農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革背景下“三農(nóng)”金融服務(wù)創(chuàng)新的思考

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縱觀歷史，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度作為最基本的制度安排之一，始終對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著重要影響。當(dāng)前，順應(yīng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)和“三農(nóng)”發(fā)展的趨勢(shì)和要求，黨中央、國(guó)務(wù)院著力推進(jìn)新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村土地資產(chǎn)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從“三農(nóng)”金融服務(wù)角度看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革既帶來(lái)了巨大的機(jī)遇，也提出了新的挑戰(zhàn)。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)研究，積極應(yīng)對(duì)。

一、近年來(lái)中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)的實(shí)踐探索

改革開(kāi)放后，中國(guó)“公有私營(yíng)”的農(nóng)村土地制度逐步確立，農(nóng)村土地使用權(quán)日益放活，基于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代金融服務(wù)開(kāi)始孕育和發(fā)展。特別是黨的十七屆三中全會(huì)以來(lái)，監(jiān)管部門(mén)積極推進(jìn)農(nóng)村金融抵押擔(dān)保方式創(chuàng)新，各地圍繞農(nóng)地產(chǎn)權(quán)開(kāi)展的金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。

（一）基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資服務(wù)實(shí)踐

長(zhǎng)期以來(lái)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押一直受到嚴(yán)格的限制。2010年人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)決定在全國(guó)范圍內(nèi)探索開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，開(kāi)啟了基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資服務(wù)實(shí)踐。主要有以下幾種類型：

1. 直接抵押貸款實(shí)踐。抵押人將自有或者第三方擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押給金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款。2013年，在湖北襄陽(yáng)、鐘祥等地，農(nóng)業(yè)銀行湖北分行針對(duì)單戶貸款額度不超過(guò)300萬(wàn)元的農(nóng)村個(gè)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)，試點(diǎn)接受農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。此模式操作較為簡(jiǎn)單，中間環(huán)節(jié)少，融資成本較低。但在當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押仍受法律限制的情況下，金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大。

2. 入股權(quán)抵押貸款實(shí)踐。主要有三種形式：一是以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立農(nóng)村互助性合作經(jīng)濟(jì)組織，合作組織用聚集起來(lái)的土地使用權(quán)證作為抵押，向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款；二是兩個(gè)以上經(jīng)營(yíng)戶以擁有的土地產(chǎn)權(quán)作為股權(quán)成立聯(lián)營(yíng)公司，公司以其股權(quán)作抵押申請(qǐng)貸款；三是合作組織成員或者公司股東以自身土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)形成的股權(quán)為抵押向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。山東棗莊自2008年開(kāi)始探索第一種形式的土地使用權(quán)抵押貸款。目前，棗莊市已建立農(nóng)村土地專業(yè)合作社1 600家，流轉(zhuǎn)土地約70萬(wàn)畝，累計(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)證抵押貸款5億元。

3. 反擔(dān)保貸款實(shí)踐。第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)為借款人向金融機(jī)構(gòu)貸款提供擔(dān)保，借款人以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供反擔(dān)保。在實(shí)踐中，提供擔(dān)保的機(jī)構(gòu)主要有三種：一是政府出資組建的擔(dān)保中心；二是商業(yè)原則組建的擔(dān)保公司；三是農(nóng)村互助性合作經(jīng)濟(jì)組織。吉林、山西、四川等地2012年以來(lái)探索開(kāi)展了土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款業(yè)務(wù)。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府成立的物權(quán)融資公司，由物權(quán)公司提供擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款給農(nóng)民。如果貸款出現(xiàn)不良，物權(quán)公司將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)另行發(fā)包，用轉(zhuǎn)包費(fèi)償還銀行貸款。目前，吉林省42個(gè)縣（市）已經(jīng)成立物權(quán)公司，22個(gè)地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展這項(xiàng)業(yè)務(wù)，各金融機(jī)構(gòu)總計(jì)放款7 000余筆，總額累計(jì)達(dá)3億元。

4. 農(nóng)地信托融資實(shí)踐。在堅(jiān)持土地所有權(quán)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變前提下，農(nóng)村集體組織或者農(nóng)戶個(gè)人將一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，委托給信托公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。2013年安徽宿州埇橋區(qū)政府與中信信托合作，成立國(guó)內(nèi)第一只土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃——“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”，期限為12年。產(chǎn)品分為兩個(gè)部分：第一部分是財(cái)產(chǎn)權(quán)信托，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交給中信信托，涉及流轉(zhuǎn)土地5 400畝，由安徽帝元農(nóng)業(yè)作為服務(wù)商提供服務(wù)；第二部分是資金信托，中信信托以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)發(fā)行金融產(chǎn)品為帝元農(nóng)業(yè)進(jìn)行融資，后者獲得資金支付流轉(zhuǎn)土地租金及項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)開(kāi)支。流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶將獲得信托受益權(quán)。在信托計(jì)劃存續(xù)期內(nèi)，中信信托還計(jì)劃發(fā)行適度規(guī)模的B類信托單位，以滿足其對(duì)土地進(jìn)行重新歸集整理與開(kāi)發(fā)資金需求。類似還有中信信托山東青州項(xiàng)目和北京信托無(wú)錫桃源村項(xiàng)目。

（二）基于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的融資服務(wù)實(shí)踐

近年來(lái)，隨著沿海地區(qū)工業(yè)化的迅速發(fā)展和部分大城市周邊城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，部分地區(qū)在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市方面進(jìn)行了探索，并在金融服務(wù)上開(kāi)展了一系列創(chuàng)新。

1. 借助土地交易中心直接抵押的廣東實(shí)踐。廣東省自2003年以來(lái)開(kāi)始探索集體建設(shè)用地抵押融資業(yè)務(wù)?；咀龇ㄊ牵旱盅嘿J款人以《集體土地使用證》以及地上建筑物合法產(chǎn)權(quán)證書(shū)為抵押，并經(jīng)市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)登記后，直接向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款；如果貸款不能按期償還，金融機(jī)構(gòu)可在市、縣土地交易中心對(duì)集體土地使用權(quán)進(jìn)行處置，或可申請(qǐng)市、縣土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收購(gòu)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社自2003年以來(lái)一直接受集體建設(shè)用地作為抵押物，中國(guó)銀行和建設(shè)銀行當(dāng)?shù)胤中幸苍?006年試點(diǎn)開(kāi)辦了集體建設(shè)用地抵押貸款。

2. 基于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的成都和重慶實(shí)踐。四川省成都市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，2010年出臺(tái)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資專項(xiàng)辦法。其最大特點(diǎn)是基于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項(xiàng)目（即“拆院并院”），用于抵押的主要是實(shí)施土地綜合整理取得的集體建設(shè)用地。以“郫縣唐元鎮(zhèn)青楊村災(zāi)后重建城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目”為例，農(nóng)業(yè)銀行四川分行以青楊村土地整理項(xiàng)目后用于出讓的357.1畝集體建設(shè)用地使用權(quán)為抵押，以節(jié)余的集體建設(shè)用地指標(biāo)出讓收入作為第一還款來(lái)源（郫縣土地儲(chǔ)備中心按照45萬(wàn)元/畝的價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)），成功發(fā)放項(xiàng)目貸款1.25億元。重慶市也進(jìn)行了與成都市類似的探索，金融機(jī)構(gòu)接受農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾形成的“地票”作為抵押物。目前，重慶市基于“地票交易”的集體建設(shè)用地融資余額已超過(guò)80億元。

3. 集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)收益權(quán)質(zhì)押的北京實(shí)踐。為破解集體建設(shè)用地抵押融資受限局面，北京市創(chuàng)新集體建設(shè)用地收益權(quán)質(zhì)押方式?；咀龇ㄊ牵涸陧?xiàng)目建設(shè)初期，采取金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的第三方保證或質(zhì)押擔(dān)保方式；待固定資產(chǎn)建成產(chǎn)生租金收入后，在上述擔(dān)保的基礎(chǔ)上，以集體土地租金收入追加應(yīng)收賬款質(zhì)押擔(dān)保。如農(nóng)業(yè)銀行北京分行就是以這種方式對(duì)大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)改造項(xiàng)目進(jìn)行了支持：在集體土地前期拆遷安置階段，引入政府、村級(jí)聯(lián)營(yíng)公司外的合作第三方，約定以承租方式從事項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)、招商、經(jīng)營(yíng)管理等；以村集體聯(lián)營(yíng)公司為承貸主體，選擇資質(zhì)好、能認(rèn)可的第三方擔(dān)保公司為貸款提供連帶保證責(zé)任擔(dān)保，同時(shí)追加項(xiàng)目用地的收益權(quán)質(zhì)押，并以項(xiàng)目建成后的租金收入作為還款來(lái)源。目前，農(nóng)業(yè)銀行北京分行已成功向北京大興舊宮鎮(zhèn)改造項(xiàng)目發(fā)放貸款2億元。

（三）基于農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的融資服務(wù)實(shí)踐

農(nóng)村宅基地使用權(quán)承擔(dān)著社會(huì)保障功能，是較為特殊的集體土地權(quán)利?，F(xiàn)行法律明確，宅基地使用權(quán)不得抵押。因此，近年來(lái)出現(xiàn)的農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押融資實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)的處理是核心。

1. 宅基地使用權(quán)縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的溫州實(shí)踐。2012年年底，溫州市出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款的實(shí)施辦法》，允許農(nóng)民以“房產(chǎn)證+集體土地使用證+村委會(huì)認(rèn)可書(shū)”作抵押物申請(qǐng)貸款，貸款額度為房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)60%～80%。若貸款出現(xiàn)違約，被抵押農(nóng)房可以在縣域內(nèi)處置拍賣(mài)（依托溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心）。目前，溫州已有13家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)房抵押貸款，貸款總額超過(guò)80億元。

2. 變更宅基地土地權(quán)屬性質(zhì)的成都實(shí)踐。成都市自2009年開(kāi)展了農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)，由市政府組建的國(guó)有擔(dān)保公司，或者由各區(qū)（縣）政府出資成立的政策性擔(dān)保公司為農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保，農(nóng)戶以《房屋產(chǎn)權(quán)所有證》和《集體建設(shè)用地使用證》提供反擔(dān)保，向成都農(nóng)商行申請(qǐng)貸款，貸款金額不超過(guò)評(píng)估價(jià)值的60%。其主要?jiǎng)?chuàng)新和政策突破體現(xiàn)在：在設(shè)定抵押時(shí)，登記機(jī)構(gòu)將擬抵押的農(nóng)村房屋所涉及的宅基地使用權(quán)，變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)。這就為一旦發(fā)生違約金融機(jī)構(gòu)對(duì)抵押的房屋和宅基地進(jìn)行處置提供了可能。

二、新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革為“三農(nóng)”金融服務(wù)帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

為進(jìn)一步釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，黨的十八屆三中全會(huì)部署了新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。改革的核心是明確各類土地產(chǎn)權(quán)歸屬，突破原有制度對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)房的抵押擔(dān)保和流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)以及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易對(duì)象等方面的限制，有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)交易預(yù)期、降低經(jīng)濟(jì)交易費(fèi)用、激發(fā)經(jīng)濟(jì)交易潛力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。這既對(duì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展“三農(nóng)”服務(wù)提供了難得的機(jī)遇，也帶來(lái)了一系列的挑戰(zhàn)。

（一）新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革為“三農(nóng)”金融服務(wù)帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇

1. 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)蘊(yùn)藏豐富金融需求。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革催生的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，孕育著巨大的金融需求。一是產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)的需求。初步測(cè)算，0.5億畝左右的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如果實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)，以平均每畝20萬(wàn)元計(jì)算，價(jià)值10萬(wàn)億元；目前已經(jīng)流轉(zhuǎn)的3.8億畝承包地，以畝均年租金800元計(jì)算，年租金價(jià)值3 000多億元；2.55億畝的宅基地，以每畝20萬(wàn)元計(jì)算，潛在總價(jià)值50萬(wàn)億元。針對(duì)規(guī)模巨大的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公開(kāi)交易市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)可以提供包括交易組織、資金托管、資金匯劃、代理支付、賬戶開(kāi)立、短期融資等一系列的金融支持。二是土地整治、儲(chǔ)備和土地經(jīng)營(yíng)融資需求。圍繞農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易，前期的土地整治、后期的土地專業(yè)服務(wù)和土地經(jīng)營(yíng)，將產(chǎn)生大量的融資需求。以宅基地整治金融需求為例，按照一半宅基地（1.28億畝）進(jìn)入整治市場(chǎng)、整治成本每畝18萬(wàn)元、20%的項(xiàng)目自有資金計(jì)算，融資需求將高達(dá)18萬(wàn)億元。三是抵質(zhì)押融資需求。隨著改革的深入，以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為合格抵押擔(dān)保方式的融資需求將進(jìn)一步釋放。以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為例，按照15年抵押期、畝均價(jià)值800元/年、60%的抵押率測(cè)算，僅10%的承包土地（1.3億畝）經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押市場(chǎng)就將超過(guò)9 000億元。

2. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)“三農(nóng)”金融業(yè)務(wù)提質(zhì)增量。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革將加快推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，培育出更為優(yōu)質(zhì)的客戶主體、更具成長(zhǎng)性的細(xì)分行業(yè)，并優(yōu)化經(jīng)營(yíng)模式。一是農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展的金融需求。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革將進(jìn)一步加快土地流轉(zhuǎn)，為專業(yè)大戶（家庭農(nóng)場(chǎng)）等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。到2014年年底，全國(guó)已有經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上的專業(yè)大戶318萬(wàn)戶，家庭農(nóng)場(chǎng)87.7萬(wàn)家，農(nóng)民合作社128.9萬(wàn)家，龍頭企業(yè)12萬(wàn)家。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)環(huán)節(jié)與儲(chǔ)藏、初加工、流通及生產(chǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系更為緊密，形成穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈條。農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為“三農(nóng)”金融服務(wù)開(kāi)拓了新的發(fā)展空間。二是農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的金融需求。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)改革，將衍生豐富的農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)金融需求，包括特色資源整體開(kāi)發(fā)，勞動(dòng)密集型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，龍頭企業(yè)供應(yīng)鏈整合，新能源、新材料、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及以農(nóng)村商品流通業(yè)、小城鎮(zhèn)商貿(mào)服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)的農(nóng)村服務(wù)業(yè)等眾多領(lǐng)域。以未來(lái)0.5億畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于承載縣域工業(yè)、每畝投資強(qiáng)度100萬(wàn)元計(jì)算，投資額將達(dá)50萬(wàn)億元，金融需求達(dá)10萬(wàn)億元。三是城鎮(zhèn)化整合開(kāi)發(fā)的金融需求。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革強(qiáng)化了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的土地支撐、資金支撐和產(chǎn)業(yè)支撐，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)功能區(qū)整體開(kāi)發(fā)、“三舊”改造等領(lǐng)域孕育了豐富的金融需求。據(jù)測(cè)算，2014～2018年的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資年均約需4 900億元，20%的資金由金融機(jī)構(gòu)提供，則需要融資近千億元。

3. 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革為金融創(chuàng)新提供了條件。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革將推動(dòng)金融需求多元化，并有利于優(yōu)化信用環(huán)境，改變風(fēng)險(xiǎn)和成本結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村金融創(chuàng)新創(chuàng)造了良好條件。一是助力綜合發(fā)展。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革蘊(yùn)藏著多元金融服務(wù)需求，包括土地及其相關(guān)信貸的證券化；項(xiàng)目的投融資顧問(wèn)服務(wù)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的脫媒化融資需求；城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)的脫媒化融資需求；縣域個(gè)人、對(duì)公客戶的投資理財(cái)、保險(xiǎn)、支付結(jié)算等金融需求，這為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展綜合金融服務(wù)提供了可能。二是形成平臺(tái)服務(wù)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)金融需求額度大、期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，為推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，政府在補(bǔ)貼、設(shè)立擔(dān)保公司、建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等方面推出了一系列舉措，這為金融機(jī)構(gòu)通過(guò)構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)、信貸管理平臺(tái)和業(yè)務(wù)拓展平臺(tái)，開(kāi)展平臺(tái)型金融服務(wù)創(chuàng)新提供了條件。三是促進(jìn)擔(dān)保創(chuàng)新。承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)房和宅基地使用權(quán)的抵押創(chuàng)新有助于金融機(jī)構(gòu)扭轉(zhuǎn)過(guò)去過(guò)度依賴房地產(chǎn)抵押、聯(lián)保的格局。同時(shí)，依托農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)建立起來(lái)的農(nóng)村社區(qū)自治組織、涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)組織、政府性風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，又為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)完善擔(dān)保機(jī)制設(shè)計(jì)提供了條件。四是改善風(fēng)險(xiǎn)控制。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革在深刻改變農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的同時(shí)，也在優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的推進(jìn)，農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)由分散向集中轉(zhuǎn)變。再加上風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償體系、擔(dān)保體系以及擔(dān)保創(chuàng)新的推進(jìn)，有助于降低“三農(nóng)”金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革為“三農(nóng)”金融服務(wù)提出了新的要求和挑戰(zhàn)

1. 政策制度挑戰(zhàn)。一是法律制度存在障礙。目前，根據(jù)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《公司法》、《農(nóng)村集體土地承包法》等法律相關(guān)條款：農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)都不能進(jìn)行抵押擔(dān)保；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍有限、不能單獨(dú)設(shè)押。這些法律障礙都影響著“三農(nóng)”金融服務(wù)的開(kāi)展。二是配套制度不完善。目前，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)基本完成了確權(quán)，但宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作剛剛開(kāi)始起步，產(chǎn)權(quán)歸屬尚未完全劃清。同時(shí)，農(nóng)地抵押登記系統(tǒng)、價(jià)值評(píng)估體系、擔(dān)保體系都尚未全面建立，交易市場(chǎng)建設(shè)滯后，交易中介組織力量薄弱，處置變現(xiàn)難，都制約著“三農(nóng)”金融服務(wù)創(chuàng)新。三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度不健全。目前，以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押貸款為對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金體系尚未建立。即使起步較早、已經(jīng)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償體系的區(qū)域，由于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償范圍窄、條件要求高，補(bǔ)償也難以及時(shí)、足額獲得，影響了金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)的積極性。

2. 產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新挑戰(zhàn)。一是貸款產(chǎn)品要素優(yōu)化不足。雖然農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款產(chǎn)品已經(jīng)在少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)、少數(shù)機(jī)構(gòu)推行，但額度偏低、期限不能匹配經(jīng)營(yíng)周期、還款方式不能適應(yīng)客戶現(xiàn)金流特征等問(wèn)題普遍存在。二是多元化融資產(chǎn)品創(chuàng)新不足。目前，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新主要應(yīng)用于貸款中，而包括融資租賃、土地信托、土地資產(chǎn)證券化等產(chǎn)品幾乎還是空白。同時(shí)，各類金融產(chǎn)品之間的整合還存在不足，不能完全適應(yīng)新的金融需求。三是整體服務(wù)方案創(chuàng)新不足。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及其衍生的金融機(jī)遇，需要金融機(jī)構(gòu)積極整合各類社會(huì)組織、市場(chǎng)中介、優(yōu)質(zhì)龍頭企業(yè)和其他金融機(jī)構(gòu)，形成有效服務(wù)合力。同時(shí)，還需要金融機(jī)構(gòu)提供綜合解決方案，這對(duì)金融機(jī)構(gòu)整合與整體服務(wù)設(shè)計(jì)能力提出了新的挑戰(zhàn)。

3. 風(fēng)險(xiǎn)管理挑戰(zhàn)。隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的推進(jìn)，由此衍生的相關(guān)金融業(yè)務(wù)也面臨著新型風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理提出了挑戰(zhàn)。一是產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚加快，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，風(fēng)險(xiǎn)敞口和風(fēng)險(xiǎn)形式都在變化。二是抵押擔(dān)保物管理風(fēng)險(xiǎn)。主要是土地流轉(zhuǎn)糾紛、農(nóng)地抵質(zhì)押物權(quán)價(jià)值波動(dòng)、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押資產(chǎn)處置難等風(fēng)險(xiǎn)。三是風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)營(yíng)重心的下沉、市場(chǎng)領(lǐng)域的拓展，商業(yè)銀行需要進(jìn)一步調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)容忍度、增加風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)敞口、完善呆壞賬核銷制度等，以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理的需要。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革背景下“三農(nóng)”金融服務(wù)政策制度體系的設(shè)計(jì)

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革背景下開(kāi)展“三農(nóng)”金融服務(wù)涉及面廣、問(wèn)題較多，應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、協(xié)作共贏、控險(xiǎn)發(fā)展”的理念，從國(guó)家和金融機(jī)構(gòu)層面對(duì)相關(guān)政策制度進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。

（一）國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的金融政策設(shè)計(jì)

1. 修訂相關(guān)法律法規(guī)。一是在農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)上，修訂《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)中關(guān)于禁止農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押的條文，制定“兩權(quán)抵押”管理?xiàng)l例，從制度上對(duì)承包地、宅基地和農(nóng)房抵押貸款的用途、期限和利率、抵押條件與比率、評(píng)估與登記程序、管理與處置等進(jìn)行規(guī)范性設(shè)定。二是在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)上，通過(guò)穩(wěn)步推進(jìn)流轉(zhuǎn)和入市試點(diǎn)的探索實(shí)踐，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，制定農(nóng)村集體建設(shè)用地入市管理?xiàng)l例，從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度，規(guī)范集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式、用途、程序、交易規(guī)則、抵押融資和收益分配等事項(xiàng)。

2. 構(gòu)建流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。一是建立確權(quán)平臺(tái)。國(guó)家相關(guān)職能部門(mén)規(guī)范農(nóng)地確權(quán)流程和權(quán)證文本，研發(fā)確權(quán)系統(tǒng)。省市政府相關(guān)部門(mén)做好指導(dǎo)落實(shí)，開(kāi)展確權(quán)進(jìn)度考核評(píng)價(jià)。縣級(jí)政府相關(guān)部門(mén)加快確權(quán)頒證，做好檔案信息和系統(tǒng)注冊(cè)登記等基礎(chǔ)工作。二是建立交易平臺(tái)。建立村有服務(wù)站點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有流轉(zhuǎn)中心、縣市有交易市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系；建立農(nóng)村土地價(jià)格管理制度和評(píng)估機(jī)制，明確農(nóng)村土地等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，成立有權(quán)威、專業(yè)化、市場(chǎng)化的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)；建立合同備案登記、抵押登記、調(diào)解仲裁等配套機(jī)制；建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易結(jié)算系統(tǒng)，保障資金結(jié)算安全、及時(shí)、便捷。三是建立處置平臺(tái)?？h級(jí)政府成立處置服務(wù)中心。堅(jiān)持便利性原則，把不良債權(quán)細(xì)分為村、鎮(zhèn)、縣三級(jí)落實(shí)到相應(yīng)處置責(zé)任主體。可接受商業(yè)性擔(dān)保公司、銀行抵押資產(chǎn)委托處置服務(wù)，解決抵押變現(xiàn)“最后一公里”問(wèn)題。

3. 強(qiáng)化資源支撐機(jī)制。一是拓展信貸投放規(guī)模。人民銀行每年為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革金融服務(wù)匹配專項(xiàng)信貸計(jì)劃。二是拓展信貸資金來(lái)源。建立專項(xiàng)用于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革金融服務(wù)項(xiàng)下的支農(nóng)再貸款（貼現(xiàn)）投放機(jī)制。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行專項(xiàng)用于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)服務(wù)的金融債，開(kāi)展基于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，對(duì)開(kāi)辦農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，實(shí)行差別化準(zhǔn)備金政策。三是拓展財(cái)政資源支持。建立獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼（貼息）、稅收優(yōu)惠專項(xiàng)制度。

4. 健全風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制。一是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。由地方政府出資補(bǔ)助，租地企業(yè)按流轉(zhuǎn)土地面積繳納，財(cái)政、農(nóng)經(jīng)部門(mén)共同管理，主要用于補(bǔ)償因租地企業(yè)違約或經(jīng)營(yíng)不善而損害的農(nóng)民利益。二是以政府出資為主組建專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。健全信貸損失補(bǔ)償機(jī)制，在厘清風(fēng)險(xiǎn)成因和管理責(zé)任前提下，對(duì)貸款損失部分，給予一定比例的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。三是引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。中央和地方財(cái)政加大保費(fèi)補(bǔ)貼力度，向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)制度，減弱農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）金融機(jī)構(gòu)要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革金融服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制

1. 厘清業(yè)務(wù)發(fā)展定位。一是區(qū)域選擇。重點(diǎn)支持四類區(qū)域優(yōu)先發(fā)展，即國(guó)家已發(fā)文明確的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)縣（市、區(qū)）；已出臺(tái)規(guī)范性文件或管理辦法、構(gòu)建了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和抵押登記機(jī)制、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模較大且運(yùn)作較為成熟的地區(qū)；處于“七區(qū)二十三帶”以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)模化、集約化發(fā)展較快的優(yōu)勢(shì)種養(yǎng)殖地區(qū)和集中連片種養(yǎng)殖地區(qū)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍、新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)快、集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)需求旺盛的大城市城鄉(xiāng)接合部及近郊區(qū)。二是客戶類別。重點(diǎn)支持基于林權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新企業(yè)，擇優(yōu)支持基于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和開(kāi)發(fā)的融資平臺(tái)和平臺(tái)類公司，以及新型城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)公司。三是產(chǎn)權(quán)形式。重點(diǎn)發(fā)展基于林權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革方面的抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)，探索基于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的相關(guān)融資業(yè)務(wù)，審慎開(kāi)展宅基地和農(nóng)房的抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)。

2. 建立實(shí)用便捷的信貸制度。一是準(zhǔn)入門(mén)檻設(shè)計(jì)。在評(píng)級(jí)、授信、分類等三個(gè)基本準(zhǔn)入門(mén)檻上，結(jié)合實(shí)際，綜合考慮客戶規(guī)模、償債能力、還款來(lái)源、發(fā)展前景和增信機(jī)制等因素，優(yōu)化信用等級(jí)、分類形態(tài)和授信額度等標(biāo)準(zhǔn)。二是業(yè)務(wù)授權(quán)設(shè)計(jì)?？傂袊?yán)格把關(guān)分行試點(diǎn)產(chǎn)品，實(shí)施產(chǎn)品授信額度限額管理，并適度下沉權(quán)限，在二級(jí)分行實(shí)現(xiàn)評(píng)級(jí)、授信、分類、用信、定價(jià)同層面審批。三是貸款期限設(shè)計(jì)。根據(jù)客戶經(jīng)營(yíng)的品種和貸款用途等進(jìn)行細(xì)分，如針對(duì)客戶土地整理、溝渠道路建設(shè)等著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的投資，可適度延長(zhǎng)貸款年限到8～10年。在還款方式上，根據(jù)客戶經(jīng)營(yíng)的形式和品種，合理設(shè)置還款方式。四是定價(jià)方式設(shè)計(jì)。視同國(guó)有出讓土地及項(xiàng)下房產(chǎn)的相關(guān)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定利率定價(jià)、經(jīng)濟(jì)資本占用和抵押率，并根據(jù)客戶情況和所在地金融競(jìng)爭(zhēng)情況，設(shè)置調(diào)節(jié)系數(shù)，讓客戶感受到合理的實(shí)惠，讓經(jīng)營(yíng)行獲得合理的經(jīng)濟(jì)增加值。

3. 創(chuàng)新好用適用的金融產(chǎn)品。一是創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押融資產(chǎn)品。對(duì)地方法規(guī)明晰、試點(diǎn)較為成熟地區(qū)，針對(duì)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，創(chuàng)新和推廣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押融資產(chǎn)品。二是創(chuàng)新基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)反擔(dān)保的抵押融資產(chǎn)品。依托各地為推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革和融資而成立的政府信用平臺(tái)或擔(dān)保平臺(tái)，穩(wěn)妥發(fā)展“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+基金擔(dān)保”、“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+擔(dān)保公司”、“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+行業(yè)協(xié)會(huì)（合作社、基金）擔(dān)?！钡葥?dān)保反擔(dān)保融資類產(chǎn)品。三是創(chuàng)新基于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革的抵押融資產(chǎn)品。主要包括在地方政府已出臺(tái)政策予以明確并獲地方人大授權(quán)的地區(qū)，采取《集體土地使用權(quán)證》及地上建筑物所有權(quán)直接抵押的融資產(chǎn)品；基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、以集體建設(shè)用地指標(biāo)出讓收入作為第一還款來(lái)源的抵押融資產(chǎn)品；基于集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目未來(lái)收益權(quán)質(zhì)押，且由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保的融資產(chǎn)品；“三舊”（即舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造類信貸產(chǎn)品。

4. 構(gòu)建有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。一是積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)。按照“試點(diǎn)先行”原則，兼顧土地產(chǎn)權(quán)類型、改革模式，兼顧東、中、西和東北地區(qū)，合理確定試點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，選擇相關(guān)分支行開(kāi)展試點(diǎn)。適時(shí)做好試點(diǎn)評(píng)估，全面評(píng)價(jià)試點(diǎn)情況，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)試點(diǎn)地區(qū)、業(yè)務(wù)等進(jìn)行調(diào)整。二是高度關(guān)注政策風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)未修改到位的情況下，農(nóng)地抵押擔(dān)保融資業(yè)務(wù)要選擇國(guó)家試點(diǎn)區(qū)域及地方政府大力支持并明文出臺(tái)相關(guān)政策的區(qū)域開(kāi)展。要加強(qiáng)對(duì)全國(guó)農(nóng)地抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)總體情況的跟蹤研究，預(yù)判下一步政策方向，保持業(yè)務(wù)發(fā)展與國(guó)家改革政策方向相一致，避免出現(xiàn)政策性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是明確操作標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格確權(quán)管理，抵押物必須具備相關(guān)權(quán)證，能夠辦理規(guī)范、有效、排他的抵押登記手續(xù)；嚴(yán)格價(jià)值評(píng)估，根據(jù)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)取得成本，綜合市場(chǎng)交易價(jià)格、未來(lái)潛在收益等因素，合理評(píng)估抵押物價(jià)值；要確保處置無(wú)礙，通過(guò)選擇具備成熟的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)地區(qū)，加強(qiáng)與政府、合作組織、擔(dān)保公司合作等方式，確保作為抵押物的農(nóng)村土地能夠有效處置。四是加強(qiáng)貸后管理。加強(qiáng)對(duì)信貸資金運(yùn)行的檢測(cè)和管理，嚴(yán)密監(jiān)測(cè)貸款資金流向，在具備條件的地區(qū)要實(shí)行信貸資金封閉管理。

作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行行長(zhǎng)

本文轉(zhuǎn)自《金融論壇》2015年7期