大連金州新區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中“村改居”問題研究

邢艷敏

摘 要：目前我國正處在城市化發(fā)展高速時期，城市規(guī)模急劇膨脹，農(nóng)村進入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段?！按甯木印笔谴龠M當(dāng)前我國經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)的有效途徑。近年來，大連金州新區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中也在進行著“村改居”的改革與實踐，并取得了一定的社會成效。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；“村改居”；問題研究

1 “村改居”的重要意義

“村改居”是農(nóng)村政治經(jīng)濟文化發(fā)展到一定的程度，從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、村民就業(yè)方式和文化生活需求等方面發(fā)展到城鎮(zhèn)化水平或者接近城鎮(zhèn)水平的條件下，自身產(chǎn)生的從農(nóng)村到城鎮(zhèn)社區(qū)的政治體制、經(jīng)濟體制改革。這一改革，對于加快推進城市化進程、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展以及保障和改善民生具有著重要的意義。

1.1 “村改居”是加快推進城市化的需要

在大連金州新區(qū)乃至大連加快推進城市化的進程中經(jīng)歷了三次重要的發(fā)展機遇，為“村改居”工作奠定了扎實的基礎(chǔ)。

一是1984年9月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。經(jīng)過30多年的發(fā)展，原來的小漁村變成了現(xiàn)代化的新都市，大量的農(nóng)村土地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛?/p>

二是2010年4月9日經(jīng)遼寧省政府同意大連市政府進行行政管理體制改革，形成了由金州新區(qū)、普灣新區(qū)和保稅區(qū)組成的新市區(qū)。隨著新區(qū)發(fā)展的需要，特別是各項重點工程的推進，農(nóng)村集體土地被征用的越來越多，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民也越來越多。

三是2014年6月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立大連金普新區(qū)。金州新區(qū)作為金普新區(qū)的重要組成部分，必將迎來新的發(fā)展機遇，城市化的步伐將再次加快。為了推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，共享改革發(fā)展成果，“村改居”改革勢在必行。

1.2 “村改居”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

黨的十八大以來，大連市堅持“四化”統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進的戰(zhàn)略，全域城市化戰(zhàn)略更是全面深入實施，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程明顯加快，城鄉(xiāng)差距不斷縮小。而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個重要方面就是農(nóng)民市民化。在城鎮(zhèn)化進程中，不僅是簡單地將農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)為市民戶口，更重要是人的城市化，要求人口在實現(xiàn)從農(nóng)村到城市空間“轉(zhuǎn)移”的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民從業(yè)形態(tài)、聚居形態(tài)、觀念形態(tài)，乃至于生產(chǎn)、生活和文化方式，向市民轉(zhuǎn)變。只有實施“村改居”，才能從根本上將農(nóng)村管理體制和服務(wù)模式向城市化轉(zhuǎn)變，才能實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體發(fā)展。

1.3 “村改居”是保障和改善民生的需要

隨著城市開發(fā)建設(shè)步伐的加快，大部分城中村村民逐步告別平房、住進樓房，廣大村民居住生活環(huán)境明顯改善，物質(zhì)文化需求日益增長，渴望享受到均等化的“市民待遇”，真正過上像城里人一樣的生活。只有實施“村改居”，才能實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蜕鐓^(qū)，加快城市和諧社區(qū)建設(shè)，把城市資本、人才、文化、管理等資源要素延伸覆蓋到農(nóng)村，提高人民群眾的生活質(zhì)量。

2 大連金州新區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中“村改居”工作現(xiàn)狀

金州新區(qū)下轄20個街道，擁有123個村和107個社區(qū)，近年來在城市化的進程中逐步探索“村改居”工作。目前主要存在三種情況：

一是有的村雖然名稱改為社區(qū)，但管理上還是按照原來村兩委的管理方法，大部分村民也仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也就是“換湯不換藥”。

二是村與社區(qū)并存。有些村土地已經(jīng)被完全征用，農(nóng)民戶口也已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，但村委會卻沒有撤，出現(xiàn)了村和社區(qū)兩種管理體制并存的現(xiàn)象。

三是撤村設(shè)居。目前，金州新區(qū)真正做到撤村設(shè)居的只有2個村——大孤山街道的大孤山村和紅星村，于2015年完成，取得了較好的社會效果，也為下一步的撤村設(shè)居工作拉開了帷幕。

實施“村改居”改革，不是簡單的形式上“翻牌”，而是針對城市化進程中出現(xiàn)的城中村現(xiàn)象進行的一次系統(tǒng)改革工程。改變居民的居住方式、生產(chǎn)生活方式、社會管理方式，提高居民的生活水平，共享城市化發(fā)展成果，是“村改居”的根本目的。實現(xiàn)農(nóng)民市民化、管理社區(qū)化、服務(wù)均等化是“村改居”的目標(biāo)要求。因此，金州新區(qū)在“村改居”工作中堅持做到遵循基本原則，符合必備條件，嚴(yán)格履行程序。

2.1 遵循基本原則

“村改居”工作中需要貫徹的基本原則主要有以下幾點：

①廣泛宣傳，營造良好氛圍。利用多種形式，宣傳“村改居”的目的、意義、政策、措施和方法步驟，調(diào)動廣大村民支持改革、參與改革的主動性、積極性。

②分類指導(dǎo)，整體推進。要加強調(diào)研論證，根據(jù)各村實際情況，科學(xué)制定符合各村特色的“村改居”工作實施方案。

③依法辦事，規(guī)范操作。嚴(yán)格按照法律法規(guī)和政策規(guī)定，精心組織，嚴(yán)格程序，依法推進民主自治，規(guī)范操作。

④普惠民生，均等服務(wù)。在“村改居”過程中一定要確保集體資產(chǎn)不流失，保障村民的合法權(quán)益，優(yōu)化配置服務(wù)資源，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，將改革發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。

2.2 符合必備條件

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》以及《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳〈關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見〉》的相關(guān)規(guī)定，可以撤銷村委會的條件是：

①解決了村級經(jīng)濟體制改制、資產(chǎn)量化處理問題；

②解決了村民的社會保障問題；

③解決了村民戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題；

④經(jīng)村委會、村民和街道辦事處研究決定同意撤銷村委會。

另外，還必須符合設(shè)立居委會的相關(guān)條件，經(jīng)金州新區(qū)民政局審核通過才能報批撤村設(shè)居申請。

2.3 嚴(yán)格履行程序

金州新區(qū)在撤村設(shè)居的工作中嚴(yán)格按照相關(guān)法律和政策規(guī)定履行撤銷村委會和設(shè)立居委會程序，并報大連市民政局備案。

金州新區(qū)本著成熟一個改革一個、穩(wěn)步推進的原則，在撤村設(shè)居工作中取得了明顯的社會成效。這一改革優(yōu)化了城鄉(xiāng)資源配置，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；提高了城市規(guī)劃管理水平，促進了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；理順了城鄉(xiāng)基層管理體制，完善了管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進了和諧社會的構(gòu)建。

3 大連金州新區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中“村改居”工作遇到的問題

金州新區(qū)的“村改居”工作雖然已經(jīng)邁出了一大步，但在工作的過程中也遇到了一些困難和問題。

3.1 各村的情況均不相同

金州新區(qū)是于2010年由原金州區(qū)和大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)合并而成，由于各村的歷史、地域不同，在城市化進程中開發(fā)建設(shè)發(fā)展的程度也不同，而且原有兩區(qū)在征地動遷補償政策和社會保障政策等方面也都不同。

另外，各村的集體資產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)、村民的素質(zhì)觀念、鄉(xiāng)約民俗、村干部的能力水平和威望等均不相同，可以說是千差萬別。這就給“村改居”工作帶來了困難。

3.2 集體資產(chǎn)處置是難點

對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行處置是“村改居”工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因為它涉及群眾的切身利益。大多數(shù)城中村集體資產(chǎn)積累較多，村民非常關(guān)心自己能夠分到多少“蛋糕”。對于村集體資產(chǎn)的處置，主要分三個步驟：

一是清產(chǎn)核資。首先要按有關(guān)規(guī)定查實各種資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益，界定權(quán)屬，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這項工作比較龐大繁雜。

二是量化資產(chǎn)。在這個環(huán)節(jié)上，最核心的問題是界定集體資產(chǎn)所有者資格，這也是村民最為關(guān)注和爭議的問題。由于存在“生老病死”、“出嫁女”、“戶籍遷入遷出”等各種情況，另外，各村的“村規(guī)民約”也不一樣，有時還與現(xiàn)行的法律政策相沖突，所以，這個問題最為復(fù)雜。

三是資產(chǎn)分配。如何能夠做到合法、合情、合理，公開、公正、公平，以得到村民的信任和認(rèn)可是關(guān)鍵所在。否則，會影響“村改居”工作的順利進行。

3.3 社會保障是根本

如果說“村改居”對農(nóng)民能有吸引力的話，最大的誘惑應(yīng)該在于他們轉(zhuǎn)變成居民身份后，能享受到城市居民所有的社會保障。金州新區(qū)被征地人員的社會保障政策以2010年4月9日為時間節(jié)點，前后分兩個階段。原開發(fā)區(qū)2010年4月9日前已進入保障數(shù)據(jù)庫的被征地人員補助標(biāo)準(zhǔn)隨新保障辦法實施后入保人員調(diào)整，按照城鎮(zhèn)職工社會保障標(biāo)準(zhǔn)享有生活補助、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和取暖補貼，標(biāo)準(zhǔn)比較高，也比較受歡迎。而原金州區(qū)2010年4月9日前被征地人員仍然按照當(dāng)時金州區(qū)的保障政策，保障內(nèi)容相對少，標(biāo)準(zhǔn)相對低。按照新辦法規(guī)定，這部分人由各街道統(tǒng)一解決。但在實際操作過程中，由于各街道、各村征地的時間不同，保障的標(biāo)準(zhǔn)不同，征地補償金使用情況不明等歷史遺留問題，有的街道沒有足夠資金為金州區(qū)2010年4月9日前被征地人員辦理保障或補足差額，造成了同為一區(qū)居民卻享有不同的保障標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，如果在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一實施“村改居”改革的話，困難比較大，也不太現(xiàn)實。

4 新形勢下做好“村改居”工作的對策措施

“村改居”工作是一項改革，由于各地的情況不同，又缺乏現(xiàn)成的成功經(jīng)驗，所以在實踐中難免遇到這樣或那樣的問題，但關(guān)鍵是我們?nèi)绾螐墓ぷ髦锌偨Y(jié)經(jīng)驗，摸索出一條符合地方實際的路子。針對金州新區(qū)在“村改居”工作中遇到的種種問題，我們建議從以下幾個方面來完善這項工作。

4.1 要尊重民意

在中國農(nóng)村，任何事情要想取得成功都必須得到村民的支持，“村改居”工作也不例外。“村改居”工作要想順利進行，必須讓村民真正參與進來，才能得到村民的真心支持。在“村改居”之前，要向村民解釋說明相關(guān)的法律政策。在“村改居”的過程中，要及時向村民公布各方面的情況，征求村民的意見建議，接受村民的監(jiān)督。在“村改居”工作完成后，要對相關(guān)后續(xù)工作做出安排，并征求村民意見，讓村民無后顧之憂。

4.2 充分發(fā)揮村干部的作用

村干部在鄉(xiāng)村事務(wù)中發(fā)揮著重要的作用，特別是那些工作能力強威信高的村干部更容易取得村民的信賴和支持。在“村改居”這一影響村莊未來發(fā)展的重大事情上，村干部的重要作用體現(xiàn)得更加明顯。因此，在“村改居”工作中，要充分發(fā)揮村干部的作用。一方面，把村民的積極性、主動性調(diào)動起來，讓村民參與進來，讓村民自治真正運行起來。另一方面，要對村干部進行教育培訓(xùn)，提高他們?yōu)榇迕駷榇迩f服務(wù)的意識，同時落實責(zé)任，多措并舉，使村干部真正代表村民，成為村民的主心骨和利益的代言人。

4.3 積極穩(wěn)妥處置集體資產(chǎn)

對村集體資產(chǎn)進行處置，應(yīng)堅持“確保集體資產(chǎn)不流失、保障群眾基本權(quán)益”的原則。建議集中力量從以下幾個方面解決該問題：

一是清產(chǎn)核資。清產(chǎn)核資應(yīng)以每個集體經(jīng)濟組織為單位，以賬面價值為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)歸屬為主要內(nèi)容，按有關(guān)規(guī)定全面清查核實各種資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益，界定權(quán)屬，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。建議委托有資質(zhì)的機構(gòu)進行評估、審計和清產(chǎn)核資。

二是量化資產(chǎn)。按照“依據(jù)法律、尊重歷史、實事求是”的原則界定好資產(chǎn)所有人產(chǎn)權(quán)資格。明確“生老病死”、“出嫁女”、“戶籍遷入遷出”等權(quán)屬認(rèn)定情況。資格認(rèn)定后，必須張榜公布接受廣大村（居）民監(jiān)督，經(jīng)居民代表會議確定。

三是資產(chǎn)處置。主要有三種情況：

①集體經(jīng)濟發(fā)展已無后勁。建議在建立村民預(yù)留儲備基金的前提下（儲備基金用于護林防火等?？顚Ｓ?，交由街道統(tǒng)一保管，經(jīng)村民代表會同意方能使用），將剩余集體資產(chǎn)全部分配給村民。

②集體經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好。建議對集體資產(chǎn)進行改制，逐步建立產(chǎn)權(quán)清晰、運作規(guī)范、利益協(xié)調(diào)的新型社區(qū)集體經(jīng)濟管理體制。

③個別村集體資產(chǎn)為負(fù)又無發(fā)展空間。建議政府組織專門力量對拖欠、占用村集體資產(chǎn)的進行及時追債，能變現(xiàn)的盡量變現(xiàn)；協(xié)調(diào)相關(guān)金融單位，核減其債務(wù)，并協(xié)調(diào)征地開發(fā)單位適當(dāng)承擔(dān)村級債務(wù)或納入征地成本。在可能情況下，政府應(yīng)出資購買原村集體的公益性資產(chǎn)（如辦公服務(wù)用房等），既幫助村資產(chǎn)變現(xiàn)抵債，又可轉(zhuǎn)為對以后社區(qū)建設(shè)的投入。

4.4 建立長久的社會保障機制

這是“村改居”工作的關(guān)鍵，也是村民生存和發(fā)展的根本。

①不斷完善被征地村民的社會保障政策。按照“廣覆蓋、多層次”的原則將全部村民納入社會保障體系，在地方財政允許的情況下不斷提高社會保障標(biāo)準(zhǔn)。

②加強就業(yè)引導(dǎo)。把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)體系當(dāng)中，為其提供職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等就業(yè)服務(wù)，組織其參加就業(yè)前培訓(xùn)，增強其就業(yè)能力。對于自主創(chuàng)業(yè)的，應(yīng)提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、開業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)，并享受下崗職工創(chuàng)業(yè)有關(guān)減免稅和免費技能培訓(xùn)等優(yōu)惠政策。

4.5 加強“村改居”社區(qū)的管理和服務(wù)

一是保障社區(qū)服務(wù)的基本用房和場地。落實社區(qū)辦公用房和開展公共服務(wù)、社區(qū)文體活動、便民利民服務(wù)等方面的配套公建用房及設(shè)施。

二是搞好網(wǎng)點布局規(guī)劃。謀劃好功能片區(qū)設(shè)置和服務(wù)網(wǎng)點布局，避免盲目設(shè)點，造成資源分布不均，影響群眾生活。

三是提升社區(qū)管理服務(wù)水平。按照社區(qū)建設(shè)多元化、管理網(wǎng)格化、服務(wù)信息化、黨建區(qū)域化的“四化”發(fā)展模式，全面推動“村改居”后新、老社區(qū)架構(gòu)接軌，構(gòu)建互促并進、融合發(fā)展的城市社區(qū)管理服務(wù)新格局。