經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型背景下市本級財(cái)政支出績效評價(jià)實(shí)踐與發(fā)展研究

摘 要：長期以來，我國財(cái)政支出中一直存有重爭取、輕管理，重使用、輕績效的現(xiàn)象，對于財(cái)政支出績效化管理的重視程度相對不足。各地相繼開展的“經(jīng)濟(jì)社會雙轉(zhuǎn)型”，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，深化轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，對于財(cái)政加大政策扶持和營造良好的發(fā)展環(huán)境提出了新的要求，推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，重視財(cái)政支出績效評價(jià)勢在必須。市級政府由于更加接近基層，承擔(dān)了更多更直接的資源配置職能，其財(cái)政支出及其績效狀態(tài)的影響更大更直接。文章以東莞市為例，對于市本級財(cái)政支出績效評價(jià)探索與實(shí)踐路徑進(jìn)行了深入分析，并針對發(fā)展中存在的問題，提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型 財(cái)政支出 績效評價(jià)

中圖分類號：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）11-033-03

長期以來，我國財(cái)政支出中一直存有重爭取、輕管理，重使用、輕績效的現(xiàn)象，對于財(cái)政支出績效化管理的重視程度相對不足，導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理、財(cái)政資金使用效率不高等問題日益突出。推進(jìn)財(cái)政支出績效評價(jià)改革，提高財(cái)政支出的績效水平已成為各級財(cái)政亟需開展的工作。對地市級政府財(cái)政支出而言，財(cái)政支出具有其特珠性，市級政府接近基層，市級政府承擔(dān)了更多更直接的資源配置職能，這既為財(cái)政支出管理提供了更合理的績效目標(biāo)或績效參考基準(zhǔn)，也為特定模式下的地方財(cái)政支出提供了更大可能的績效改進(jìn)空間;從國際范圍來看，地方政府被視為管理制度創(chuàng)新的“搖籃”，是績效評價(jià)工作的直接參與者和執(zhí)行者。通過市級政府的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，能夠進(jìn)一步完善績效評價(jià)的相關(guān)理論，為提高財(cái)政資金管理水平和使用效益提供有力的保證，其加快開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作尤為必要。

一、東莞市財(cái)政支出績效評價(jià)探索與實(shí)踐

東莞市作為珠三角地區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)城市，是由縣直接升為地級市，市直管鎮(zhèn)，行政架構(gòu)較為特殊，其財(cái)政支出更是具有獨(dú)特的特點(diǎn)。根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，東莞市將以建設(shè)富強(qiáng)和諧和新東莞為目標(biāo)，以“經(jīng)濟(jì)社會雙轉(zhuǎn)型”為手段，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，深化轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。加大政策扶持和營造良好的發(fā)展環(huán)境是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的重要環(huán)節(jié)。這就要求推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，重視財(cái)政支出績效評價(jià)。將支出績效評價(jià)結(jié)果融入預(yù)算編制，使財(cái)政資金的分配和使用遵循經(jīng)濟(jì)、高效的原則。東莞市財(cái)政局十分重視財(cái)政支出績效評價(jià)工作，自2006年將績效評價(jià)科從原績效評價(jià)與行政事業(yè)資產(chǎn)管理科分設(shè)出來，具體負(fù)責(zé)開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作，財(cái)政支出績效評價(jià)工作得到較快發(fā)展，經(jīng)過不斷探索實(shí)踐，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，并取得了明顯的成效，具體如下：

（一）先行試點(diǎn)，逐步推進(jìn)，構(gòu)建財(cái)政預(yù)算全過程績效管理的績效評價(jià)體系

2006年開始，首先選定績效評價(jià)試點(diǎn)，對2002-2005年間財(cái)政出資編制規(guī)劃和專題研究進(jìn)行了全面清理統(tǒng)計(jì)和績效評價(jià)，一共涉及24個(gè)市直單位，126個(gè)項(xiàng)目，預(yù)算安排金額17997萬元。以上項(xiàng)目績效評價(jià)嘗試，積累了一定經(jīng)驗(yàn);從2007年開始，對納入2006年度的項(xiàng)目開展財(cái)政支出績效單位自評，財(cái)政績效部門進(jìn)行績效自評審核工作。有三種類型的項(xiàng)目納入自評范圍：（1）200萬元以上（含200萬元）重大支出項(xiàng)目;（2）跨年度支出項(xiàng)目;（3）專項(xiàng)補(bǔ)助資金。一共有307個(gè)項(xiàng)目納入了上述自評范圍，其中一般項(xiàng)目184項(xiàng)，基本建設(shè)項(xiàng)目123項(xiàng)。項(xiàng)目內(nèi)容涉及了辦公場地建設(shè)、設(shè)備購置、教育強(qiáng)鎮(zhèn)創(chuàng)建、公路養(yǎng)護(hù)、扶貧濟(jì)困送溫暖等;2008年開始，在財(cái)政資金申請環(huán)節(jié)，實(shí)行績效目標(biāo)審核制度，在預(yù)算單位上報(bào)部門預(yù)算支出時(shí)，要求將項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)材料報(bào)送財(cái)政局績效評價(jià)科，由績效評價(jià)科按要求對單位項(xiàng)目的績效目標(biāo)資料進(jìn)行審核。審核批復(fù)后的績效目標(biāo)，作為項(xiàng)目支出完成后開展績效評價(jià)的依據(jù);2011年開始，開展績效預(yù)算評審工作，由財(cái)政局預(yù)算科的業(yè)務(wù)科室推薦項(xiàng)目，提出評價(jià)需求，績效評價(jià)科組織進(jìn)行部門預(yù)算項(xiàng)目績效預(yù)算評審，評審結(jié)果將作為編制下一年度部門預(yù)算的依據(jù)。2013年開始，開展了部門整體支出財(cái)政績效評審。另外，每年都選出一些關(guān)乎重大民生項(xiàng)目、重大投資項(xiàng)目和重大融資項(xiàng)目等公眾關(guān)注度高、有一定影響的社會熱點(diǎn)等項(xiàng)目作為重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。目前，已經(jīng)形成了完善的預(yù)算全過程績效管理的財(cái)政支出績效評價(jià)體系（見圖1）。

（二）整合社會資源，發(fā)揮第三方在績效評價(jià)中的作用

隨著財(cái)政支出績效評價(jià)工作的逐步推進(jìn)，評價(jià)項(xiàng)目種類和數(shù)量的增多，只依靠財(cái)政局績效評價(jià)科的工作人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足評價(jià)工作的需要，另外，還由于預(yù)算項(xiàng)目涉及到許多行業(yè)，有的項(xiàng)目專業(yè)性很強(qiáng)，必須整合社會資源，充分發(fā)揮第三方在績效評價(jià)中的作用。在2006年績效評價(jià)科成立之初，即開始著手建立財(cái)政支出績效評價(jià)專家?guī)?，第一批選聘了167名績效專家和行業(yè)專家，專家?guī)鞂?shí)行動態(tài)管理，根據(jù)需要不斷充實(shí)完善;2011年開始委托東莞市社會科學(xué)院等單位進(jìn)行部分項(xiàng)目的預(yù)算評審、績效自評審核和重點(diǎn)項(xiàng)目評價(jià);2013年采用政府采購的方式，在社會上公開招標(biāo)，共有17家中標(biāo)單位，獲得東莞市財(cái)政支出績效評價(jià)資格，包括高校、事務(wù)所、咨詢公司等，中標(biāo)第三方單位庫采取動態(tài)管理，具有兩年的績效評價(jià)資格。一些選定的重點(diǎn)項(xiàng)目、自評項(xiàng)目按專業(yè)劃分為若干個(gè)包，每個(gè)項(xiàng)目由三家以上中標(biāo)單位報(bào)價(jià)，最后根據(jù)報(bào)價(jià)單位的報(bào)價(jià)方案，確定具體項(xiàng)目的評價(jià)單位。第三方的結(jié)論，需由財(cái)政部門確認(rèn)后才能出具。

（三）健全評價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)評價(jià)環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化、評價(jià)過程信息化

在2006年8月，東莞市財(cái)政局就出臺了《東莞市財(cái)政支出績效評價(jià)試行方案》、《東莞市財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系》、《東莞市財(cái)政支出績效評價(jià)評審專家?guī)旃芾磙k法》、《東莞市財(cái)政支出績效評價(jià)內(nèi)部辦調(diào)工作制度》等規(guī)定，使績效評價(jià)工作開展有制度可以遵循，評價(jià)工作有統(tǒng)一的可參考的評價(jià)指標(biāo)框架體系。上述制度規(guī)定也隨著績效評價(jià)工作的發(fā)展不斷修訂和完善，到2015年初，統(tǒng)一制定了預(yù)算績效評價(jià)模型、項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審模型、部門（單位）整體支出績效目標(biāo)模型、績效自評績效評價(jià)模型、重點(diǎn)項(xiàng)目評價(jià)模型;委托第三方開發(fā)了基于東莞行業(yè)特點(diǎn)的財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)庫，申報(bào)單位和審核單位都有了更加具有可操作性的評價(jià)指標(biāo)體系參考;出臺了更加明晰完善的審核操作指引，從申報(bào)、審核、評價(jià)意見出具、評價(jià)報(bào)告撰寫、批復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)都有了先進(jìn)、明確的操作指南，使整個(gè)評價(jià)工作更加標(biāo)準(zhǔn)化。

為了更好地提高績效評價(jià)工作效率，簡化工作流程，減輕申報(bào)單位負(fù)擔(dān)，東莞市財(cái)政局績效評價(jià)科基于大數(shù)據(jù)的理念，開發(fā)了財(cái)政支出績效管理信息系統(tǒng)，項(xiàng)目單位需要填報(bào)的表格和佐證材料可以直接在網(wǎng)上填報(bào)傳送，各類評價(jià)項(xiàng)目的評價(jià)設(shè)計(jì)和評價(jià)過程記錄可以直接在信息系統(tǒng)中查詢，該系統(tǒng)于2015年投入使用，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政支出績效評價(jià)信息化。

（四）重視評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

績效評價(jià)結(jié)果有效、合理的運(yùn)用，才能使預(yù)算申報(bào)單位具有足夠的重視，提升財(cái)政資金的使用效果。東莞市財(cái)政局對于績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面主要采取了以下措施，首先建立了結(jié)果反饋機(jī)制，及時(shí)向被評價(jià)單位反饋評價(jià)結(jié)果，督促進(jìn)行整改，不進(jìn)行整改或整改不到位的，根據(jù)情況相應(yīng)調(diào)整預(yù)算并對人大、政府報(bào)告;其次是建立與預(yù)算結(jié)合機(jī)制，把績效評價(jià)結(jié)果作為安排預(yù)算的重要依據(jù);再次是加大信息公開力度，每年向市政府提交年度市本級財(cái)政支出績效管理情況報(bào)告。同時(shí)，評價(jià)結(jié)果在財(cái)政局官網(wǎng)上向社會公開。以上措施起到了很好的促進(jìn)作用，各預(yù)算單位績效意識不斷增強(qiáng)。

二、市本級財(cái)政支出績效評價(jià)中存在的問題

（一）績效運(yùn)行監(jiān)控實(shí)施范圍過窄，廣度深度均須加強(qiáng)

績效運(yùn)行監(jiān)控，是指財(cái)政部門對預(yù)算單位依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)對資金運(yùn)行狀況及績效目標(biāo)的預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度開展監(jiān)控的情況進(jìn)行審核和評價(jià)的活動。通過績效運(yùn)行監(jiān)控及時(shí)發(fā)現(xiàn)績效運(yùn)行目標(biāo)與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生的偏離情況，促使預(yù)算部門采取有效的措施予以糾正。目前，東莞市財(cái)政局對于跨年度非經(jīng)常性的延續(xù)項(xiàng)目，如政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目、市本級專項(xiàng)資金項(xiàng)目、設(shè)備采購項(xiàng)目、系統(tǒng)工程等跨年度項(xiàng)目，績效運(yùn)行監(jiān)控評審與年度績效自評抽查審核一起開展，但是對于一些非跨年度的項(xiàng)目則沒有開展績效監(jiān)控，尤其是一些重大支出項(xiàng)目，存在項(xiàng)目實(shí)施未按進(jìn)度進(jìn)行、預(yù)算執(zhí)行未按計(jì)劃進(jìn)度支付、年底集中支付、預(yù)算執(zhí)行率不高等現(xiàn)象。

（二）部分項(xiàng)目單位報(bào)送評價(jià)材料不齊全、質(zhì)量不高，報(bào)送時(shí)間拖延

東莞市財(cái)政支出績效評價(jià)工作開展以來，項(xiàng)目單位的認(rèn)識有了逐步提高，但是仍然存在以下現(xiàn)象：一是不及時(shí)填報(bào)，影響整個(gè)評價(jià)工作進(jìn)程;二是報(bào)送材料不齊全，如有的單位上交空表，有的單位只填基本信息表以及自評表，沒有提交任何佐證材料;三是填報(bào)質(zhì)量不高，有的單位填報(bào)的表格存在錯填、漏填，產(chǎn)生以上現(xiàn)象的原因一般有以下幾方面：一是單位財(cái)政部門催交不及時(shí)。和財(cái)政局對口接洽的往往是整個(gè)單位的財(cái)務(wù)部門，有的單位的財(cái)務(wù)部門會嚴(yán)格要求，及時(shí)報(bào)送，也有的單位的財(cái)務(wù)部門則任務(wù)布置下去后催交材料不夠及時(shí);二是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對績效評價(jià)認(rèn)識不足，項(xiàng)目單位一般是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，填報(bào)績效評價(jià)表格及準(zhǔn)備相關(guān)佐證材料的人一般為評價(jià)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，而項(xiàng)目負(fù)責(zé)人則認(rèn)為該項(xiàng)工作比較煩瑣，認(rèn)真及時(shí)填報(bào)與不認(rèn)真及時(shí)填報(bào)對自己個(gè)人不是有很大影響，往往會拖延，或者不認(rèn)真填報(bào);三是項(xiàng)目填報(bào)人員對于績效評價(jià)要求理解不透，業(yè)務(wù)不熟練，導(dǎo)致填報(bào)材料錯填、漏填以及輔助佐證材料不符合要求。

（三）鎮(zhèn)街開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作人員饋乏

東莞市是由縣直接升為地級市，行政架構(gòu)較為特殊，市直管鎮(zhèn)，32個(gè)鎮(zhèn)街均為全國千強(qiáng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)級財(cái)政支出在全市經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中起到非常重要的作用，而市級財(cái)政資金往往也會轉(zhuǎn)移支付到鎮(zhèn)街級，隨著市本級財(cái)政支出績效評價(jià)工作機(jī)制的不斷規(guī)范與完善，開展鎮(zhèn)街級財(cái)政支出績效評價(jià)也是亟須提上日程的問題，2015年4月份，東莞市出臺了《關(guān)于推進(jìn)我市鎮(zhèn)街（園區(qū)）財(cái)政預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，要求各鎮(zhèn)街（園區(qū)）在人員和工作經(jīng)費(fèi)方面提供基礎(chǔ)保障。目前，有的鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府部門成立了績效評價(jià)股，但是工作人員數(shù)量少，沒經(jīng)驗(yàn)，不清楚如何開展。大多數(shù)鎮(zhèn)街（園區(qū)）沒有專門的科室，由財(cái)政局人員兼任，大部分兼任人員對預(yù)算績效評價(jià)工作開展沒有很清晰的規(guī)劃。

三、解決存在問題的對策建議

（一）加大績效運(yùn)行監(jiān)控環(huán)節(jié)工作力度，實(shí)行績效運(yùn)行監(jiān)控抽查制度

建議實(shí)行績效運(yùn)行監(jiān)控環(huán)節(jié)抽查制度，跨年度項(xiàng)目和非跨年度項(xiàng)目，各按一定比例抽取一部分項(xiàng)目進(jìn)行績效運(yùn)行監(jiān)控，年初時(shí)所有項(xiàng)目單位有被抽中進(jìn)行績效運(yùn)行監(jiān)控的可能，在每年的9月份，開展績效運(yùn)行監(jiān)控工作，由財(cái)政局績效評價(jià)科結(jié)合業(yè)務(wù)科室意見，確定績效運(yùn)行監(jiān)控項(xiàng)目清單，限定一定時(shí)間由被抽中項(xiàng)目單位填寫提交項(xiàng)目績效運(yùn)行監(jiān)控表及佐證材料，重點(diǎn)監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及預(yù)算執(zhí)行率，對于績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果優(yōu)良的，提交資料存檔，便于年度績效評價(jià)。對于績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果中或者以下的，即項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度一般或較差，預(yù)算執(zhí)行率相比進(jìn)度計(jì)劃偏低明顯的，要求其提出整改意見，并作為年度績效評價(jià)的重點(diǎn)監(jiān)控評價(jià)對象。

（二）合理安排績效評價(jià)材料報(bào)送時(shí)間，強(qiáng)化報(bào)送材料反饋機(jī)制

應(yīng)統(tǒng)籌全年預(yù)算績效管理工作環(huán)節(jié)，建立更合理更優(yōu)化的績效評價(jià)材料報(bào)送時(shí)間，考慮不同類型項(xiàng)目單位的特點(diǎn)，打好時(shí)間提前量，使項(xiàng)目報(bào)送單位有較充足的時(shí)間完成績效評價(jià)材料填報(bào)。如教科文類的評價(jià)項(xiàng)目中，有一些是屬于學(xué)校類的財(cái)政支出項(xiàng)目，一般學(xué)校類都是在7月中旬到8月間是放假時(shí)間，不是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人工作時(shí)間，應(yīng)在放假前完成此類單位項(xiàng)目的材料報(bào)送工作;還應(yīng)設(shè)定材料報(bào)送截止時(shí)間，規(guī)定從通知開始下發(fā)的若干工作日內(nèi)，必須完成材料報(bào)送工作，截止日期之后將不再受理，其未提交的資料，視作缺失處理，直接影響到其項(xiàng)目的評價(jià)結(jié)果;對于報(bào)送材料及時(shí)完整、質(zhì)量好的項(xiàng)目單位，以及延期影響評價(jià)工作進(jìn)程、材料不完整、缺漏多的項(xiàng)目單位，分別進(jìn)行系統(tǒng)內(nèi)通報(bào)表揚(yáng)及通報(bào)批評，以督促項(xiàng)目單位自覺及時(shí)報(bào)送完整、優(yōu)質(zhì)的評價(jià)材料。

（三）加強(qiáng)對鎮(zhèn)街績（下轉(zhuǎn)第37頁）（上接第34頁）效評價(jià)培訓(xùn)及工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加大第三方力量的參與力度

針對鎮(zhèn)街財(cái)政績效評價(jià)工作人員現(xiàn)狀特點(diǎn)，制定相應(yīng)培訓(xùn)計(jì)劃，培養(yǎng)一批各鎮(zhèn)街的骨干力量，由于鎮(zhèn)街財(cái)政支出績效評價(jià)股人員有限，要指導(dǎo)鎮(zhèn)街充分發(fā)揮第三方績效評價(jià)單位的作用，加大第三方力量的參與力度。培訓(xùn)時(shí)鎮(zhèn)街財(cái)政局績效評價(jià)股的人員重點(diǎn)在于熟悉各類績效評價(jià)工作的開展流程，在選擇項(xiàng)目、制定項(xiàng)目評價(jià)重點(diǎn)及說明方面，及在第三方開展實(shí)施項(xiàng)目評價(jià)過程中進(jìn)行跟蹤。同時(shí)，還要指導(dǎo)鎮(zhèn)街績效評價(jià)工作人員基于市級各類項(xiàng)目績效評價(jià)模型，結(jié)合本鎮(zhèn)項(xiàng)目特點(diǎn)，修訂評價(jià)指標(biāo)體系及評價(jià)模型等工作，以有效推動鎮(zhèn)街財(cái)政支出績效評價(jià)工作快速發(fā)展。

[本文為東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院院級科研基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型背景下東莞財(cái)政支出績效評價(jià)體系構(gòu)建及應(yīng)用研究”（編號：2014a11）部分研究成果]

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（作者單位：東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東東莞 523808）

（作者簡介：周虹，博士，東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，副教授，研究方向：現(xiàn)代化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。）（責(zé)編：賈偉）