環(huán)境法律制度生態(tài)化及完善對策

陳馨雅

摘 要 黨的十八大報告明確提出生態(tài)文明建設(shè)的命題，生態(tài)文明首次寫入黨代會報告并提到建設(shè)高度，這充分表明并確定了生態(tài)環(huán)境對于中華民族生存發(fā)展的基礎(chǔ)性地位，同時也為我們解決發(fā)展中的環(huán)境問題提供了理論和方法指導(dǎo)。生態(tài)文明建設(shè)既是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，又是一個歷史的過程。在其建設(shè)過程中，必然呼喚法律法規(guī)尤其是環(huán)境法的深刻變革，環(huán)境法的生態(tài)化成為現(xiàn)今一個重要的研究問題。

關(guān)鍵詞 生態(tài)文明 環(huán)境法 法律生態(tài)化

一、生態(tài)文明建設(shè)要求環(huán)境法律制度生態(tài)化

（一）法律的特性所決定。法律具有調(diào)整社會關(guān)系、協(xié)調(diào)不同社會利益的重要功能。法律也具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，國家可以把對自然加強(qiáng)保護(hù)的方針、政策、原則、制度、措施等，都以法律的形式加以規(guī)范，使之取得社會一體遵守的效力，任何單位或者個人不得違反，否則將依法追究其法律責(zé)任，并受到相應(yīng)的法律制裁。法律具有穩(wěn)定特點(diǎn)，建設(shè)生態(tài)文明不是短期行為，它需要相對穩(wěn)定的政策、措施和制度，而法律的這種穩(wěn)定性恰恰能夠滿足政策穩(wěn)定的基本要求。因此，法制建設(shè)既是生態(tài)文明建設(shè)的一個重要方面，又是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基本條件和法律保障。

（二）現(xiàn)實(shí)的要求。中國改革開放20多年的發(fā)展已取得了輝煌的成就，但中國也沒幸免于傳統(tǒng)工業(yè)文明的負(fù)效應(yīng)，環(huán)境污染、能源短缺、人口膨脹、生態(tài)失調(diào)等問題已很嚴(yán)峻。但我國環(huán)境保護(hù)法和其他法律部門在保護(hù)環(huán)境、維持生態(tài)系統(tǒng)平衡方面尚存在諸多缺陷，已嚴(yán)重影響到我國經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大報告明確指出，目前我國已進(jìn)入到繼續(xù)深入改革開放、推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧、為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗的新階段，并提出了加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的三個轉(zhuǎn)變。因此，我們應(yīng)以環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的要求為指導(dǎo)，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐，對我國法律體系做出客觀評價，對不符合“環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變”的法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)及時做出調(diào)整，使之向生態(tài)化方向發(fā)展，即實(shí)現(xiàn)法律的生態(tài)化，從而大力促進(jìn)適應(yīng)歷史性轉(zhuǎn)變和生態(tài)文明建設(shè)的法治建設(shè)，使法律為實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變提供有力保障。

二、環(huán)境法律制度生態(tài)化的內(nèi)涵及特征

（一）內(nèi)涵。對其內(nèi)涵的確定，必須考慮三個關(guān)鍵詞，一是生態(tài)，二是化，三是法律?！盎笔潜硎巨D(zhuǎn)變成某種性質(zhì)或狀態(tài)。①生態(tài)，在這里就是生態(tài)系統(tǒng)，就是環(huán)境。法律，就是行為規(guī)范。法律生態(tài)化，是指法律朝著有利于環(huán)境保護(hù)的方向發(fā)展的趨勢。換言之，在對人的行為進(jìn)行規(guī)范時，必須要考慮行為對環(huán)境、生態(tài)的影響，法律必須接受生態(tài)規(guī)律的約束，只能在自然法則許可的范圍內(nèi)編制。在我國，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷實(shí)施和生態(tài)文明建設(shè)的日益深入，對建立在傳統(tǒng)發(fā)展模式之上的現(xiàn)行法律亦造成了巨大的沖擊，使得現(xiàn)行法律不得不從法律價值取向、法律重心、法律救濟(jì)、立法傾向等作出全方位的調(diào)整、改造和創(chuàng)新，從而推動著法律朝著有利于環(huán)境保護(hù)的方向不斷發(fā)展。筆者以為，這就是法律的生態(tài)化趨勢。這是能做到的。法律的產(chǎn)生是人的意志的體現(xiàn)，即“立法是指通過具有特別法律制度賦予的有效地公布法律的權(quán)力和權(quán)威的人或機(jī)構(gòu)的意志制定或修改法律的過程。這一詞亦指在立法過程所產(chǎn)生的結(jié)果，即所制定的法律本身。在這一意義上，相當(dāng)于制定法”？。法律本是利益分化和利益沖突的產(chǎn)物，實(shí)質(zhì)就是利益制度即保障和維護(hù)利益的制度。協(xié)調(diào)和分配利益是法的創(chuàng)制的核心內(nèi)容，哪些利益應(yīng)予承認(rèn)和保護(hù)，哪些利益應(yīng)予否定和限制，保護(hù)和限制的界限在哪里，立法者用確認(rèn)和分配權(quán)利、義務(wù)的法律的形式回答這些問題。③因此，立法活動常常都伴隨有平衡、協(xié)調(diào)的工作，在生態(tài)文明條件下的立法首先要協(xié)調(diào)的是人類慣常的開發(fā)自然的活動與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。法律要為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)，要求立法者應(yīng)當(dāng)學(xué)會讓自己的意志服從自然生態(tài)規(guī)律，應(yīng)當(dāng)自覺地把生態(tài)規(guī)律當(dāng)成建造法律的準(zhǔn)則，注意用自然法則檢查通過立法程序產(chǎn)生的規(guī)范和制度的正確與錯誤。這樣才能構(gòu)建好為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航的法律梯級層次，使生態(tài)保護(hù)法律形成內(nèi)容協(xié)調(diào)、銜接，效力層次清楚、周延的結(jié)構(gòu)體系。

（二）特征

1、生態(tài)性。作為一種范式的法律生態(tài)化體現(xiàn)的是人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)性特征。要求在自然環(huán)境的承載力內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以便把環(huán)境保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)活動全面、有機(jī)地結(jié)合起來，按照生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)持續(xù)性和社會持續(xù)性的基本原則規(guī)范人類的一切活動，從而實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。法律生態(tài)化改變傳統(tǒng)法律以人類為中心的價值觀念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、法律價值取向等。以科學(xué)發(fā)展觀的要求，對傳統(tǒng)法學(xué)理論予以超越，對法學(xué)理論進(jìn)行創(chuàng)新，提出嶄新的符合生態(tài)文明時代要求的法律思想、法律觀念、法律價值取向、法律體系等。

2、代際性。法律生態(tài)化所包含的可持續(xù)發(fā)展理念關(guān)注的是人類社會永久發(fā)展，認(rèn)為自然資源是全人類的“共享資源”，是包括當(dāng)代人后代人的人類的共同財富，具有著的代際性特征。要求人類把有限的自然資源合理開發(fā)、使用，摒棄殺雞取卵的攫取資源的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，為子孫后代造福。在以可持續(xù)發(fā)展理念梳理當(dāng)今生態(tài)文明時代的法律時，不僅考慮代內(nèi)公平還要考慮代際公平。

3、協(xié)調(diào)性。法律生態(tài)化作為一種范式，體現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系上應(yīng)是協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，具有協(xié)調(diào)性。生態(tài)文明下的生態(tài)化法律則要在經(jīng)濟(jì)效率與經(jīng)濟(jì)公平、經(jīng)濟(jì)安全之間尋找平衡點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)二者之間相互依存、相互促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，法律制度配給上充分體現(xiàn)其協(xié)調(diào)發(fā)展的特征。

三、環(huán)境法律制度生態(tài)化面臨的問題

（一）法律結(jié)構(gòu)不平衡

從我國目前的情況看，環(huán)境保護(hù)法顯然不能包容現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中涌現(xiàn)出的需要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的大量客觀事實(shí)，即現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法跟不上形勢發(fā)展的要求，這主要表現(xiàn)在：第一，環(huán)境保護(hù)綜合性基本法偏重于污染防治?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》頒布于1989年，囿于當(dāng)時的歷史背景，從基本原則、具體制度到法律責(zé)任等，都偏重于“防治污染和其它公害”，對“保護(hù)和改善環(huán)境”僅作了八條原則性規(guī)定。往往使人們衍生我國環(huán)境保護(hù)主要是防治污染和其他公害的模糊認(rèn)識。第二，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的某些領(lǐng)域出現(xiàn)空白，如在光污染防治、濕地保護(hù)等方面還沒有相應(yīng)的法律。第三，已經(jīng)頒布的單行法，很多還缺乏配套的條例、實(shí)施細(xì)則，給環(huán)境保護(hù)法的執(zhí)行帶來困難。第四，地方性環(huán)境保護(hù)立法發(fā)展不平衡等。

（二）環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范交叉、重疊，矛盾和沖突

1、交叉和重疊。如《水法》第二條第二款規(guī)定：“本法所稱水資源，本包括地表水和地下水?！薄吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第二條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的，具有利用價值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源?！辈⑶以摗都?xì)則》的附件“礦產(chǎn)資源分類細(xì)目”中，明確列出“地下水”為礦產(chǎn)資源。按照《水法》的規(guī)定，“國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”，其中包括對地下水的統(tǒng)一管理。而按《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定：“國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作”。其中也當(dāng)然包括對地下水的監(jiān)督管理。同是一個“地下水，出現(xiàn)了依兩個不同法而產(chǎn)生的兩個監(jiān)督管理部門，一個是由水行政主管部門“統(tǒng)一管理”，一個則要由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門“監(jiān)督管理”。

2、矛盾和沖突。如在排污費(fèi)的征收范圍上，《固體廢物污染環(huán)境防治法》與《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定不一致。根據(jù)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)繳納排污費(fèi)”的情形有三種：一是沒有建設(shè)工業(yè)固體廢物貯存或者處置的設(shè)施、場所的;二是工業(yè)固體廢物貯存或者處置的設(shè)施、場所不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的，三是以填埋方式處置危險廢物不符合國家有關(guān)規(guī)定的。而2004年修訂、2005年實(shí)施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定：在工業(yè)固體廢物污染防治和生活垃圾污染防治部分都沒有規(guī)定排污收費(fèi)，只在危險廢物污染防治中規(guī)定了排污收費(fèi)的內(nèi)容。換言之，對工業(yè)固體廢物和生活垃圾不存在繳納排污費(fèi)的問題，只對以填埋方式處置危險廢物不符合國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的行為才規(guī)定了繳納排污費(fèi)的內(nèi)容。該法第56條規(guī)定：“以填埋方式處置危險廢物不符合國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)繳納危險廢物排污費(fèi)。危險廢物排污費(fèi)征收的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”顯然，對固體廢物征收排污費(fèi)，《固體廢物污染環(huán)境防治法》只規(guī)定了一種情形，這與《條例》的規(guī)定迥然不同。這樣，在具體執(zhí)法和司法上就會產(chǎn)生沖突和矛盾。

（三）環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范內(nèi)容不適用新的形勢發(fā)展要求

1、環(huán)境保護(hù)基本法立法目的未突出可持續(xù)發(fā)展。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。”《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。我國環(huán)境保護(hù)基本法立法目的是典型的二元論。這一表述帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)痕跡，并且暴露了單純追求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的單維價值取向的弊端，不符合生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的要求。這一立法上的重大缺失，導(dǎo)致立法的內(nèi)容僅考慮到當(dāng)代人的利益，不可能把當(dāng)代人與后代人的利益相結(jié)合對環(huán)境保護(hù)提出要求。

2、自然資源保護(hù)單行法只重視資源的經(jīng)濟(jì)價值而對其生態(tài)價值的重視不夠。

建國以來，在加強(qiáng)自然資源保護(hù)立法方面作了大量的工作。可以說我國的自然資源保護(hù)立法已初具規(guī)模，對加強(qiáng)自然資源保護(hù)，制止生態(tài)破壞，發(fā)揮了積極的作用。但問題也是明顯的：如有些自然資源保護(hù)法未將維護(hù)生態(tài)平衡作為其立法目的。如《水法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》，其立法目的只考慮到保護(hù)資源的經(jīng)濟(jì)價值，保護(hù)它是為了資源的持續(xù)利用，因而為實(shí)現(xiàn)立法目的而采取的經(jīng)濟(jì)手段，不可能著眼于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在有關(guān)征收的資源費(fèi)中，也不可能考慮到資源本身的生態(tài)價值。

四、環(huán)境法律制度生態(tài)化的完善對策

根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的要求，我們必須實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的生態(tài)化。但在討論環(huán)境法生態(tài)化問題時，我們即要避免對環(huán)境法的全盤否定和矯枉過正。環(huán)境法的生態(tài)化是按照可持續(xù)發(fā)展要求對環(huán)境法進(jìn)行的創(chuàng)新和改造。如，對現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)綜合性基本法——《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行全面修改，增加自然自然保護(hù)的內(nèi)容，使其既有防治環(huán)境污染的功能，又能對自然資源提供保護(hù)，真正起到環(huán)境保護(hù)基本法的作用。無論是從借鑒西方國家的環(huán)境立法實(shí)踐出發(fā)，還是從環(huán)境與資源保護(hù)在國家社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持生態(tài)系統(tǒng)平衡中的重要程度出發(fā)，我國都有必要制定一部高位階的環(huán)境保護(hù)基本法來指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)單項(xiàng)環(huán)境與資源保護(hù)法律;加快污染防治和資源保護(hù)立法的步伐。我國環(huán)境保護(hù)立法已有一定規(guī)模和基礎(chǔ)，但在一些領(lǐng)域，仍存在環(huán)境保護(hù)的法律空白。環(huán)境污染與資源保護(hù)法律規(guī)范要加強(qiáng)操作性，便于實(shí)施，就必須加快制定、修改相應(yīng)法的實(shí)施細(xì)則。在立法中，環(huán)境法律的調(diào)整范圍應(yīng)該寬一些，全部人類行為（指影響環(huán)境的行為，其中包括企業(yè)行為、個人消費(fèi)行為，也包括社會性活動、政府決策和國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)等等都應(yīng)覆蓋在環(huán)境法調(diào)整范圍之內(nèi)。

注釋：

①中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編.現(xiàn)代漢語詞典[M]，商務(wù)印書館1998：543.

②牛津法律大辭典（中譯本）[M].北京：光明出版社，1998：547.

③曹剛著.法律的道德批判[M].南昌：江西人民出版社，2001：69.

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