淺談國家公園體制建設(shè)試點下的模式創(chuàng)新

作者簡介：李竹竹（1990.04-），女，河南人，碩士，貴州財經(jīng)大學(xué)，主要研究區(qū)域旅游規(guī)劃與管理，旅游可持續(xù)發(fā)展等。

摘要：本文主要針對在當(dāng)前中國國家公園體制建設(shè)試點的大背景下，不同區(qū)域及地方對如何建設(shè)國家公園體制還沒有形成明確的發(fā)展模式，且針對具體地區(qū)建設(shè)國家公園的定性、定量研究不足這一現(xiàn)實問題為出發(fā)點，以實現(xiàn)研究方法創(chuàng)新及結(jié)論的實用性為目的。通過對國家公園建設(shè)的現(xiàn)狀、優(yōu)勢進行概述，綜合運用文獻收集與實地調(diào)研等基礎(chǔ)研究方法，揭示其是如何根據(jù)本國的國情建立起比較完善的國家公園模式，以期提出適合中國國情和貴州省情的國家公園模式創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：國家公園體制；對比研究；模式創(chuàng)新

引言

自1872年美國建立世界上第一個國家公園以來，目前在200多個國家和地區(qū)已建立了近1萬座國家公園，建設(shè)國家公園已發(fā)展成為世界潮流。我國大陸在2013年首次明確提出要“建立國家公園體制”。在國務(wù)院文件中首次從國家層面明確了貴州旅游業(yè)的戰(zhàn)略定位，站在對貴州資源稟賦的高度提煉基礎(chǔ)上，“國家公園省”的戰(zhàn)略定位應(yīng)運而生。本文在深入剖析了國家公園的內(nèi)涵和本質(zhì)的基礎(chǔ)上，參考對比國內(nèi)外發(fā)達國家及發(fā)展中國家建立國家公園方面做出的實踐探索，并深入分析國內(nèi)外國家公園發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合貴州省的實際省情，提出貴州省建設(shè)國家公園的管理模式和運營模式，把建設(shè)國家公園模式提升為生態(tài)資源富足的欠發(fā)達地區(qū)推動區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的綠色發(fā)展戰(zhàn)略。

1.研究綜述

國際上的國家公園因為國情不同而有多種體制模式，由于建設(shè)國家公園時間上的差異性，各國學(xué)者介入國家公園模式研究程度及方向也不盡相同?？傮w而言，國外國家公園研究相對成熟，其研究已經(jīng)跳出模式對比及創(chuàng)新研究，目前主要集中以下三個方面：國家公園客體研究、國家公園規(guī)劃研究、利益相關(guān)者研究。而國內(nèi)到20世紀(jì)80年代國內(nèi)學(xué)者才開始關(guān)注國家公園，由于我國特殊的政體及國情，不能直接仿制或簡單借鑒外國成熟的經(jīng)驗，因此在我國國家公園的模式研究較多，研究內(nèi)容主要集中于對國家公園體系及管理模式的簡單梳理及對比，研究成果多以介紹國外建設(shè)公園體制經(jīng)驗及對我國借鑒作用。

2.國家公園建設(shè)現(xiàn)狀

我國國家公園建設(shè)發(fā)展起步較晚，在20世紀(jì)50年代引進美國國家公園建設(shè)的理念而設(shè)立的自然保護區(qū)就是一類極具特色的國家公園。隨后，逐步建設(shè)起國家級自然保護區(qū)、國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、國家礦山公園和國家水利風(fēng)景區(qū)等多種類型的保護地。

3. 貴州省國家公園模式創(chuàng)新研究

3.1貴州省國家公園建設(shè)的優(yōu)勢

國家公園建設(shè)基本條件標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，國家公園內(nèi)應(yīng)具備資源的國家代表性，擁有具有國家或國際意義的核心資源。應(yīng)該符合以下至少一項：

（1）具有全球或全國同類型自然景觀或生物地理區(qū)中有典型代表性的區(qū)域；（2）具有高度原始性的完整的生態(tài)系統(tǒng)，生物多樣性豐富位于全國前列，或者是某個特殊物種的集中分布區(qū)域；（3）具有全球或全國意義的地質(zhì)地貌景觀，代表地質(zhì)演化過程的地質(zhì)構(gòu)造形跡、或具有重要地位、保存完好的古生物遺跡的區(qū)域；（4）具有全球或全國的重要歷史紀(jì)念意義，或區(qū)域生態(tài)文明特征鮮明，能很好的展示人類與自然環(huán)境和諧共處與發(fā)展的例證，具有重大科研、教育價值的生態(tài)文明資源集中的區(qū)域。

貴州省不僅擁有具重要歷史紀(jì)念意義的紅色旅游景點—遵義會議會址，還是少數(shù)名族聚集度較高、保存民俗民風(fēng)較為原始完整的分布區(qū)域，更有獨具特色、被錄入《世界自然遺產(chǎn)名錄》的喀斯特地質(zhì)地貌景觀—赤水丹霞等。

這些豐富的旅游資源完全符合建設(shè)國家公園的基本條件標(biāo)準(zhǔn)，在貴州省建設(shè)國家公園的政策將得到很好的實施，將貴州打造成為“國家公園省”的前景一片大好，貴州省的國家公園建設(shè)具有得天獨厚的優(yōu)勢，貴州省的旅游業(yè)也會因此而蓬勃發(fā)展，旅游經(jīng)濟將走向繁榮。貴州省旅游資源會得到最合理充分的利用和調(diào)整，最大程度的被保護起來。

3.2貴州省建設(shè)國家公園體制模式創(chuàng)新內(nèi)容

3.2.1管理模式創(chuàng)新

（1）國家公園的管理現(xiàn)狀及存在問題

①全社會缺乏對自然保護區(qū)的保護意識，且相關(guān)法律法規(guī)和協(xié)調(diào)機制相對落后。貴州省由于管理部門和人員的不重視，以及相關(guān)人員缺乏保護環(huán)境意識，導(dǎo)致破壞生態(tài)環(huán)境情況屢屢發(fā)生。貴州省從1999年以來，在全國率先啟動了對全省旅游景區(qū)管理體制的改革，通過5年多改革和實踐，新的管理體制基本建立。盡管如此，也沒有解決主要問題，改革帶來的政府對旅游景區(qū)的雙重管理目標(biāo)沖突、行業(yè)監(jiān)管乏力等問題沒有得到很好的解決；面對體制下出現(xiàn)旅游景區(qū)的市場失靈，矯正市場失靈的特許經(jīng)營制遲遲沒有出臺，對旅游景區(qū)開發(fā)利用行為帶來的外部不經(jīng)濟1也存在制度缺陷，加劇了旅游景區(qū)開發(fā)利用過程中的沖突和矛盾。 另外，保護區(qū)責(zé)權(quán)分離，職責(zé)不清，國家投入不足且忽略了地區(qū)間的差異。

（2）公園管理模式創(chuàng)新

①構(gòu)建以生態(tài)文明為中心的管理理念。堅持建立國家公園體制的宗旨是加強自然保護，應(yīng)將國家公園作為自然保護體系和生態(tài)文明體制建設(shè)的重要組成部分，其意義是保存保護較大的區(qū)域任由自然演替的完整生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮其生態(tài)系統(tǒng)的自然功能和生態(tài)衍生功能。貴州省應(yīng)堅持把“生態(tài)保護”作為建設(shè)國家公園的首要功能，把旅游、休閑等功能作為附帶功能，構(gòu)建以生態(tài)文明為中心的管理理念。

②完善管理制度，建立相應(yīng)的法律法規(guī)。在法律法規(guī)方面，貴州省應(yīng)當(dāng)積極配合國家公園體制建設(shè)，開展中國保護區(qū)管理體制的系統(tǒng)評估，推動相關(guān)區(qū)域依法界定包括國家公園在內(nèi)的各種類型的保護區(qū)的管理體制、管理辦法、資金機制、監(jiān)測、監(jiān)督和評估機制，并積極推動跨部門公眾參與的社會立法，從法律法規(guī)上理順整個保護區(qū)體系的管理體制。另外，創(chuàng)新管理體制，解決多頭管理現(xiàn)象、需要建立相應(yīng)資金運行機制。

3.2.2運營模式創(chuàng)新

①國家公園的運營現(xiàn)狀及存在問題。當(dāng)前從我國目前已有的試點出發(fā)，可以看到社區(qū)、保護和利用三者未形成共同利益體，主要是由于直接經(jīng)營者不同程度忽視甚至排擠保護者和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益，在一定程度挫傷了保護者和社區(qū)居民的積極性。應(yīng)盡快建立生態(tài)保護和經(jīng)濟效益的互補性和協(xié)調(diào)機制。

（2）公園運營模式創(chuàng)新

①明確公園公共特性，實行特許經(jīng)營。首先應(yīng)充分體現(xiàn)公益性，打破控制門票經(jīng)濟，改變自然保護區(qū)管理者又是經(jīng)營者的尷尬局面；其次實行特許經(jīng)營，包括風(fēng)景資源有償使用。保證政府補貼到位的情況下，因地制宜地開展生態(tài)旅游、科學(xué)研究和生態(tài)教育等活動，以此促進保護地生態(tài)資源的可持續(xù)利用。在資產(chǎn)權(quán)屬上，堅持國家公園的公產(chǎn)屬性，將其作為全民財產(chǎn)進行管理和使用，以保證全民利益優(yōu)先、長遠利益優(yōu)先，進管理和經(jīng)營分離，國家公園管理機構(gòu)主要負責(zé)資源保護和公共服務(wù)等，公園內(nèi)盈利性商業(yè)服務(wù)等通過特許經(jīng)營方式進行招標(biāo)。

②完善利益分配模式，建立補償機制。各部門密切協(xié)作，積極探索，合力推進生態(tài)補償機制建設(shè)。加大補償資金投入力度，積極開展補償試點。探索重點區(qū)域綜合性生態(tài)補償辦法，建立了國家公園生態(tài)效益補償基金制度，并積極探索建立重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，拓寬相關(guān)補償領(lǐng)域。有關(guān)部門組織開展了相關(guān)試點 加強監(jiān)測和監(jiān)督考核。進一步明確受益者和保護者的權(quán)責(zé)，積極開展多元化補償方式探索和試點工作。（作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)工商學(xué)院）

貴州財經(jīng)大學(xué)2014年度在校學(xué)生科研資助項目

參考文獻：

[1]陳耀華，黃丹.論國家公園的公益性、國家主導(dǎo)性和科學(xué)性.地理科學(xué).2014

[2]楊銳.借鑒美國國家公園經(jīng)驗探索自然文化遺產(chǎn)管理之路[J].科學(xué)中國人，2000（6）：28-31.

[3]鄭敏.美國國家公園的困擾與保護行動[J].環(huán)境研究，2008（10）：54-56.