陵水黎族自治縣海草床保護(hù)自治立法探析

作者簡介：周德芳（1992-），男，福建莆田人，中央民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：環(huán)境法。

摘要：海草床作為海洋濕地生物群落之一，具有極高的生態(tài)價(jià)值和保護(hù)價(jià)值。陵水黎族自治縣分布著豐富的海草床，卻因?yàn)闊o節(jié)制的海洋開發(fā)活動而呈現(xiàn)出不斷退化的態(tài)勢，完善民族自治立法是推進(jìn)海草床保護(hù)的必要途徑。

關(guān)鍵詞：海草床；陵水黎族自治縣；自治立法；保護(hù)

一、陵水黎族自治縣海草床生態(tài)概況

陵水黎族自治縣的新村港和黎安港海域分布的海草床，具有海草品種多、分布面積廣、生長狀況好的特點(diǎn)，①素有中國“海底草原”的美譽(yù)，并在2007年被海南省政府劃為“海草床特別保護(hù)區(qū)”。由于海草床具有很高的生產(chǎn)力，②黎安港和新村港海域的水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游項(xiàng)目等生產(chǎn)、開發(fā)活動比較發(fā)達(dá)，對海草床生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞?？紤]到海草床重要的生態(tài)價(jià)值以及嚴(yán)峻的破壞現(xiàn)狀，加快開展對海草床的保護(hù)工作，使之規(guī)范化、法制化顯得尤為重要。

二、陵水黎族自治縣海草床保護(hù)自治立法的必要性

我國的民族自治地區(qū)大多是生態(tài)系統(tǒng)豐富多樣、自然資源豐富之地，③這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往對生態(tài)環(huán)境具有很高的依賴性，④所以民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境自治立法勢在必行。

（一）海草床具有極高的生態(tài)價(jià)值

海草床是濱海濕地重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，有著不可替代的生態(tài)功能，海草床能為許多海洋動物提供棲息和生存的場所，并能起到改善水質(zhì)、固定海洋底土、保護(hù)海岸等作用。⑤根據(jù)R Costanaza、R DArge等學(xué)者的評估，海草床的服務(wù)價(jià)值在全球16種生態(tài)系統(tǒng)中位居第三，⑥足見海草床生態(tài)價(jià)值的重要性。

（二）陵水縣海草床生態(tài)系統(tǒng)正遭受嚴(yán)重破壞

從全球范圍看，由于全球氣候變化以及過度、無序的人類開發(fā)活動，使得全球海草床呈現(xiàn)出退化的趨勢。⑦陵水縣自然也不例外，研究表明，2004年至2013年這十年間，陵水縣黎安港和新村港海域的海草床平均覆蓋面積分別從67.00%和66.00%降至35.86%和3622%，⑧海草床面積縮水近一半，可見海草床退化形勢之嚴(yán)峻。造成陵水縣海草床生態(tài)系統(tǒng)退化的原因主要包括：1.陸源污水直排入海，污染海洋水質(zhì)，從而對海草床生態(tài)系統(tǒng)造成破壞；2. 海草床分布海域上的漁業(yè)活動不受節(jié)制，漁排養(yǎng)殖⑨和麒麟菜養(yǎng)殖等漁業(yè)生產(chǎn)活動數(shù)量多、密度大，排放出大量的廢水和固態(tài)沉積物，影響海洋水質(zhì)和海草床沉積環(huán)境，從而促使海草床生態(tài)系統(tǒng)退化；3. 該海域上的旅游業(yè)的發(fā)展也對海草床生態(tài)系統(tǒng)帶來不良影響。⑩

三、陵水黎族海草床保護(hù)自治立法的建議

陵水是黎族自治縣，與其他少數(shù)民族地區(qū)一樣，享有生態(tài)自治立法權(quán)，B11因此，完全可以針對黎安港和新村港等大面積成片海草床，進(jìn)行特色立法。

（一）禁止對海草床的直接和間接破壞行為

1. 采挖海草和炸魚、電魚、毒魚、毒蝦等直接破壞海草床的行為不僅可以造成海草的死亡，而且還破壞了海草床賴以生存的底土，從而對海草床造成了難以修復(fù)的永久性損傷。因此，應(yīng)當(dāng)法規(guī)或規(guī)章中對破壞海草的直接破壞行為進(jìn)行嚴(yán)格禁止。

2. 麒麟菜等水生經(jīng)濟(jì)作物養(yǎng)殖、漁排養(yǎng)殖、海上飯店等經(jīng)營生產(chǎn)項(xiàng)目也在不同程度上會對海草床造成間接破壞，因此，立法中應(yīng)對這些經(jīng)營、生產(chǎn)活動進(jìn)行必要的限制性規(guī)定。比如通過設(shè)定經(jīng)營準(zhǔn)入規(guī)則，對項(xiàng)目的規(guī)模數(shù)量進(jìn)行必要的限制，并嚴(yán)格限制這些經(jīng)營生產(chǎn)項(xiàng)目的排污行為。

（二）完善對不法行為的處罰性規(guī)定

我國環(huán)保事業(yè)久久無法取得突破性進(jìn)展，很大一個(gè)原因就在于我國環(huán)保法律法規(guī)規(guī)章的懲罰力度太小。B12針對破壞海草床的行為，首先，應(yīng)當(dāng)降低追究行為人刑事責(zé)任的觸發(fā)線，降低犯罪構(gòu)成中的“危害后果”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。B13可以將“非法捕撈水產(chǎn)品罪”的危害后果的認(rèn)定范圍擴(kuò)大，將對海草床造成的破壞的情節(jié)包含其中。其次，理順法規(guī)、規(guī)章和自治條例中處罰條款的內(nèi)在邏輯關(guān)系，比如在懲罰性條款中體現(xiàn)不法漁業(yè)活動、不法排污行為與海草床損害后果之間的因果關(guān)系，以免出現(xiàn)不必要的法律漏洞。再次，加大對污染海洋水質(zhì)間接破壞海草床的行為的處罰力度，以達(dá)到震懾不法行為的目的。最后，除經(jīng)濟(jì)性處罰外，可以增設(shè)其他行政處罰種類，例如對于在海草床保護(hù)海域上經(jīng)營海上餐廳的經(jīng)營者，違法排污破壞水質(zhì)情節(jié)嚴(yán)重的，可以予以吊銷營業(yè)執(zhí)照。

（三）落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

少數(shù)民族地區(qū)的主要環(huán)境問題是生態(tài)破壞，因此民族自治地方的環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)突出生態(tài)保護(hù)。B14生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)相關(guān)利益人的行為，從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，這是廣西合浦海草示范區(qū)帶來的成功經(jīng)驗(yàn)，B15可見生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對海草床生態(tài)保護(hù)十分必要。一旦生態(tài)補(bǔ)償制度建立起來，利用海草床保護(hù)區(qū)海域從事經(jīng)營生產(chǎn)活動的單位或個(gè)人就必須承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，可以為海草床保護(hù)區(qū)的日常工作提供資金支持，使得相關(guān)保護(hù)工作得以順利開展。此外，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的開征，將會提高海草保護(hù)區(qū)海域上的開發(fā)者經(jīng)營者的成本支出，降低生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益，促使部分經(jīng)營者放棄并退出該海域上的開發(fā)、經(jīng)營、生產(chǎn)活動，從而使海域上的生產(chǎn)者和經(jīng)營者數(shù)量保持在合理的數(shù)值左右，有利于海草生態(tài)環(huán)境的自然恢復(fù)。（作者單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院）

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目：少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)自治立法研究（13BMZ002）。

注解：

①吳瑞、陳丹丹、王道儒：“海南省海草床生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計(jì)劃”，載《海洋開發(fā)與管理》2014年第7期。

②楊宗岱：“中國海草的生態(tài)學(xué)研究”，載《海洋科學(xué)》1982年第2期。

③喬世明：“我國少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)問題及環(huán)境法制建設(shè)”，載《環(huán)境保護(hù)》1997年第10期。

④喬世明主編：《民族自治地方資源法制研究》，中央民族大學(xué)出版社2008年版，第59頁。

⑤吳瑞、王道儒：“海南省海草床現(xiàn)狀和生態(tài)修復(fù)與重建”，載于《海洋開發(fā)與管理》2013年第6期。

⑥Costanza Robert， D Arge Ralph， Groot Rudolf de， et al：“The value of the worlds ecosystem service and natural capital”，Nature，vol.387，No.6630，1999.

⑦許戰(zhàn)洲、羅勇、朱艾嘉等：“海草床生態(tài)系統(tǒng)的退化及其恢復(fù)”，載《生態(tài)學(xué)雜志》2009年第12期。

⑧陳石泉、王道儒、吳鐘解等：“海南島東海岸海草床近10a變化趨勢探討”，載《海洋環(huán)境科學(xué)》2005年第1期。

⑨楊輝，王文師，李慶彪，符青云：“海南陵水縣發(fā)展深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖的探討”，載《海洋開發(fā)與管理》2015年第1期。

⑩吳鐘解，陳石良，蔡澤富等：“新村港海草床生態(tài)系統(tǒng)健康評價(jià)”，載《中國環(huán)境監(jiān)測》2015年第2期。

B11喬世明：“少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)研究”，載《思想戰(zhàn)線》2006年第3期。

B12龔揚(yáng)帆：“論我國環(huán)境行政處罰制度的完善”，載《綠色科技》2013年第12期。

B13喬世明：《環(huán)境損害與法律責(zé)任》，中國經(jīng)濟(jì)出版社1999年版，第342-374頁。

B14喬世明：“論我國少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境法制”，載《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2001年第2期。

B15韓秋影、黃小平、施平、張景平：“廣西合浦海草示范區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，載《海洋環(huán)境科學(xué)》2008年第3期。