北京機(jī)動(dòng)車限行法律問題分析

林如濤

摘 要 從北京市頒布的車輛限行規(guī)定以來(lái)，限行措施在北京已經(jīng)實(shí)行了4年，而面對(duì)該措施實(shí)行效果的好壞一直處于爭(zhēng)論之中，尤其是北京政府頒布限行規(guī)定后，很多人對(duì)于該措施產(chǎn)生了強(qiáng)烈的質(zhì)疑，主要包括限行政策是否改善了當(dāng)?shù)氐慕煌ōh(huán)境以及所引發(fā)的利與弊。在通過(guò)定性和定量?jī)煞N研究方法，分析限行問題的合理性、正當(dāng)性、適當(dāng)性，權(quán)衡該政策的利與弊，進(jìn)而得出應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)施限行政策的結(jié)論。目的是積極推進(jìn)政策的科學(xué)化、民主化與法制化，推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞 機(jī)動(dòng)車限行 公共利益 物權(quán)限制

由于奧運(yùn)會(huì)期間，北京市的人流量增多，從而會(huì)導(dǎo)致交通擁堵，環(huán)境污染等問題，北京市決定實(shí)施機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行政策，該政策會(huì)在當(dāng)年9月20日結(jié)束。2008年9月28日，北京市政府發(fā)布通告：從2008年10月1日起，北京市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)封存30%的公務(wù)用車，本市行政區(qū)域內(nèi)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)、本市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、中央和本市所屬的社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的公務(wù)用車按車牌尾號(hào)每周停駛一天。2008年10月11日至2009年4月10日本市其他機(jī)動(dòng)車（含已辦理長(zhǎng)期市區(qū)通行證的外省、區(qū)、市進(jìn)京機(jī)動(dòng)車）試行按車牌尾號(hào)每周停駛一天。這是在北京奧運(yùn)會(huì)結(jié)束僅僅一周后，北京市政府公布的車輛限行“新規(guī)”。2009年4月6日，北京將限行措施延長(zhǎng)一年。新的機(jī)動(dòng)車限行措施從2010年4月11日起開始實(shí)施，到2012年4月10日結(jié)束。除了比前兩輪限行措施實(shí)施的期限增加一年外，其他如限行車輛的種類、限行的區(qū)域范圍、限行時(shí)間、尾號(hào)輪換等方面都沒有變化。自2012年4月11日到2013年4月10日，北京市決定繼續(xù)實(shí)施工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行交通管理措施。

一、對(duì)該項(xiàng)措施的合理性分析

財(cái)產(chǎn)權(quán)利是公民物權(quán)的最直接體現(xiàn)，公民享有機(jī)動(dòng)車的所有權(quán)，進(jìn)而可以排他性的使用該標(biāo)的。但是，物權(quán)的行使并不是不受任何限制，物權(quán)法第7條規(guī)定，物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會(huì)公德，不得損害公共利益和他人合法利益。該條文說(shuō)明物權(quán)的行使會(huì)受到三方面的限制：（1）不得妨礙社會(huì)公共利益。例如使用人不得為欣賞音樂而釋放噪音;（2）不得損害他人利益，例如建筑物區(qū)分所有權(quán)人不得為使用而改變房屋結(jié)構(gòu);（3）非所有人為使用權(quán)利主體時(shí)，必須按照法律規(guī)定和合同約定行使使用權(quán)，如改變使用用途或者以不當(dāng)方式使用，致使用物毀損滅失時(shí)，必須對(duì)所有人負(fù)損害賠償責(zé)任。為公法上的限制，出于保護(hù)公共利益不因個(gè)人使用物權(quán)而造成損害的目的?；氐奖景钢?，如果說(shuō)奧運(yùn)會(huì)期間出于現(xiàn)實(shí)的考慮，進(jìn)行單雙號(hào)限行，符合公共利益要求，并且能夠被公民所理解，法律所認(rèn)可。但在奧運(yùn)會(huì)閉幕后，是否應(yīng)該繼續(xù)限行一直存在很大爭(zhēng)議。由于奧運(yùn)會(huì)涉及國(guó)家利益，因此在奧運(yùn)期間，對(duì)北京機(jī)動(dòng)車限行來(lái)保證奧運(yùn)會(huì)順利的進(jìn)行，作用是不言而喻的。而在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后，繼續(xù)對(duì)機(jī)動(dòng)車限行所針對(duì)的公共利益范圍大大的縮減了，僅僅包括整個(gè)北京市，這時(shí)的公共利益與個(gè)人民事權(quán)利產(chǎn)生對(duì)抗的優(yōu)勢(shì)不是很明顯。根據(jù)憲法規(guī)定，任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。無(wú)論是開車的居民還是不開車的居民，都享有在一個(gè)交通順暢，空氣清新的環(huán)境下生活的權(quán)利，同時(shí)也有義務(wù)維持道路暢通，減少環(huán)境污染。其實(shí)在機(jī)動(dòng)車限行措施中直接受益的是那些開車的居民，對(duì)于開車居民來(lái)說(shuō)，犧牲一天的時(shí)間換來(lái)其他多天的順暢，在履行義務(wù)的同時(shí)，更可能的實(shí)現(xiàn)了權(quán)利。同時(shí)對(duì)于北京市整體來(lái)說(shuō)，汽車尾氣日排放量降低，對(duì)于環(huán)境影響也是巨大的。環(huán)境權(quán)利是公民的憲法性權(quán)利，尤其是在環(huán)境污染嚴(yán)重的今天，更應(yīng)該對(duì)此重視，該限行政策客觀上對(duì)于環(huán)境保護(hù)，公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)起了巨大的作用。保證道路暢通，減少環(huán)境污染涉及到每個(gè)人的利益，所以應(yīng)當(dāng)屬于公共利益的重要組成部分。所以綜上所述，北京限行措施具有以公共利益為目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)公共利益而對(duì)車主物權(quán)造成限制是合理的。

二、對(duì)公民物權(quán)造成限制的正當(dāng)性分析

物權(quán)限制分為公法限制和私法限制，私法限制存在于私人之間，是在平等民事主體之間劃定的界限范圍。主要包括禁止權(quán)力濫用，即權(quán)利的行使不得損害他人利益，以及參照誠(chéng)實(shí)信用原則，考慮他人的利益，誠(chéng)實(shí)公平的使用物權(quán)。公法上的限制指在私人物權(quán)和社會(huì)整體之間劃定界限，以保證私人物權(quán)的行使不損害公共利益。最典型的例子是國(guó)家征收，征用。并且，無(wú)論是私法還是公法限制，必須具有法律明確規(guī)定。本案中，北京限行屬于行政措施，對(duì)于公民物權(quán)使用造成的限制屬于公法上的行政限制。對(duì)于物權(quán)的行政限制的法律依據(jù)是必須明確的問題。物權(quán)法第7條規(guī)定，物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會(huì)公德，不得損害公共利益和他人合法利益。說(shuō)明基于公共利益的維護(hù)可以對(duì)物權(quán)進(jìn)行限制。憲法第51條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的，社會(huì)的，集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。憲法的上述規(guī)定為實(shí)現(xiàn)公共利益而采取措施限制公民權(quán)利提供了憲法依據(jù)。并且政府可以憲法為基礎(chǔ)，方式為必然采取行政措施來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益。但是無(wú)論是物權(quán)法還是憲法，對(duì)于權(quán)利限制的規(guī)定太過(guò)模糊，解釋空間過(guò)大，如果直接以兩者為依據(jù)的話可能會(huì)造成一個(gè)嚴(yán)重的后果，就是公權(quán)力不受限制的干預(yù)私權(quán)。公權(quán)力的任意行使極大地?fù)p害到了私人物權(quán)。放在本案中，即使限制車主的物權(quán)是出于公共利益的需要，但是地方行政機(jī)關(guān)任意頒布某項(xiàng)措施，某項(xiàng)規(guī)章，沒有經(jīng)過(guò)法定的程序，沒有合理的解釋憲法條文，很有可能會(huì)對(duì)車主的物權(quán)造成傷害過(guò)大。所以對(duì)于物權(quán)行政限制要符合法律程序，對(duì)于北京機(jī)動(dòng)車限行持反對(duì)觀點(diǎn)的人們大多是出于這方面的原因，很多人質(zhì)疑措施的出臺(tái)不符合法律程序，需經(jīng)“人大審議”或者“聽證”。例如喬新生教授認(rèn)為“ 北京市道路交通管理部門采取限制措施雖然具有法律依據(jù)，但道路交通設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性，決定了交管部門在采取限制措施之前，必須經(jīng)過(guò)合法的程序，廣泛征求社區(qū)居民的意見”。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院楊開忠教授希望公共政策的制定能找到利益平衡點(diǎn)，“當(dāng)個(gè)人行為導(dǎo)致整個(gè)城市運(yùn)行效率下降，影響到公共利益時(shí)，限行的公共政策就是非常必要的。但是值得注意的是，公共政策的制定要尊重公民權(quán)利，在維護(hù)公共利益和尊重公民權(quán)利、自由之間找到平衡點(diǎn)。”

對(duì)于限行措施的性質(zhì)，普遍認(rèn)為是其他規(guī)范文件，指行政機(jī)關(guān)及被授權(quán)組織為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)或規(guī)章以外的決定、命令等具有普遍性行為規(guī)則的總稱。也就是說(shuō)行政機(jī)關(guān)制定限行措施必須基于法律的授權(quán)，否則就有可能是違法行政。并且根據(jù)我國(guó)《憲法》第107規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。因此可以看出北京可以依照法律規(guī)定發(fā)布限行措施。根據(jù)限行措施中的第二條，將《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》和《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉辦法》有關(guān)規(guī)定作為法律依據(jù)，但是沒有指明具體條文。因此判斷限行措施是否具備法律明確授權(quán)就要從這兩部法律中尋找依據(jù)。

1、道路交通安全法

該法第39條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動(dòng)、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與道路交通活動(dòng)直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告?！?/p>

對(duì)于該條作為限行措施的依據(jù)主要爭(zhēng)議在于，39條規(guī)定的限制性措施是臨時(shí)性的還是長(zhǎng)期性的。很多人認(rèn)為《道交法》規(guī)定的限制通行等交通管理措施具有臨時(shí)性、短暫性，是為解決特定時(shí)段特定情況下的交通問題，一旦通行障礙消失，交通管理措施亦立即取消，而機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行則是為緩解城市交通擁堵這一持續(xù)性、常態(tài)化的問題。我認(rèn)為，我們從該條文無(wú)法明確的得出限制措施是臨時(shí)性的結(jié)論，只是說(shuō)可以根據(jù)“具體情況”，北京市的具體情況是堵車現(xiàn)象極為嚴(yán)重，并且是長(zhǎng)期問題，如果不采取措施可能愈發(fā)嚴(yán)重，因此機(jī)動(dòng)車限行可以依據(jù)本法做出長(zhǎng)期限制性規(guī)定，并且符合該條文的“與道路交通活動(dòng)直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告?！?/p>

2、大氣污染防治法

該法第3條第2款規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，可以制定規(guī)劃，采取措施，以使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。很多人認(rèn)為“尾號(hào)限行”措施是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)使用權(quán)的限制，根據(jù)法律保留原則的要求，對(duì)于此類事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)制，因此該條中的采取措施不可以是應(yīng)有法律規(guī)定的措施。這個(gè)問題的討論涉及到一個(gè)重要的原則——法律保留。我國(guó)的法律保留在立法法中有所體現(xiàn)，其中第八條規(guī)定了只能制定法律的事項(xiàng)，第九條規(guī)定了只有有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪與限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及司法等制度不能以授權(quán)的方式交由國(guó)務(wù)院行使以外，其他的均可授權(quán)。從這兩條規(guī)定可以看出，法律保留的內(nèi)容涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，犯罪刑罰，各項(xiàng)制度，并且不僅包括限制性規(guī)定以及行政事項(xiàng)。立法法中沒有明確規(guī)定對(duì)于公民物權(quán)使用的限制應(yīng)制定法律，因此該限行措施適用間接法律保留，可以通過(guò)法律授權(quán)。所以限行措施符合該條規(guī)定的“采取措施”方式。

綜上所述，限行措施對(duì)公民物權(quán)的限制有法可依。

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)北京機(jī)動(dòng)車限行問題的合理性，正當(dāng)性以及適當(dāng)性分析可以得出該措施的實(shí)施是必要可行的，并且在采取該項(xiàng)措施與其他措施如搖號(hào)買車等相結(jié)合，并且在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)更加注重合法性與公平性，這不僅有利于該項(xiàng)措施的有效實(shí)施，也為其在更加廣泛的范圍內(nèi)實(shí)施提供了可能。

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