評結(jié)果的時間等。

（7）明確績效自評報告格式，解決采取什么形式進行評的問題。預(yù)算下達后是由各責(zé)任部門負責(zé)預(yù)算執(zhí)行，并保證預(yù)算績效目標(biāo)的實現(xiàn)。預(yù)算項目完成后應(yīng)由責(zé)任部門根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況進行自評，并提交一份格式統(tǒng)一、內(nèi)容規(guī)范的預(yù)算績效自評報告。因此在制定預(yù)算績效考評辦法時應(yīng)當(dāng)明確績效自評報告的格式與內(nèi)容，包括預(yù)算目標(biāo)、任務(wù)和實施過程、績效定量指標(biāo)的完成程度的計算結(jié)果、定性指標(biāo)完成情況的文字說明、存在的問題及改進措施，后續(xù)工作的安排等。

（8）明確績效考評結(jié)果應(yīng)用，解決評的最終后果是什么的問題。{3}績效評價結(jié)果的應(yīng)用是關(guān)鍵，它直接關(guān)系到預(yù)算績效管理工作的進程和方向，是促進部門改善預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，提高預(yù)算管理效率和公信力的有力舉措。因此要建立預(yù)算績效評價結(jié)果反饋機制，對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時反饋給被評價部門和預(yù)算管理部門，作為其改進預(yù)算管理，提高預(yù)算資金效益的重要依據(jù)。要注重績效評價結(jié)果與預(yù)算安排有機結(jié)合的獎懲機制，績效評價結(jié)果好的，予以表彰和繼續(xù)支持；績效評價發(fā)現(xiàn)問題、未達績效目標(biāo)或評價結(jié)果較差的，予以通報批評并責(zé)令其限期整改，并相應(yīng)調(diào)減預(yù)算資金安排直至取消安排。要逐步建立績效問責(zé)制度，充分體現(xiàn)預(yù)算資金使用主體責(zé)任，形成“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的機制，建立評價結(jié)果定期通報的公開機制，落實預(yù)算的管理責(zé)任，提高校內(nèi)部門工作效能。

總之，改革高校現(xiàn)行經(jīng)費管理體制，優(yōu)化資源分配關(guān)系，實行成本核算和成本分擔(dān)機制，強化政策執(zhí)行監(jiān)督檢查，實行爭先創(chuàng)優(yōu)激勵機制，突出預(yù)算績效考評獎懲，切實解決財務(wù)工作中的疑難雜癥，做精、做細、管實、管好財務(wù)工作，才能讓我國高校真正做到“有法可依，有章可循，以制度管人，按規(guī)定辦事”，才能保證全校“一個建制，一盤棋，一個標(biāo)準(zhǔn)，一個調(diào)”，保證學(xué)校健康可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

{1}曹江榮.關(guān)于實施績效預(yù)算的研究之“2.設(shè)計評價指標(biāo)體系”.教育財會研究論文集.2011.9

{2}曹江榮.關(guān)于實施績效預(yù)算的研究.“3.選擇評價方法”教育財會研究論文集.2011.9

{3}廖曉軍.在全國預(yù)算績效管理工作會議上的講話.明確目標(biāo)扎實工作全面推進預(yù)算績效管理，2011.4.21

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[7] 財政部副部長廖曉軍在全國預(yù)算績效管理工作會議上的講話——明確目標(biāo)扎實工作全面推進預(yù)算績效管理，2011.4.21

（作者單位：云南財經(jīng)大學(xué) 云南昆明 650221）（責(zé)編：呂尚）