論PPP模式下BT模式風險應對措施

作者簡介：楊祖強（1984—），男，苗族，湖南邵陽市人，法學碩士，中鐵交通投資集團有限公司法律事務部企業(yè)法律顧問、經(jīng)濟師，研究方向：BT、BOT、PPP法律投資、高速公路運營管理。

摘要：2014年前建設—轉(zhuǎn)讓（BT）成為地方政府利用外部資金進行基礎設施建設的一種主要途徑，自國家463號文、46號文和《新預算法》出臺后，國家對地方債務進行清理，使得社會資本主體對BT敬而遠之。目前國內(nèi)沒有專門的法律來規(guī)范BT建設，這樣造成很多的弊端，尤其是對BT投資建設缺乏明確規(guī)定。本文主要我國BT投資的法律現(xiàn)狀進行分析，與政府極力推薦的PPP模式進行分析，對在建BT項目提出相關(guān)建議措施，避免投資風險。

關(guān)鍵詞：建設—轉(zhuǎn)讓（BT）；合法性；法律

一、我國建設—轉(zhuǎn)讓（BT）的法律現(xiàn)狀

隨著國家經(jīng)濟建設的不斷發(fā)展，各地基礎設施建設風生水起，而招商引資的途徑也多種多樣。為了緩解政府的財政壓力，政府鼓勵社會各種資本進入基礎設施建設領(lǐng)域，也出臺一系列法律法規(guī)保護投資者的合法權(quán)益。作為投資方，權(quán)益是否得到法律保護至關(guān)重要，關(guān)系到其生存發(fā)展?！秶鴦赵宏P(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2010]13號文）更加明確企業(yè)參與政府的基礎設施建設的合法地位。尤其是建設—轉(zhuǎn)讓（BT）投資模式越來越受到地方政府的歡迎，因為這種模式能夠為政府節(jié)約建設管理成本，確保工程項目的按質(zhì)按時完成。

目前國內(nèi)沒有一部專門的關(guān)于BT投資方面的法律法規(guī)，只有建設部[2003]30號文《關(guān)于培育和發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》第4條第7款規(guī)定：“提倡具備條件的建設項目，采用工程總承包、工程項目管理方式組織建設。鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項目，根據(jù)業(yè)主的要求，按照建設—轉(zhuǎn)讓（BT）、建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設—擁有—經(jīng)營（BOO）、建設—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOOT）等方式組織實施?！边@一條款明確提出了BT投資建設模式，也是我國目前BT投資建設的唯一法規(guī)依據(jù)。在BT合同中，很多事項都需要雙方當事人明確約定，以便以后執(zhí)行，避免糾紛。同時主要是適用《合同法》、《建筑法》、《招投標法》等法律法規(guī)，BT合同必須符合這些法律法規(guī)的規(guī)定。

為了規(guī)范BT建設，一些地方政府制定新的規(guī)章管理辦法來規(guī)范BT建設，如重慶市政府出臺了《重慶市人民政府關(guān)于加強和規(guī)范政府投資項目BT融資建設管理的通知（渝府發(fā)〔2007〕73號）》、福州市出臺《福州市政府投資項目BT融資管理暫行辦法的通知》（榕政辦〔2010〕235號）、《天津市東麗區(qū)BT模式建設項目管理暫行辦法》、湖南省郴州市出臺了《郴州市城區(qū)政府投資城市基礎設施項目BT模式融資建設管理暫行辦法》（郴政辦發(fā)〔2010〕23號）、廣西南寧市出臺了《南寧市政府投資工程項目BT方式建設管理暫行辦法》等等也出臺了相應的管理辦法。這些地方性的規(guī)定都為國內(nèi)BT建設提供了經(jīng)驗，同時也明確保障投資者的合法權(quán)益。這些管理辦法都是BT投資方必須引起重視的，也是未來BT法律的縮影。但是2014年國務院463號文和43號文，對地方債務進行清理，給BT投資建設造成巨大影響，嚴格意義上許多企業(yè)已經(jīng)停BT投資建設，政府部門也不推薦吸引社會資本進行BT投資建設，而是積極主張進行PPP模式。但是政府推出的PPP項目簽約率低，2015年4月24日，國家發(fā)改委投資司副司長羅國三直言，全國各地公布的PPP項目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。對于好的項目政府往往都是以財政投入為主的投資模式。很多BT項目屬于公益性項目，項目本身無法產(chǎn)生經(jīng)營性收益。在地方債壓力仍大的背景下，為了避免地方政府借PPP名義，盲目上項目，財政部要求各地進行PPP的財政可承受論證，每年度PPP項目從預算中安排的支出責任，不得超過一般公共預算支出的10%，這樣極大制約了PPP項目的簽約。

二、PPP模式下投資BT項目法律應該審查的基本范圍

BT項目其實就是先由社會資本墊資建設項目，政府再用一定時間回購，緩解政府一定時間內(nèi)的財政支出壓力。對當前形勢下的BT項目承接，筆者認為要做好如下審查：一是對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，財政收入來源匱乏，地方負擔重的債務高風險區(qū)域，應當避免去投資建設BT項目。二是作為投資商應當認真審查所涉采購項目是否已被列入當?shù)刎斦块T編制的政府采購服務指導性目錄。三是作為投資人應該審查政府是否將項目按照財政部96號文規(guī)定，將符合規(guī)定的政府購買服務項目同時反映在政府采購預算中，與部門預算一并報送財政部門審核。四是根據(jù)新《預算法》第十三條規(guī)定，以BT模式實施項目的，相應預算支出尚應經(jīng)由同級人大審批決議通過，必要的話尚應提交上級人大審議通過?？陀^而言，地方政府的收入下降，房地產(chǎn)市場不景氣導致土地出讓金銳減，受國家43號文約束地方政府舉債，無論政府，還是投資人和金融機構(gòu)，均應充分認識到地方債務居高的現(xiàn)狀之下，以BT模式實施項目存在的現(xiàn)實風險。所以，當前投資者應該嚴格審慎采取BT模式投資項目，否則將帶來巨大風險。

三、我國當前形勢下的BT模式采取應對措施

對于存量項目或新建BT項目，投資人應盡可能采取以下措施主動降低投資風險：一是將BT項目與其他經(jīng)營性項目加以捆綁（即“BT+RCP”），通過“以豐補歉”的方式實現(xiàn)BT項目的整體資金平衡和風險控制?！秶鴦赵宏P(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國辦發(fā)（2014）37號）和《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60 號，以下簡稱“國務院60號文”）分別針對鐵路建設項目和城市軌道交通項目的沿線土地開發(fā)和地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)的捆綁開發(fā)問題做了規(guī)定。投資人和政府應該針對項目組合的合理性和可行性加以充分論證，盡可能通過對交易方案的合理設計，實現(xiàn)項目收益對投資成本的全覆蓋或者大部分覆蓋。二是轉(zhuǎn)變BT模式，即通過增加運營維護（如BTO）、資產(chǎn)租賃（如BTL）等方式，使得項目投資模式由BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP模式，使得在當前更多的PPP支持性政策保障之下，項目投資風險得以降低。三是2015年5月11日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕40號）規(guī)定：“在建項目是指在國發(fā)〔2014〕43號文件成文日期（2014年9月21日）之前，經(jīng)相關(guān)投資主管部門依照有關(guān)規(guī)定完成審批、核準或備案手續(xù)，并已開工建設的項目。地方各級政府和銀行業(yè)金融機構(gòu)要按照總量控制、區(qū)別對待的原則，支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求，確保在建項目有序推進。對于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融資平臺公司在建項目貸款，銀行業(yè)金融機構(gòu)要在全面把控風險、落實信貸條件的前提下，繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸?！边@項措施對于在建BT項目是利好消息，對于投資者而言回購能夠有保障，體現(xiàn)政府誠信，能夠樹立社會資本參與公益項目投資的信心。

綜上，國家在倡導吸收社會資本參與公益項目投資，應該嚴守誠信，恪守BT合同約定，不因國家政策法律變化而損害投資者利益，從國家層面可以推動建立有公信力的地方政府信用評價體系，增強地方政府的守信意識。只有這樣才能充分利用社會資本積極推進PPP項目建設，拉動經(jīng)濟發(fā)展。（作者單位：中鐵交通投資集團有限公司）

參考文獻：

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