論我國(guó)公務(wù)員抵抗權(quán)制度之完善

厲瀟然

摘要：2006年1月1日起正式施行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第五十四條實(shí)質(zhì)上對(duì)公務(wù)員的抵抗權(quán)予以了法律確認(rèn)，其意味著上下級(jí)公務(wù)員間在法律上的平等地位，有利于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的平衡。為使公務(wù)員的抵抗權(quán)真正得到有效行使，使公務(wù)員陳述意見由權(quán)力走向義務(wù)并不能從根本上解決問題，而必須設(shè)置一系列的配套程序，以解除公務(wù)員對(duì)于抗命風(fēng)險(xiǎn)的后顧之憂。

關(guān)鍵詞：抵抗權(quán)；公務(wù)員法；第五十四條；命令與法律

現(xiàn)代法治國(guó)家的政治體制不再?gòu)?qiáng)調(diào)公務(wù)員與國(guó)家之間的人身隸屬關(guān)系，但由于公務(wù)員體制是一個(gè)層級(jí)式的科層制度，為了保證行政組織系統(tǒng)的權(quán)威性、統(tǒng)一性與高效率，以政令暢通、協(xié)調(diào)高效，世界各國(guó)一般都規(guī)定公務(wù)員的首要義務(wù)是服從命令、履行職責(zé)。但若上級(jí)命令錯(cuò)誤或違法，公務(wù)員應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？

于2006年1月1日起正式施行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第五十四條實(shí)質(zhì)上是從法律層面上對(duì)公務(wù)員的抵抗權(quán)和抗辯權(quán)予以了確認(rèn)。然而在社會(huì)實(shí)踐中，往往公務(wù)員出于風(fēng)險(xiǎn)考慮并不會(huì)對(duì)上級(jí)的錯(cuò)誤決定和命令提出不同意見。為使公務(wù)員的抵抗權(quán)真正得到有效行使、保證《公務(wù)員法》第五十四條的實(shí)效性，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)使公務(wù)員陳述意見由權(quán)力走向義務(wù)由權(quán)力走向義務(wù)。但實(shí)際上此方法并不能從根本上解決問題，而必須設(shè)置一系列的配套程序，以解除公務(wù)員對(duì)于抗命風(fēng)險(xiǎn)的后顧之憂。

1、公務(wù)員抵抗權(quán)理論通說

在行政法上，對(duì)是否服從上級(jí)錯(cuò)誤或違法命令問題有絕對(duì)服從說、絕對(duì)不服從說、相對(duì)服從說和意見陳述說四種學(xué)說。根據(jù)現(xiàn)代公務(wù)員立法的實(shí)踐，相對(duì)服從說是各國(guó)對(duì)于公務(wù)員服從義務(wù)規(guī)定的通說，下屬無權(quán)對(duì)上級(jí)命令進(jìn)行合法性審查，但在命令明顯違法的情形下，可以不予執(zhí)行。

根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》第五十四條的規(guī)定，公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以提出改正或者撤銷的意見；上級(jí)要求立即執(zhí)行的，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)；但若決定或者命令明顯違法，公務(wù)員執(zhí)行應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。可見我國(guó)《公務(wù)員法》同樣是以相對(duì)服從說作為其制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)，以服從為原則，以不服從為例外。

2、《公務(wù)員法》第五十四條含義理解

《公務(wù)員法》第五十四條規(guī)范結(jié)構(gòu)包括規(guī)范對(duì)象、規(guī)范主體、不服從的界限、違法責(zé)任等內(nèi)容，將“明顯違法”作為劃分公務(wù)員能否不服從上級(jí)命令的界限。也就是說，上級(jí)的決定或者命令有正確和有錯(cuò)誤之分，而有錯(cuò)誤又有不適當(dāng)和明顯違法兩種情形。《公務(wù)員法》雖然沒有正面肯定公務(wù)員拒絕執(zhí)行明顯違法的決定命令的權(quán)利，但公務(wù)員執(zhí)行這類命令要依法承擔(dān)責(zé)任的表述從側(cè)面肯定了公務(wù)員不予執(zhí)行明顯違法的決定與命令的做法。

當(dāng)然，若是對(duì)于認(rèn)為錯(cuò)誤的上級(jí)命令隨意的不予執(zhí)行，顯然會(huì)造成行政工作的混亂。而《公務(wù)員法》第五十四條實(shí)際上給出了階梯式的三種應(yīng)對(duì)方式。首先可以陳述意見，若上級(jí)堅(jiān)持或情況緊急必須立即執(zhí)行，那么就以服從為原則，以不服從為例外，這一例外的前提是決定或命令“明顯違法”。

3、抵抗權(quán)制度完善之個(gè)人意見

有學(xué)者認(rèn)為，有必要使對(duì)上級(jí)違法決定或命令提出意見由權(quán)力走向義務(wù)，或者認(rèn)為《公務(wù)員法》第五十四條對(duì)于公務(wù)員抗命權(quán)的規(guī)定存在向上級(jí)報(bào)告義務(wù)的缺失，認(rèn)為僅僅賦予公務(wù)員對(duì)違法的決定和命令提出改正意見的權(quán)利，使得實(shí)踐中存在明知上級(jí)命令有錯(cuò)誤，但由于害怕打擊報(bào)復(fù)或這為與上級(jí)搞好關(guān)系、以謀求好的發(fā)展而盲目執(zhí)行上級(jí)命令的情形，從而使得《公務(wù)員法》第五十四條的效能無法完全發(fā)揮。因此可以借鑒德國(guó)《聯(lián)邦公務(wù)員基準(zhǔn)法》第五十六條第二款所規(guī)定的上報(bào)義務(wù)，以強(qiáng)化公務(wù)員依法行政的責(zé)任意識(shí)和依法行政意識(shí)。

然而實(shí)際上規(guī)定向上級(jí)報(bào)告的義務(wù)并不合理。對(duì)上級(jí)決定和命令提出反對(duì)意見甚至不執(zhí)行對(duì)于公務(wù)員來說的確存在風(fēng)險(xiǎn)，在承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任與承擔(dān)上級(jí)壓力之間，公務(wù)員的處境進(jìn)退維谷，通常會(huì)存在公務(wù)員作為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”的利益博弈與行為選擇的過程。這并非是簡(jiǎn)單的施加強(qiáng)制力就可以解決的。

為使公務(wù)員的抵抗權(quán)真正得到有效行使、保證《公務(wù)員法》第五十四條的實(shí)效性，必須設(shè)置一系列的配套程序，以解除公務(wù)員對(duì)于抗命風(fēng)險(xiǎn)的后顧之憂。

（1）抵抗權(quán)行使程序規(guī)范

程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利的有效途徑和重要保障，中立、公正、公開的程序能夠?yàn)樯舷录?jí)公務(wù)員之間平等公允的判斷交流創(chuàng)造必要條件，使得他們相互配合又制衡，大大壓縮了個(gè)人隨意的余地。

因此，應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員抵抗權(quán)制度的程序予以嚴(yán)格詳細(xì)地規(guī)定，例如時(shí)間、原因、回饋、結(jié)果等環(huán)節(jié)，這樣便于實(shí)踐操作，有利于界定上下級(jí)公務(wù)員的責(zé)任，促進(jìn)依法行政和維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益，既不會(huì)使公務(wù)員盲目地行使抗命權(quán)，也可以在程序上、透明度上提高行使抗命權(quán)的安全度。

（2）抵抗權(quán)行使證明程序

如果公務(wù)員抗命而沒有履行法定職責(zé)，抵抗權(quán)的抗辯事由又沒有得以成立，就只能承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。因此使得抵抗權(quán)制度得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵在于如何認(rèn)定抗辯事由。分析《公務(wù)員法》第五十四條規(guī)定可知，公務(wù)員行使抵抗權(quán)同時(shí)面對(duì)了兩種義務(wù)：一是證明自己的執(zhí)行行為系上級(jí)的決定和命令的義務(wù)，二是證明自己在對(duì)于上級(jí)明顯違法的決定命令盡了提出意見的義務(wù)。

而《公務(wù)員法》沒有對(duì)公務(wù)員的上級(jí)下達(dá)決定、命令以及對(duì)抵抗權(quán)的回應(yīng)的形式作出明確規(guī)定，此項(xiàng)規(guī)定的空白讓公務(wù)員在行使抵抗權(quán)時(shí)顧忌重重，從而怠于行權(quán)。從證據(jù)采集的角度看，如果上級(jí)“明顯違法”的決定或者命令是以口頭形式下達(dá)的，或者公務(wù)員的陳述意見以及上級(jí)的回饋發(fā)生在相對(duì)獨(dú)立的空間里，那么公務(wù)員事后很難舉證證明上級(jí)的決定或者命令內(nèi)容為何、是否違法或者自己有無對(duì)上級(jí)違法命令進(jìn)行過抵抗，以及上級(jí)的回應(yīng)為何。

因此，法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)定有利于抵抗權(quán)行使的證明程序，例如意大利《行政程序法（草案）》第八條規(guī)定了上級(jí)必須以書面形式下達(dá)命令。另外，也可以進(jìn)一步要求上級(jí)對(duì)于下級(jí)意見的反應(yīng)和回饋也必須以書面形式作出，或者兩人以上在場(chǎng)作為人證，否則推定下級(jí)已經(jīng)行使抵抗權(quán)，從而倒逼上級(jí)規(guī)范地下達(dá)決定和命令。

（3）公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)途徑

正所謂“無救濟(jì)即無權(quán)利”，為防止公務(wù)員的抵抗權(quán)制度流于形式而難以落到實(shí)處，建立一套完善的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度顯得尤為重要。

首先，可以設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的救濟(jì)機(jī)關(guān)?，F(xiàn)如今，我國(guó)公務(wù)員權(quán)利的保障機(jī)制，例如申訴、控告等，都只是在行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下層級(jí)之間運(yùn)行，而缺少相對(duì)獨(dú)立的、專業(yè)性較強(qiáng)的認(rèn)定機(jī)關(guān)。美國(guó)1978年設(shè)立實(shí)績(jī)系統(tǒng)保護(hù)委員會(huì)（MSPB），采取委員會(huì)負(fù)責(zé)制的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，從而保證救濟(jì)機(jī)關(guān)專業(yè)性與獨(dú)立性，使公務(wù)員獲得通暢的申訴和救濟(jì)渠道。

另外，司法救濟(jì)被稱為第一人權(quán)，是糾紛解決的最終救濟(jì)途徑。目前，我國(guó)的《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》都沒有將公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟(jì)排除納入案件受理范圍，公務(wù)員為其與國(guó)家機(jī)關(guān)的人事糾紛請(qǐng)求救濟(jì)只能通過行政內(nèi)部救濟(jì)措施來實(shí)現(xiàn)。鑒于《公務(wù)員法》已經(jīng)建立司法救濟(jì)制度來解決聘任制公務(wù)員權(quán)利受到侵害的問題，我們可以進(jìn)一步擴(kuò)展建立適用于所有公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟(jì)制度。

《公務(wù)員法》第五十四條賦予了公務(wù)員對(duì)上級(jí)錯(cuò)誤命令進(jìn)行陳述意見的抵抗權(quán)和免除拒不執(zhí)行明顯違法命令責(zé)任的抗辯權(quán)，是公務(wù)員抵抗權(quán)制度在我國(guó)初步建立的標(biāo)志。它意味著上下級(jí)公務(wù)員間法律上的平等地位，有利于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的平衡，更進(jìn)一步促進(jìn)外部行政關(guān)系的良好發(fā)展。而只有設(shè)置一系列配套程序以解除公務(wù)員后顧之憂，才能夠使這一制度能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。（作者單位：山東大學(xué)法學(xué)院）