農(nóng)村稅費(fèi)改革后的基層政權(quán)困境及其對策研究

丁子格

摘 要： 農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行減輕了農(nóng)民的不少負(fù)擔(dān)。但另一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革對農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)提出了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。本文提出了在稅費(fèi)改革后基層政權(quán)的建設(shè)存在的一些問題，并找出了相應(yīng)的解決方案。通過對存在的這些問題的研究，希望有助于進(jìn)一步完善基層政權(quán)建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村；稅費(fèi)改革；基層政權(quán)建設(shè)

農(nóng)村稅費(fèi)改革在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制方面，具有深遠(yuǎn)的影響和重大的意義。通過農(nóng)村稅費(fèi)改革，為相關(guān)基層組織帶來了生機(jī)與活力，并逐漸彰顯了國家、集體和農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系。不僅有效解決了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題，還促進(jìn)了農(nóng)村的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的繁榮。但是，不可否認(rèn)的是，隨著稅費(fèi)改革的不斷深入，許多問題也隨之而來，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境、基層治理功能弱化等。本文通過對以上問題的研究，能夠?yàn)榛鶎佣愘M(fèi)改革提供可行的政策建議，進(jìn)一步完善我國的基層政權(quán)建設(shè)。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革后的基層政權(quán)困境

1、基層政府財(cái)政困境

稅費(fèi)改革前，一些地方為了爭取領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可，過度建設(shè)了許多形象工程。這些工程超出了當(dāng)?shù)貙?shí)際需要和承載力，使得鄉(xiāng)村兩級歷史債務(wù)積重難返。在農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)改革后，縣、鄉(xiāng)等各級政府可用的財(cái)力都有著不同程度的減少，其中，村級財(cái)力在稅費(fèi)改革后大約減少了30%左右，減少幅度最大[1]。

稅費(fèi)改革后，農(nóng)民不需要再繳納任何形式的行政事業(yè)收費(fèi)和集資。這一改革部分降低了農(nóng)村亂收費(fèi)、亂集資和亂罰款等行為，同時減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。但是，相應(yīng)的基層政府的財(cái)政收入也會逐步減少，基層政府的日常工作和各方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要財(cái)政來維持，財(cái)政收入的減少，勢必會造成地方財(cái)政出現(xiàn)困難，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也被迫停滯。財(cái)政不足還會導(dǎo)致基層政權(quán)組織運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難，因?yàn)樨?cái)力不支，所以就會拖欠公職人員的工資，使得基層干部的利益無法得到保證。這會造成人心不穩(wěn)，也嚴(yán)重降低了基層干部的工作積極性。

2、公共產(chǎn)品輸出減少

農(nóng)村稅源基礎(chǔ)一直十分薄弱，稅費(fèi)改革前就存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政赤字的現(xiàn)象。稅費(fèi)改革后當(dāng)?shù)刎?cái)政更是舉步維艱，因此，難以有效的向鄉(xiāng)村提供公共產(chǎn)品。

在鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給中，農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)尤為重要。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村水利建設(shè)的投入機(jī)制產(chǎn)生了根本性轉(zhuǎn)變。稅費(fèi)改革前，農(nóng)民一直是農(nóng)村水利建設(shè)的投入主體，約占總投入的70%左右[2]，剩下的基本由地方財(cái)政撥款補(bǔ)助，要是跨村跨鄉(xiāng)的話，就由幾個村子集資攤派，共同承擔(dān)建設(shè)過程中產(chǎn)生的費(fèi)用。稅費(fèi)改革后，嚴(yán)禁向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂集資和各種攤派，從根本上解決了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。但是地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政又無力承擔(dān)建設(shè)中所產(chǎn)生的費(fèi)用，導(dǎo)致農(nóng)村水利工程年久失修，結(jié)果又給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來了很大的不便。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入水平下降還在不同程度上影響了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的提供和維護(hù)。比如鄉(xiāng)村公路的建設(shè)與維護(hù)、鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生、鄉(xiāng)村養(yǎng)老院、鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。

3、基層治理功能弱化

基層社會秩序的管理和維護(hù)通常需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段。特別在社會治安的治理過程中，應(yīng)該提供必要的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。沒有錢就無法雇傭安保人員，沒有安保人員，就無法開展基層的社會治安，由于缺少人力、物力維護(hù)鄉(xiāng)村秩序，一些黑惡勢力趁機(jī)橫行鄉(xiāng)里，嚴(yán)重?cái)_亂了村莊的秩序。此外，由于農(nóng)村改革取消了村提留，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入大幅度下降。基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)需要財(cái)政的支持，財(cái)政收入的減少，使得基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難，有時甚至連村辦公費(fèi)和五保戶補(bǔ)助都拿不出來，一些地方不能及時支付村級干部工資，結(jié)果出現(xiàn)了不愿意再做村干部的現(xiàn)象。

二、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，推動稅費(fèi)改革

1、改革現(xiàn)有財(cái)政體制

基層政府積重難返的債務(wù)，是農(nóng)村稅費(fèi)改革目前面臨的一項(xiàng)重要問題。多年來累積的不良債務(wù)，如果不能行之有效的解決，不僅會加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，更是會成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村基層政權(quán)穩(wěn)定的不安因素。

要想改革現(xiàn)有財(cái)政體制，首先要分清債權(quán)債務(wù)關(guān)系，按類分別處置。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦企業(yè)或經(jīng)濟(jì)實(shí)體產(chǎn)生的債務(wù)，要在企業(yè)改制改組中拍賣資產(chǎn)，盤活存量；對鄉(xiāng)村興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)而形成的債務(wù)，按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”[3]的原則，落實(shí)還債責(zé)任，逐年償還。其次，要落實(shí)責(zé)任制，落實(shí)到人，并引入司法機(jī)制，這樣一旦出現(xiàn)了問題，就要追究其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，加大了主要負(fù)責(zé)人的風(fēng)險成本，自然負(fù)責(zé)人就會謹(jǐn)慎認(rèn)真的工作。最后要嚴(yán)格樹立正確的政績觀，不搞形象工程和面子工程，防止產(chǎn)生新的不良債務(wù)。

此外還要在很大程度上減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力。首先要嚴(yán)格規(guī)范政府的執(zhí)政行為，提高其執(zhí)政能力。取消名目繁多的達(dá)標(biāo)升級活動，嚴(yán)格限制考核、評估與培訓(xùn)，減少各種形式主義的檢查，堅(jiān)決杜絕各類攤派行為。其次是要逐步降低鄉(xiāng)、村干部、財(cái)政人員數(shù)量，嚴(yán)格控制基本支出。此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)拓寬農(nóng)村公共物品的投資渠道，加大農(nóng)村公共物品的資金投入力度。對于部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、條件尚可的地區(qū)應(yīng)建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施基金，通過政府投資、民間投資、銀行貸款等多種資金渠道籌集農(nóng)村公共物品生產(chǎn)所需要的資金。

2、完善相關(guān)的配套改革

完善相關(guān)的配套改革，這是農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行、基層政權(quán)有效運(yùn)作的前提。稅費(fèi)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，其實(shí)施效果的好壞很大程度上取決于相關(guān)的配套改革措施是否到位。這些相關(guān)配套改革措施主要包括政府機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村教育體制等方面的改革。稅費(fèi)改革應(yīng)當(dāng)與相關(guān)改革同步進(jìn)行，從而在整體上推進(jìn)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。

首先應(yīng)當(dāng)精簡基層組織機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作為與農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要配套措施，在嚴(yán)格現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)組織和人員數(shù)量。合并部門設(shè)置過多、工作過散的事業(yè)單位，清退臨時人員并減少超編人員。

其次是要建立高效的農(nóng)村基層政權(quán)組織，改變當(dāng)前存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)工作人員只進(jìn)不出的現(xiàn)象，逐步實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)工作人員辭退制度。同時，還應(yīng)建立健全基層政府官員績效評價體系和任用機(jī)制，規(guī)范政府決策機(jī)制，堅(jiān)決杜絕各類面子工程和形象工程，提高農(nóng)村財(cái)政基本支出效率。

最后要加快推進(jìn)教育行政管理體制改革。首先要合理規(guī)劃教育布局，因地制宜，發(fā)展基礎(chǔ)教育。對辦學(xué)條件較差的邊遠(yuǎn)山區(qū)、牧區(qū)，應(yīng)當(dāng)撤并村小，在區(qū)域中心統(tǒng)一新建小學(xué)，實(shí)行寄宿制管理，解決農(nóng)村兒童入學(xué)難的問題。其次要提升教師隊(duì)伍整體水平，清退不合格及超編人員，優(yōu)化教育資源配置，提高教育質(zhì)量。 （作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 朱鋼.農(nóng)村稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002（02）.

[2] 朱克成.稅費(fèi)改革后農(nóng)村水利持續(xù)發(fā)展的策略[J].中國農(nóng)村水利水電，2002（05）.

[3] 周良才.論全面取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的影響[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（02）.