政府環(huán)保信息公開(kāi)問(wèn)題研究

摘要：《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》和新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，雖然顯示了我國(guó)在政府環(huán)境信息公開(kāi)方面取得的進(jìn)步，但也揭示了我們?cè)谥贫取⒓夹g(shù)等方面存在的問(wèn)題。為了改善現(xiàn)狀，我們應(yīng)不斷完善環(huán)保信息公開(kāi)制度，建立完善的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：環(huán)保；信息；公開(kāi)；政府；完善

一、政府環(huán)保信息公開(kāi)概述

我國(guó)環(huán)保信息公開(kāi)無(wú)論理論還是實(shí)踐都經(jīng)歷了多年的探究與沉淀，正日趨完善。自1982年《憲法》規(guī)定公民有參與管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，2006年公布實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法），2007年《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）；《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》；2008年《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》到2015年《環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄》都在將環(huán)保信息公開(kāi)的有關(guān)內(nèi)容不斷完善和細(xì)化。

而自2015年1月1日起實(shí)施的《環(huán)保保護(hù)法》即“新環(huán)保法”將民主添加進(jìn)來(lái)特別設(shè)置了一個(gè)專項(xiàng)為信息公開(kāi)和公眾參與“專門讓老百姓去參與環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作”。這一亮點(diǎn)讓環(huán)境保護(hù)法有了更深層次的意義和實(shí)現(xiàn)方式，為保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督政府行政行為提供了有效途徑；也在環(huán)保信息公開(kāi)的前提下促進(jìn)了環(huán)境決策的民主化和科學(xué)化。

二、我國(guó)政府環(huán)保信息公開(kāi)制度現(xiàn)狀及缺陷

（一）政府環(huán)保信息公開(kāi)現(xiàn)狀

我國(guó)政府環(huán)保信息公開(kāi)制度的發(fā)展可以分為三個(gè)階段：第一階段以《環(huán)境保護(hù)法》為開(kāi)端，對(duì)環(huán)保信息公開(kāi)做了一個(gè)總則性規(guī)定，但未對(duì)信息內(nèi)容、形式等做具體要求；第二階段為分散式立法階段，即很多環(huán)境保護(hù)單行法中都規(guī)定了環(huán)保信息公開(kāi)，這些規(guī)定拓寬了公開(kāi)主體，明確了公開(kāi)的范圍、形式。但是各種規(guī)定過(guò)于零散，對(duì)同一問(wèn)題的處理方法也不盡相同。第三階段是環(huán)境信息公開(kāi)的集中立法，代表立法為《條例》和《辦法》。該階段逐步完善了我國(guó)政府環(huán)保信息公開(kāi)制度，實(shí)現(xiàn)了政府環(huán)保信息公開(kāi)制度的系統(tǒng)性立法。

雖然我國(guó)的立法日趨完善，但是實(shí)踐中政府、企業(yè)逃避、拖延甚至拒絕公開(kāi)相關(guān)環(huán)保信息的情況仍然大量存在，“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省貴陽(yáng)市修文縣環(huán)境保護(hù)局案”①就是一個(gè)很好的例證。因而我們必須結(jié)合實(shí)踐完善立法，保障法律的有效實(shí)施，絕不能其只留在紙面上。

（二）政府環(huán)保信息公開(kāi)的立法缺陷

1.政府環(huán)保信息公開(kāi)的義務(wù)主體范圍不夠全面

《條例》和《辦法》中規(guī)定環(huán)保信息公開(kāi)的責(zé)任主體是縣級(jí)以上政府環(huán)保部門，但是在我國(guó)不是只有環(huán)保局才掌握相關(guān)環(huán)保信息，海洋、漁業(yè)、林業(yè)等部門也掌握一些有關(guān)的環(huán)保信息，然而法律法規(guī)并未要求其公開(kāi)。同時(shí)，公開(kāi)相關(guān)的環(huán)保信息既會(huì)增加工作量，又會(huì)產(chǎn)生責(zé)任，因而主動(dòng)公開(kāi)的部門少之又少。所以，我們需要相關(guān)立法統(tǒng)籌規(guī)劃擁有環(huán)保信息的所有部門，擴(kuò)大信息公開(kāi)的義務(wù)主體。

2.政府環(huán)保信息公開(kāi)范圍界定模糊

雖然我國(guó)立法對(duì)環(huán)保信息的公開(kāi)范圍采用列舉與概括相結(jié)合的方法，但仍然很難窮盡所有情況。而不論對(duì)公開(kāi)范圍如何界定，在實(shí)踐中仍會(huì)有恣意空間，所以我們應(yīng)嚴(yán)格界定不公開(kāi)的范圍。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)政府環(huán)保信息不公開(kāi)范圍的規(guī)定是“涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”，但該范圍和定義都太過(guò)攏統(tǒng)模糊。因而此規(guī)定要么成為政府部門拒絕公開(kāi)環(huán)保信息的借口，要么是出現(xiàn)許多不能確定其性質(zhì)的信息。若不能確定是否可以公開(kāi)則需要提交給上級(jí)環(huán)保部門或者同級(jí)的保密部門處理，這樣會(huì)產(chǎn)生額外的工作量，也會(huì)延長(zhǎng)公開(kāi)時(shí)間，造成環(huán)保信息失效。

3.政府環(huán)保信息公開(kāi)方式與程序不明確

政府環(huán)保信息公開(kāi)方式分為主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)。但是從上述案例可以看出，環(huán)保部對(duì)主動(dòng)公開(kāi)的信息并未做到及時(shí)有效的公開(kāi)?！掇k法》規(guī)定，政府主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)保信息應(yīng)在環(huán)保信息形成或變更的20日內(nèi)公布。但是，有的環(huán)保信息在20日后可能早已失去效用，及時(shí)性、有效性是衡量其價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)之一。

而對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)的環(huán)保信息，其復(fù)雜的程序也是公開(kāi)的一大困境?！掇k法》第16條規(guī)定的有關(guān)程序較為復(fù)雜，便捷度低。未規(guī)定受理部門，也使得實(shí)際操作更加困難。

4.政府環(huán)保信息公開(kāi)存在滯后性

經(jīng)過(guò)幾十年的摸索，我國(guó)政府環(huán)保信息公開(kāi)已經(jīng)初現(xiàn)成效，但是，仍有滯后公開(kāi)、拒絕公開(kāi)等一系列問(wèn)題。江蘇地區(qū)，我國(guó)南部的城市，還并非是重工業(yè)基地，其超標(biāo)排放企業(yè)已成百成千家，但是這些信息公眾絲毫不知。這些都反映了我國(guó)實(shí)踐中的政府環(huán)保信息公開(kāi)工作存在的不足。我國(guó)欠缺一個(gè)完善的監(jiān)督懲罰機(jī)制來(lái)保障實(shí)踐中具體工作的進(jìn)行，改變環(huán)保信息公開(kāi)的拖延性和滯后性。

三、完善我國(guó)環(huán)保信息公開(kāi)制度的路徑設(shè)計(jì)

1.借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，拓寬環(huán)境信息公開(kāi)的主體

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律進(jìn)程較發(fā)達(dá)國(guó)家晚，所以，我們可以借鑒國(guó)外關(guān)于環(huán)保信息公開(kāi)的成功經(jīng)驗(yàn)，比如美國(guó)。采取嚴(yán)格限定不能公開(kāi)的界限，明確規(guī)定權(quán)利義務(wù)主體等方面的措施，督促政府主動(dòng)公開(kāi)環(huán)保信息。這里的政府是指各級(jí)各個(gè)政府，不局限于專門的環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，也包括其他只要其依法定職權(quán)擁有相關(guān)環(huán)境信息的機(jī)構(gòu)及其他承擔(dān)公共環(huán)境行政職能的非政府的組織等。同時(shí)，拓寬向公眾公開(kāi)信息的企業(yè)的范圍。將現(xiàn)如今生產(chǎn)有毒有害產(chǎn)品、能源、化工、等對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重影響的行業(yè)納入信息公開(kāi)主體的范圍。群眾作為主體之一，也應(yīng)積極行使自己的合法權(quán)利。

2.嚴(yán)格區(qū)分公開(kāi)與不公開(kāi)事項(xiàng)

在公眾知情權(quán)面前，政府是否公開(kāi)環(huán)保信息，公開(kāi)什么環(huán)保信息不應(yīng)當(dāng)由政府決定，而是由法律賦予公眾獲得政府的環(huán)保信息權(quán)的范圍決定的。[6]我認(rèn)為，凡是公眾在參與環(huán)境管理和保護(hù)過(guò)程中所需要的環(huán)保信息都應(yīng)該納入公開(kāi)的范圍。但其通常與國(guó)家秘密，商業(yè)秘密，個(gè)人隱私相關(guān)聯(lián)，因而只有明確這三者的界限，嚴(yán)格規(guī)定不公開(kāi)的范圍，才能有效防止政府、企業(yè)推脫責(zé)任，肆意縮減自己的義務(wù)邊界。同時(shí)，行政人員在嚴(yán)格遵循法條之余，還應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，遵循利益衡量原則，合理平衡公眾知情權(quán)和國(guó)家“秘密”之間的利益沖突，減少環(huán)保信息公開(kāi)滯后帶來(lái)的不利影響。如果做出不予公開(kāi)的決定，還應(yīng)向申請(qǐng)人說(shuō)明理由。

3.完善公開(kāi)方式和程序，提高公眾參與度

政府環(huán)保信息公開(kāi)應(yīng)遵循高效便捷的原則，及時(shí)公開(kāi)。可以在規(guī)定的“20日以內(nèi)公開(kāi)”的基礎(chǔ)上針對(duì)各種環(huán)保資源的特性制定不同的期限。另外，公民獲取環(huán)保信息的最終目的是在充分知情的前提下，參與環(huán)境決策和管理。[7]因而，環(huán)保信息公開(kāi)制度的目的是為了保障公民知情權(quán)和管理權(quán)，增加信息可得度。例如定期對(duì)某些重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題舉行聽(tīng)證會(huì)；增加政府、企業(yè)的透明度等。以此借用公眾輿論，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，對(duì)環(huán)境污染者施加壓力。

4.完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)和救濟(jì)機(jī)制

政府在環(huán)保信息公開(kāi)之上存在種種缺陷，歸根結(jié)底是缺乏有效的監(jiān)督問(wèn)責(zé)和救濟(jì)機(jī)制。因而我們必須建立有效的問(wèn)責(zé)制度，將環(huán)保信息公開(kāi)確定為行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。如果無(wú)正當(dāng)理由拒絕公開(kāi)有關(guān)信息，公民可依法向有權(quán)機(jī)關(guān)提出申訴或行政復(fù)議。同時(shí)也可以借鑒歐盟的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行救濟(jì)，既可以簡(jiǎn)化復(fù)雜的程序增加獲取信息的便捷度；又可以進(jìn)行有效監(jiān)督。

在法治建設(shè)的道路上，只有不斷完善政府信息公開(kāi)制度，確保公民知情權(quán)和參與權(quán)，加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)的監(jiān)督，我國(guó)的法制與生態(tài)才能全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。（作者單位：西南政法大學(xué)）

指導(dǎo)老師：岳麗

注解：

①《中華人民最高人民法院公報(bào)》，2013年第1期，第46-48頁(yè)。

參考文獻(xiàn)：

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[3]劉萍，陳雅芝.公眾環(huán)境知情權(quán)的保障與政府環(huán)境信息公開(kāi)[J].青海社會(huì)科學(xué) NO.2，2010.183-186.

[4]張明杰： 開(kāi)放的政府政府信息公開(kāi)法律制度研究[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社.

[5]孫月振，王鵬，宋宏.淺析我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)制度[J].黑龍江信息科技文.2012.13.

[6]嚴(yán)育恩.論《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》[D].湖南師范大學(xué).2008.

[7][3]劉萍，陳雅芝.公眾環(huán)境知情權(quán)的保障與政府環(huán)境信息公開(kāi)[J].青海社會(huì)科學(xué) NO.2，2010.183-186.