瓊臺(tái)兩地紅樹林保護(hù)比較研究

彭樂娜等

摘要：海南和臺(tái)灣作為地域環(huán)境比較相似的島嶼型省份，擁有大面積的紅樹林資源。紅樹林是受國家相關(guān)法律保護(hù)的物種資源，瓊臺(tái)兩地對(duì)紅樹林的保護(hù)極為重視。文章以紅樹林保護(hù)為研究對(duì)象，深入海南和臺(tái)灣紅樹林保護(hù)區(qū)進(jìn)行田野調(diào)查，獲得了大量一手研究材料，從法律制度、管理組織以及民間參與這三方面對(duì)瓊臺(tái)兩地的紅樹林保護(hù)現(xiàn)狀及問題進(jìn)行比較。在此基礎(chǔ)上，分析海南地區(qū)在紅樹林保護(hù)方面的不足之處，并根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)的保護(hù)經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：瓊臺(tái)兩地；紅樹林；制度；組織、參與者

紅樹林是熱帶海岸特有的潮間帶濕地生態(tài)系統(tǒng)，可凈化海水、御風(fēng)消浪、護(hù)堤護(hù)岸、保護(hù)農(nóng)田村莊、保護(hù)生物多樣性和創(chuàng)造良好的近海環(huán)境，特別是在御風(fēng)消浪、護(hù)堤護(hù)岸、變侵蝕型海岸為穩(wěn)定型海岸這方面發(fā)揮著重大作用。我國紅樹林面積曾達(dá)25萬公頃，20世紀(jì)50年代減至4萬公頃左右，2001年全國林業(yè)調(diào)查中，全國紅樹林面只有22752平方千米。造成我國紅樹林面積銳減的原因包括毀林改造鹽場、圍海養(yǎng)殖、城鎮(zhèn)建設(shè)等不合理的開發(fā)活動(dòng)，保護(hù)紅樹林迫在眉睫。

海南島紅樹林總面積約4300m2，約占全國紅樹林總面積的33%。目前海南已建成9個(gè)紅樹林自然保護(hù)區(qū)，計(jì)劃到2015年紅樹林自然保護(hù)區(qū)總面積要達(dá)到17979.1公頃，綠化海南省95%以上的紅樹林宜林灘涂，形成海南紅樹林自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。瓊臺(tái)兩地在自然環(huán)境、地理區(qū)位等方面有相似之處，針對(duì)紅樹林保護(hù)，有著諸多可比性。臺(tái)灣地區(qū)在紅樹林保護(hù)方面比大陸地區(qū)起步早，保護(hù)觀念更加深入民眾。本次研究在臺(tái)灣、海南兩地分別進(jìn)行，采用田野調(diào)查的方式，在比較差異之后進(jìn)行分析，在法律制度、管理組織、社會(huì)參與等三大方面提出紅樹林保護(hù)的建議。

一、瓊臺(tái)兩地紅樹林保護(hù)比較差異

（一）法律制度

1. 環(huán)境立法——紅樹林的“保護(hù)傘”

法律，是紅樹林保護(hù)的重要依據(jù)。法律和保護(hù)區(qū)制度，是保護(hù)紅樹林所依賴的根本基礎(chǔ)和保障。為了保護(hù)紅樹林，海南省出臺(tái)了《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》，屬于海南省人大頒布的地方性法規(guī)。而臺(tái)灣根據(jù)不同的保護(hù)客體，制定不同的法律對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。保護(hù)紅樹林依據(jù)的法律依據(jù)主要是《文化資產(chǎn)保存法》，屬于特殊法，位階僅次于憲法，高于民法刑法等基本法。立法主體不同，法律的地位和效力也不同。在同種范圍內(nèi)，如果兩項(xiàng)法律存在沖突的地方以位階較高的法律為準(zhǔn)。比較中可以看出臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于紅樹林保護(hù)的法律在同等比較中效力較大。

2. 保護(hù)區(qū)——紅樹林的“歸宿”

保護(hù)區(qū)給紅樹林提供一個(gè)安全穩(wěn)定的生長空間，是紅樹林的“歸宿”。為了更好的維護(hù)紅樹林的自然生長，隔離人為破壞，根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，很多自然生態(tài)地區(qū)都設(shè)立了保護(hù)區(qū)。1999年國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》第十一條規(guī)定：“禁止破壞紅樹林和珊瑚礁。在紅樹林自然保護(hù)區(qū)和珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)開展活動(dòng)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》，禁止危害保護(hù)區(qū)環(huán)境的項(xiàng)目建設(shè)和其他經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)。禁止在紅樹林自然保護(hù)區(qū)和珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)立新的排污口。本辦法發(fā)布前已經(jīng)設(shè)立的排污口，依法限期治理?！?/p>

海南省海口市的東寨港紅樹林保護(hù)區(qū)是中國第一個(gè)紅樹林保護(hù)區(qū)，1980年1月經(jīng)廣東省人民政府批準(zhǔn)建立，1986年7月9日經(jīng)國務(wù)院審定晉升為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。另有文昌清瀾港紅樹林保護(hù)區(qū)等一些省級(jí)保護(hù)區(qū)。在保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止任何傷害紅樹林的活動(dòng)。

臺(tái)灣地區(qū)政府根據(jù)專家學(xué)者的評(píng)估，成立保護(hù)區(qū)，并劃定保護(hù)區(qū)范圍，將保護(hù)區(qū)分為“自然保留區(qū)”“自然保護(hù)區(qū)”“野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)”“野生動(dòng)物重要棲息環(huán)境”等不同級(jí)別。為實(shí)現(xiàn)保護(hù)目的，保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行半封閉式管理，游客需申請(qǐng)方可進(jìn)入，禁止任何建設(shè)和破壞行為。以臺(tái)南四草綠色隧道為例，管理方修建紅樹林等活動(dòng)均需要向臺(tái)江國家公園報(bào)備申請(qǐng)，得到批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。

海南地區(qū)在保護(hù)區(qū)制度方面主要針對(duì)事后的懲罰，臺(tái)灣主要進(jìn)行事前的預(yù)防。從具體的操作方式上可以看出，臺(tái)灣則更為周全，對(duì)保護(hù)區(qū)有較為嚴(yán)格的劃分標(biāo)準(zhǔn)和完善的準(zhǔn)入制度。

（二）管理水平

管理機(jī)構(gòu)是指以紅樹林管理處為代表的政府機(jī)構(gòu)，管理者在紅樹林保護(hù)中既要進(jìn)行內(nèi)部管理，即對(duì)紅樹林進(jìn)行一些日常管理和維護(hù)措施；同時(shí)也要進(jìn)行外部的引導(dǎo)，通過教育宣傳教育引導(dǎo)更多的人參與到紅樹林保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)人與林的和諧相處。在保護(hù)的前提下進(jìn)行開發(fā)，使附近居民很好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，獲得經(jīng)濟(jì)效益，主動(dòng)放棄對(duì)紅樹林生長有破壞性質(zhì)的職業(yè)，從事對(duì)紅樹林生長有保護(hù)作用的生產(chǎn)活動(dòng)。在觀光中，也喚起了游客的保護(hù)意識(shí)。

以海南文昌清瀾港紅樹林保護(hù)區(qū)為例，市區(qū)到景區(qū)有公交線路，依托八門灣綠道、航天城文化、魚市碼頭等特色資源，該地區(qū)的旅游有較為整體系統(tǒng)的開發(fā)。僅春節(jié)七天該景點(diǎn)就容納了六萬余人次。在東寨港紅樹林保護(hù)區(qū)，居民可以在景區(qū)內(nèi)找到相關(guān)工作，管理處與當(dāng)?shù)鼐用窈献鏖_展農(nóng)家樂，使雙方獲利。該區(qū)域在海南目前已有較為系統(tǒng)的規(guī)劃和開發(fā)，但在管理層面仍有待改進(jìn)。

臺(tái)灣地區(qū)的情況與海南大致相同，保護(hù)的同時(shí)開發(fā)生態(tài)旅游。根據(jù)我們對(duì)當(dāng)?shù)貑T工的訪談，臺(tái)北淡水和臺(tái)南四草紅樹林景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善，接納游客量大。作為一個(gè)地區(qū)的出色景點(diǎn)，游客數(shù)量的增加會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐闹T多產(chǎn)業(yè)，如在臺(tái)灣四草，游客在紅樹林綠色隧道和臺(tái)江公園游覽搭船每人次250臺(tái)幣。旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，對(duì)周邊居民發(fā)展有較大的促進(jìn)作用。

管理機(jī)構(gòu)在紅樹林保護(hù)中有著行動(dòng)者和引導(dǎo)者的雙重地位。管理機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)在保護(hù)區(qū)內(nèi)維護(hù)紅樹林的正常生長，提高管理水平，還應(yīng)該將視野擴(kuò)展到外圍環(huán)境。通過有效的溝通方式，對(duì)紅樹林保護(hù)區(qū)周邊村民、游客和學(xué)生進(jìn)行多種形式的宣傳教育，引導(dǎo)他們意識(shí)到紅樹林保護(hù)的重要性，積極參與配合紅樹林的保護(hù)，為紅樹林的生長提供健康長效的有利環(huán)境。除此之外，通過對(duì)紅樹林旅游資源的開發(fā)，促使周邊居民與紅樹林和諧相處，共同發(fā)展。

（三）社會(huì)參與程度

社會(huì)參與包括協(xié)會(huì)團(tuán)體參與和個(gè)人參與。協(xié)會(huì)團(tuán)體是民眾自發(fā)的一種組織，通常是無盈利的。目前在海南與紅樹林保護(hù)的協(xié)會(huì)團(tuán)體較少，僅有少數(shù)企業(yè)設(shè)立相關(guān)方面的基金，相關(guān)協(xié)會(huì)仍處于成長階段。臺(tái)灣的協(xié)會(huì)組織相對(duì)較多，如臺(tái)灣荒野協(xié)會(huì)、臺(tái)灣濕地協(xié)會(huì)等。這兩大協(xié)會(huì)成立時(shí)間較長，運(yùn)營機(jī)制較為成熟，規(guī)模也比較大。僅荒野協(xié)會(huì)在全臺(tái)灣就有11個(gè)分會(huì)，會(huì)員一萬余人；而濕地協(xié)會(huì)主要針對(duì)濕地保護(hù)，分會(huì)幾乎分布在臺(tái)灣的每個(gè)市縣。

在協(xié)會(huì)團(tuán)體參與方面，臺(tái)灣與海南的差異主要在有組織的參觀教育活動(dòng)。臺(tái)灣經(jīng)常將紅樹林保護(hù)區(qū)作為學(xué)校進(jìn)行環(huán)保教育的第二課堂。臺(tái)灣《環(huán)境教育法的實(shí)施》規(guī)定每人每年至少要接受4小時(shí)的環(huán)境教育，從而使環(huán)保理念深入人心。在臺(tái)灣，進(jìn)行戶外教學(xué)的學(xué)校可提前與志愿者或者管理處進(jìn)行聯(lián)系，申請(qǐng)導(dǎo)覽人員無償介紹，讓同學(xué)們?cè)谟斡[過程中能夠接受更為系統(tǒng)的知識(shí)。

在個(gè)人參與方面，海南與臺(tái)灣的最大的差異在于志愿者服務(wù)。志愿者通常是無償參與到紅樹林保護(hù)工作中來。由于教育水平、社會(huì)發(fā)展程度、志愿者制度等多方面的差異，在志愿者服務(wù)方面，臺(tái)灣民眾的志愿者意識(shí)相比海南高出不少。主要表現(xiàn)在臺(tái)灣志愿者服務(wù)民眾參與比例高，服務(wù)時(shí)間久；而海南以大學(xué)生為主，服務(wù)時(shí)間較短。另外，作為紅樹林的鄰居，居民的態(tài)度對(duì)其生存會(huì)產(chǎn)生深刻影響。相比臺(tái)灣民眾的自發(fā)保護(hù)行為海南當(dāng)?shù)鼐用駝t顯得較為被動(dòng)。在海南，當(dāng)?shù)鼐用裼捎谥R(shí)水平有限、政府宣傳教育不到位及政府補(bǔ)貼不到位等原因，大部分居民對(duì)政府禁止其在紅樹林保護(hù)區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖難以接受和配合。

二、意見與建議

（一）完善法律，提高位階

首先，在社會(huì)主義法治社會(huì)，以法護(hù)林是實(shí)現(xiàn)紅樹林保護(hù)的根本途徑。完善的法律可以形成長期有效的管理機(jī)制，培養(yǎng)民眾良好的紅樹林保護(hù)意識(shí)。依據(jù)現(xiàn)有的《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》，海南省結(jié)合本省實(shí)際情況，制定出《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》，有利于落實(shí)紅樹林的保護(hù)工作。其次，凸顯法律上的重視性。根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則，臺(tái)灣的《文化資產(chǎn)保存法》屬于特別法，優(yōu)于一般的法律。海南保護(hù)紅樹林的相關(guān)法律屬于一般法，在同一范圍內(nèi)并無特殊性?？蓞⒄张_(tái)灣做法，建立針對(duì)紅樹林保護(hù)的特別法，實(shí)現(xiàn)優(yōu)先適用原則，凸顯紅樹林保護(hù)的重要性。

（二）加強(qiáng)管理，協(xié)調(diào)發(fā)展

管理者不僅要具備關(guān)于紅樹林保護(hù)的專業(yè)知識(shí)，還要具有一定的管理能力。首先要不斷完善自身建設(shè)，提升“軟件”能力。針對(duì)管理區(qū)工作人員綜合素質(zhì)有所欠缺的情況，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，定期組織學(xué)習(xí)、講座，建立一套完善的培訓(xùn)和考核機(jī)制；引進(jìn)高素質(zhì)管理和科研人才，提升隊(duì)伍建設(shè)水平；健全各項(xiàng)規(guī)章制度，落實(shí)保護(hù)措施；嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)區(qū)準(zhǔn)入制度。其次提升管理機(jī)構(gòu)“硬件”能力。完善宣傳、教育、研究等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的硬件環(huán)境；解決人工造林困境，引進(jìn)技術(shù)支持。同時(shí)發(fā)揮保護(hù)區(qū)紅樹林濕地資源和地理位置的區(qū)位優(yōu)勢，與高?？蒲袡C(jī)構(gòu)或者其他地區(qū)合作，建設(shè)動(dòng)植物研究基地、開展紅樹林生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境等項(xiàng)目的科學(xué)研究，形成以科研技術(shù)為支撐、政府財(cái)政為保證、保護(hù)區(qū)管理處負(fù)責(zé)日常管理的共管體系。

探索社區(qū)共管模式，實(shí)現(xiàn)居民與紅樹林的和諧相處。保護(hù)區(qū)的管理要使周邊居民“界外受益”，切實(shí)享受到紅樹林保護(hù)帶來的福利。提倡保護(hù)區(qū)與周邊社會(huì)共管共贏，引導(dǎo)居民主動(dòng)參與紅樹林保護(hù)，恢復(fù)居民“主人公”身份，實(shí)現(xiàn)由“受益方”到“管理方”的轉(zhuǎn)變。在旅游開發(fā)中幫助居民轉(zhuǎn)型，提供水上觀光旅游船駕駛、海釣場管理、觀光車租賃管理等工作。合理規(guī)劃旅游布局，與當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)相結(jié)合，恢復(fù)傳統(tǒng)漁業(yè)、碼頭等景點(diǎn)對(duì)游客的吸引；設(shè)計(jì)便捷高效的旅游線路，開展多種形式的旅游活動(dòng)，增強(qiáng)旅游指引的專業(yè)性、趣味性，形成良好的旅游開發(fā)體系。發(fā)展與保護(hù)區(qū)管理和保護(hù)相協(xié)調(diào)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖和生態(tài)旅游，促進(jìn)保護(hù)區(qū)資源可持續(xù)發(fā)展。這才是紅樹林的長久保護(hù)之策。

（三）立足教育，廣泛宣傳

只有通過教育宣傳，提高社會(huì)民眾的環(huán)保意識(shí)，才能獲得更多的支持參與，實(shí)現(xiàn)紅樹林保護(hù)的可持續(xù)性。政府主導(dǎo)，眾人參與。多渠道、全方位宣傳，呼吁社會(huì)關(guān)注；發(fā)揮專家學(xué)者的帶頭力量，鼓勵(lì)民間團(tuán)體參與，吸引志愿者服務(wù)，成立相關(guān)的紅樹林保護(hù)協(xié)會(huì)；深入社區(qū)進(jìn)行宣傳，引導(dǎo)退休職工參與到志愿者群體中來，積極進(jìn)行志愿者培訓(xùn)，形成以專家學(xué)者為先導(dǎo)、各類協(xié)會(huì)為紐帶、普通民眾為主體的民間保護(hù)力量。合理解決紅樹林保護(hù)與居民生活的沖突，改變管理機(jī)構(gòu)和居民的對(duì)立狀態(tài)，使雙方站在“同一戰(zhàn)線”，共同擔(dān)負(fù)起保護(hù)紅樹林的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的長久穩(wěn)定。

三、結(jié)語

保護(hù)紅樹林不僅是政府的職責(zé)，也是社會(huì)民眾共有的義務(wù)。如何實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的共贏是政府需要解決的問題。管理機(jī)構(gòu)在劃定保護(hù)區(qū)以及對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行一系列的管理維護(hù)措施的同時(shí)，更要考慮到當(dāng)?shù)卮迕竦纳媾c發(fā)展。處理好居民生存與紅樹林保護(hù)的矛盾，才是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的關(guān)鍵所在。而在此基礎(chǔ)上，管理者才能進(jìn)一步引導(dǎo)居民參與紅樹林保護(hù)，宣傳保護(hù)意義，提高民眾保護(hù)意識(shí)。當(dāng)社會(huì)大眾自發(fā)地參與到保護(hù)活動(dòng)中來時(shí)，管理者應(yīng)從被動(dòng)層面轉(zhuǎn)換到主動(dòng)層面，成為保護(hù)紅樹林主導(dǎo)者的一部分，從而實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變，將民眾納入到管理者范疇。紅樹林有著不可估量的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，因此，我們?cè)陂_發(fā)利用保護(hù)這些重要資源的同時(shí)，更應(yīng)該考慮到可持續(xù)發(fā)展的問題，關(guān)注生態(tài)效益，追尋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境各要素之間的相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

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基金項(xiàng)目：海南大學(xué)本科生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃基金項(xiàng)目。

（作者單位：海南大學(xué)）