論健全我國“失地”農(nóng)民社會(huì)保障體系的重要性及其對(duì)策

劉思琪

【摘要】隨著我國城市化的進(jìn)一步推進(jìn)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的飛速發(fā)展，農(nóng)村大量的土地被征用，也就產(chǎn)生了大量的“失地”農(nóng)民，而農(nóng)村土地上的收益原本是農(nóng)民最根本、最直接和幾乎是唯一的收入來源。對(duì)“失地”農(nóng)民利益是否得到必要的保障，這是關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定相協(xié)調(diào)的重要因素。應(yīng)通過改革現(xiàn)有的土地征用制度、提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、改革城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度、建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度等方面完善“失地”農(nóng)民社會(huì)保障。

【關(guān)鍵詞】“失地”農(nóng)民 農(nóng)村 土地 社會(huì)保障

“失地”農(nóng)民，顧名思義，“就是指因?yàn)橥恋乇徽饔玫雀鞣N原因而失去大部分或全部土地的農(nóng)民”?！?】城鄉(xiāng)一體化必然導(dǎo)致“失地”農(nóng)民的產(chǎn)生。在世界范圍內(nèi)來看，“失地”農(nóng)民問題的產(chǎn)生起源于英國在進(jìn)行城市化進(jìn)程中的“圈地運(yùn)動(dòng)”。我國于20世紀(jì)50年代就產(chǎn)生了“失地”農(nóng)民，最初只是在江蘇、浙江還有廣東等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份表現(xiàn)得相對(duì)明顯，到80-90年代幾乎普及全國?！笆У亍鞭r(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進(jìn)程的必然結(jié)果，在我國的建設(shè)中，將有越來越多的“失地”農(nóng)民產(chǎn)生。

一、“失地”農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)狀

城市化進(jìn)程的加快使得土地占有也在逐年增加。從目前來看，我國還沒有系統(tǒng)地研究針對(duì)“失地”農(nóng)民的社會(huì)保障問題，尚未建立有效的“失地”農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制。只有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、財(cái)政充足的浙江、上海等地，才建立了比較好的社會(huì)保障體系。但是即使是這些綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的省份，也沒有建立針對(duì)“失地”農(nóng)民的社會(huì)保障。其他省份，尤其是西部的省份，基本是一次性的低額的補(bǔ)償方式。有的“失地”農(nóng)民甚至連基本的最低生活保障都享受不到?？傮w來說，“失地”農(nóng)民除家庭貧困被納入低保和農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)外，大多數(shù)“失地”農(nóng)民游離于社會(huì)保障網(wǎng)之外。全國范圍內(nèi)的“失地”農(nóng)民社會(huì)保障情況令人堪憂，突出的問題主要體現(xiàn)在下述幾個(gè)方面：

（一）安置方式單一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，起不到保障作用。

目前對(duì)“失地”農(nóng)民安置雖有貨幣、就業(yè)、住房、劃地等各種不同形式的安置形式，但最通常采取的還是貨幣安置的方式，即一次性的支付農(nóng)民一筆錢，包括土地附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓和房屋拆遷安置后再按每戶的人頭進(jìn)行的補(bǔ)貼，這之后農(nóng)民就要自謀生路了。

（二）已有保障項(xiàng)目單一，體系設(shè)計(jì)不合理。

目前我國有些地方已初步建立起“失地”農(nóng)民的社會(huì)保障體系，如建立“失地”農(nóng)民基本生活保障基金制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民及留地保障制度，并且還沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立起來的以征地補(bǔ)償和就業(yè)安置為主體的保障機(jī)制。從各地“失地”農(nóng)民社會(huì)保障體系建立的情況來看，普遍比較重視“失地”農(nóng)民的養(yǎng)老保障和長期保障問題，而未認(rèn)識(shí)到“失地”農(nóng)民的短期保障問題；從“失地”農(nóng)民社會(huì)保障體系的內(nèi)容來看，保障項(xiàng)目比較單一，而且各個(gè)地方都沒有從協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，建立全面有效的和可持續(xù)發(fā)展的“失地”農(nóng)民社會(huì)保障體系。

（三）各地發(fā)展不均衡，保障能力較弱。

雖然當(dāng)前各個(gè)地方“失地”農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)或多或少都取得了一定的成效，但是由于沒有全國性的統(tǒng)一規(guī)劃和政策給予指導(dǎo)和幫助，各地區(qū)都是自行探索建設(shè)方案，各地法規(guī)不統(tǒng)一，做法也不一樣，導(dǎo)致發(fā)展程度也不一致。同時(shí)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，對(duì)“失地”農(nóng)民的保障水平也不盡相同，難以保證“失地”農(nóng)民的保障需求。此外，各地自行建立“失地”農(nóng)民保障體系也往往缺乏長期的資金支持和運(yùn)作，保障的持續(xù)性難以維系。

二、健全“失地”農(nóng)民社會(huì)保障體系的重要性

（一）有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

首先，完善的社會(huì)保障體系，可以促進(jìn)對(duì)土地的征收和利用，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的速度和效率。其次，對(duì)“失地”農(nóng)民的保障使他們可以繼續(xù)就業(yè)和發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)也起到積極作用。“失地”農(nóng)民通過社會(huì)保障進(jìn)入城市的圈層，成為城市的一員，脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以促進(jìn)城市化進(jìn)程，為工業(yè)的發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力，也為工業(yè)產(chǎn)品提供了一個(gè)廣闊的市場(chǎng)空間。建立“失地”農(nóng)民社會(huì)保障，可以使土地得到充分利用，可以使農(nóng)民充分發(fā)揮自己的聰明才智，是個(gè)多贏的結(jié)果。同時(shí)，健全“失地”農(nóng)民社會(huì)保障體系，減少“失地”農(nóng)民的后顧之憂，從而減少了征收土地的阻力，提高了征地制度的預(yù)期效率，對(duì)推進(jìn)城市化也有積極作用。

（二）有利于政治和社會(huì)的穩(wěn)定

在今天建設(shè)和諧社會(huì)的追求中，“失地”農(nóng)民的問題應(yīng)該引起社會(huì)各界的積極關(guān)注。“失地”農(nóng)民的利益得不到保障，就會(huì)引起一系列的社會(huì)問題，影響我國和諧社會(huì)的建設(shè)。農(nóng)民與土地開發(fā)的沖突經(jīng)常出現(xiàn)，這不僅影響了“失地”農(nóng)民的生活，也對(duì)土地的開發(fā)起了阻礙的作用。當(dāng)前，很大一部分的農(nóng)民上訪事件是由于“失地”農(nóng)民對(duì)于失去土地和得到的補(bǔ)償不滿，而事實(shí)上也反映了他們對(duì)未來生活的不安。這些問題，可能會(huì)成為影響社會(huì)的重大問題，這與我國加快城市化建設(shè)和建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)相違背，也不利于政治上的團(tuán)結(jié)、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

（三）有利于為 “失地”農(nóng)民提供生活保障

在沒有失去土地以前，大部分的農(nóng)民主要靠承包土地獲得生活來源，但是在失去土地這一最基本的生活保障后，他們就失去了生活的主要經(jīng)濟(jì)來源。雖然都能夠得到一定的補(bǔ)償，但是現(xiàn)行的補(bǔ)償方法很難解決他們的長期基本生活保障。目前我國對(duì)“失地”農(nóng)民的安置方式主要有以下三種：貨幣補(bǔ)償，留地安置，招工安置。“但是由于補(bǔ)償中存在的種種問題，造成貨幣補(bǔ)償只能維持“失地”農(nóng)民幾年的生活，對(duì)于長期生活則不能給予很好的保障；留地安置則是因?yàn)榧w的管理和運(yùn)作不善而不能給予 “失地”農(nóng)民很好的生活保障；招工安置對(duì)于農(nóng)民也存在著很多的不利因素，比如技能不足等，他們很容易成為市場(chǎng)化和企業(yè)改制的犧牲品。”【3】因此，建立完善的保障體系才能給予“失地”農(nóng)民長期的保障。

三、健全“失地”農(nóng)民社會(huì)保障體系的路徑

（一）改革現(xiàn)有的土地征用制度

在土地征用過程中一個(gè)很嚴(yán)重的問題是行政權(quán)利的濫用，農(nóng)民沒有話語權(quán)，也沒有充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用?！俺鞘型恋匾呀?jīng)基本實(shí)現(xiàn)用市場(chǎng)進(jìn)行配置，除了公益性用地，但是農(nóng)村集體土地還是實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期下實(shí)行的配給制征用和補(bǔ)償形式?！薄?】在參與社會(huì)生產(chǎn)過程中，農(nóng)民是用市場(chǎng)價(jià)格買走了生產(chǎn)資料，而他們使用和擁有的土地卻被征地部門以偏低的“計(jì)劃”價(jià)格奪走，這明顯違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則。征地制度改革的癥結(jié)在于對(duì)“失地”農(nóng)民進(jìn)行資源稟賦權(quán)利的補(bǔ)償，還農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的自生能力。

（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行多樣化的補(bǔ)償

第一，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前我們對(duì)于補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算主要采取“產(chǎn)值倍數(shù)法”，而這種方法易導(dǎo)致補(bǔ)償數(shù)額偏低的問題，對(duì)此可以用“綜合因素法”代替“產(chǎn)值倍數(shù)法”，重新對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行測(cè)算?！熬C合因素法”是以被征用土地的年平均收益水平為基礎(chǔ)，結(jié)合被征用土地的各方面因素，包括質(zhì)量肥力、區(qū)位條件、地理位置、供求關(guān)系等，估量界定該地區(qū)征地價(jià)格的平均水平。“綜合因素法”的運(yùn)用能夠給“失地”農(nóng)民帶來更多的資金補(bǔ)償。

第二，增加補(bǔ)償內(nèi)容。在對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行補(bǔ)償評(píng)估時(shí)，要充分考慮到土地對(duì)農(nóng)民所具有的多種保障功能，除按現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估外，還要考慮土地潛在收益的損失，未來土地增值的價(jià)格損失，及農(nóng)民因失去土地的其他各項(xiàng)間接損失，通過增加內(nèi)容，來提高補(bǔ)償，補(bǔ)足補(bǔ)夠。

第三，建立靈活多樣的市場(chǎng)化征地補(bǔ)償模式。變“失地”農(nóng)民“一次性補(bǔ)償”為“永久性收益”。“主要采取以下兩種方法：一是固定回報(bào)法。在村民同意的情況下，可以將征地得到的補(bǔ)償辦企業(yè)，搞經(jīng)營，年終村民從經(jīng)營的收益中得到回報(bào)?！薄?】二是入股分紅法。將土地補(bǔ)償款分成若干份，具體量化給村民，股本金通過集體自辦企業(yè)或者和其他企業(yè)合作經(jīng)營，年終按收益多少和股份多少進(jìn)行分配?！?/p>

第四，嚴(yán)格執(zhí)行發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)?！笆У亍鞭r(nóng)民應(yīng)該得到與失去的土地相適合的補(bǔ)償。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是政府的基層組織，并非土地所有者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)無權(quán)截留補(bǔ)償金，而現(xiàn)在存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把征地補(bǔ)償款就像擠牙膏一樣發(fā)到農(nóng)民手上，更有甚者以各種名義減少、拖欠、挪用、截留征地補(bǔ)償款。

（三）改革城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度

城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度，給農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工設(shè)置了種種障礙。所以為了便于“失地”農(nóng)民更好的就業(yè)，必須改革城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度，并將農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障制度的覆蓋范圍?！俺青l(xiāng)戶籍分離管理制度，嚴(yán)重阻礙了城市化的進(jìn)程，造成我國城市化進(jìn)程嚴(yán)重落后于工業(yè)化進(jìn)程。同時(shí)，城鄉(xiāng)戶籍分離管理制度還是造成城鄉(xiāng)兩種社會(huì)保障等一系列制度差異的重要基礎(chǔ)，導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)村居的公民權(quán)利的歧視。”【7】這種世界獨(dú)有的不合理的制度必須徹底予以打破。要還農(nóng)村居民在城鄉(xiāng)之間自由遷徙的權(quán)利。

（四）建立適合“失地”農(nóng)民的多層次的社會(huì)保障制度

上述征地安置方式的探索，雖然在解決“失地”農(nóng)民生活后顧之憂問題上起到了很好的作用，但它仍不能從根本上解決“失地”農(nóng)民所面臨的各種問題，比如養(yǎng)老、醫(yī)療保障和就業(yè)等。要想切實(shí)解決“失地”農(nóng)民所面臨的各種問題，建立起同城鎮(zhèn)居民相統(tǒng)一的社會(huì)保障顯得尤為重要，即將所有“失地”農(nóng)民都納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之中，在養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)方面積極創(chuàng)造條件讓“失地”農(nóng)民參加。為了解決他們的生活保障問題，要從政策、制度和法律層面上去完善。

（五）確立面向“失地”農(nóng)民的社會(huì)保障的法律地位

“失地”農(nóng)民的社會(huì)保障不能以一種政策形式出現(xiàn)，而是必須以法律的形式出現(xiàn)?！胺伤哂械膹?qiáng)制性，對(duì)于“失地”農(nóng)民按期繳納的社會(huì)保障金和國家在一定條件下為農(nóng)民提供社會(huì)保障都要有很強(qiáng)的約束性。因此，必須做好立法工作，從法律上確定“失地”農(nóng)民社會(huì)保障的地位，明確具體的保障對(duì)象、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。

（六）建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度

我們主張建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，是指國家要給所有的公民以同等的待遇和平等的機(jī)會(huì)，凡由政府提供的社會(huì)保障，其受益對(duì)象就應(yīng)將農(nóng)村居民包括在內(nèi)。國家給予城市居民的同樣也應(yīng)該惠及農(nóng)村居民，比如最低生活保障，還有社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)等。但是我們也要考慮到農(nóng)村和城市居民的生活、消費(fèi)水平存在差距，所以對(duì)于最低生活保障和社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)的制定標(biāo)準(zhǔn)可以區(qū)別開來，但決不能保障了城市居民的基本生活，而不顧農(nóng)村居民的生存狀況。

城市化對(duì)于我國的農(nóng)民而言，應(yīng)該是雨露而不是陰影。農(nóng)民“失地”是歷史發(fā)展的必然結(jié)果，也是時(shí)代進(jìn)步的必然要求。城市化的結(jié)果應(yīng)該是惠及農(nóng)民，而不是導(dǎo)致大量農(nóng)民“失地”、失業(yè)。我國社會(huì)步入了一個(gè)新的敏感期，因利益格局的調(diào)整，各種矛盾沖突漸趨激烈，若解決不了“失地”農(nóng)民問題，基層社會(huì)就會(huì)動(dòng)蕩，沒有穩(wěn)定的社會(huì)就談不上全面建設(shè)小康社會(huì)。只要我們認(rèn)真解決“失地”農(nóng)民問題，維護(hù)“失地”農(nóng)民的合法利益，就可以加快和諧社會(huì)的建設(shè)，加快現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

[注 釋]

[1] 何建華，《城市化進(jìn)程中的農(nóng)民利益保護(hù)問題》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年，第27—31頁。

[2] 康松，《城市化進(jìn)程中“失地”農(nóng)民權(quán)益損失及其保障對(duì)策》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2009年，第14—16頁。

[3] 廖小軍，《妥善解決當(dāng)前“失地”農(nóng)民問題的若干思考》，《東南學(xué)術(shù)》，2008年，第21—22頁。

[4] 李少霞，《論我國“失地”農(nóng)民社會(huì)保障體系構(gòu)建》，《山東工商學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年，第43—45頁。

[5] 劉鈞，《社會(huì)保障理論與務(wù)實(shí)》，北京：清華大學(xué)出版社，2008年，第22—25頁。

[6] 吳鵬森，《社會(huì)保障概論》，上海：上海人民出版社，2008年，第112頁。

[7] 夏鳳珍，《城市化進(jìn)程中“失地”農(nóng)民的利益保護(hù)》，《江漢論壇》，2007年，第36—37頁。

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[13] 朱明芬，《浙江“失地”農(nóng)民利益保障現(xiàn)狀調(diào)研及對(duì)策》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2005年，第11—13頁。

[14] 梁祖斌，《演變中的社會(huì)福利政策思維》，《社會(huì)學(xué)》，2005年，第22—23頁。

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