新《預(yù)算法》對地方債務(wù)的影響

作者簡介：趙越，女，漢，河北，碩士，遼寧大學(xué)，稅收籌劃。

摘要：近年來，地方債務(wù)問題一直是我國財(cái)政體系中的重要問題，也是社會各界人士關(guān)注的熱點(diǎn)話題。但由于我國政治、經(jīng)濟(jì)體制的特殊性，使得我國地方債務(wù)的成因也存在復(fù)雜性，同時(shí)控制和防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也具有艱巨性。然而，新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，迎來了地方債務(wù)的新格局。本文從新《新預(yù)算》實(shí)施的角度分析，探討我國地方債務(wù)。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法；地方債務(wù)；政治體制

雖然我國中央政府一直對地方政府發(fā)債問題，采取相對謹(jǐn)慎態(tài)度，且舊《預(yù)算法》明確規(guī)定：“地方政府不能發(fā)行債券”。但由于現(xiàn)行財(cái)政體制的缺陷，地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長和政績考核，通過各種變相的方式，或公開或隱蔽地舉借了大量的債務(wù)，使得近幾年來地方債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，并呈現(xiàn)不斷的擴(kuò)張趨勢，給我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會穩(wěn)定帶來了一定的壓力。然而，新修訂的《預(yù)算法》將有助于進(jìn)一步控制和化解地方債務(wù)問題，開創(chuàng)我國地方債務(wù)的新局面。

一、 地方債務(wù)的現(xiàn)狀

近年來，特別是在2008年金融危機(jī)之后，我國為了緩解金融危機(jī)的沖擊，擴(kuò)大內(nèi)需，推動經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)增長”，實(shí)行雙松的貨幣政策和財(cái)政政策。各地方政府為了拉動地方經(jīng)濟(jì)，加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，使得地方資金需求日益旺盛。

盡管已實(shí)施十年的舊《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡胤秸酝ㄟ^融資平臺融資。由于地方融資平臺缺乏規(guī)范性、約束性、透明度，使得地方融資債務(wù)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

財(cái)政部部長樓繼偉在8月 31 日的新聞發(fā)布會上說：“但實(shí)際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。”

根據(jù)國家審計(jì)署發(fā)布的2013第32號公告：全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)顯示，截至2013年6月底，中央和地方政府性債務(wù)總額達(dá)30.27萬億元，其中，地方政府性債務(wù)總額為17.89萬億元，相對于審計(jì)署在2010年底審計(jì)的地方政府性債務(wù)總額10.72萬億元，增長了66.9%，與2012年末相比， 增長了2萬億元，增幅為12.6%。在總計(jì)17.89萬億的地方債務(wù)中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的為10.89萬億元，占比61%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.67萬億元，占比15%，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.34萬億元，占比24%。

顯然，我國地方債務(wù)總量巨大，債務(wù)規(guī)模在不斷擴(kuò)大，并呈現(xiàn)上升的趨勢，地方償債壓力大，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

我國地方債務(wù)的積累及其風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張，將會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低經(jīng)濟(jì)效率，影響金融安全，惡化政府財(cái)政狀況，影響政府信用，導(dǎo)致地方政府不良行為，引發(fā)高房價(jià)問題，滋生官員腐敗，危害社會安全和穩(wěn)定。造成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因是多元化的，包括現(xiàn)行的財(cái)政體制，預(yù)算軟約束，地方融資平臺不規(guī)范，投資驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)增長方式，政績考核等。

如何控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是各界人士普遍關(guān)注和探討的熱點(diǎn)話題。全國政協(xié)委員、央行副行長潘功勝指出，由于地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長速度很沖動，應(yīng)加強(qiáng)對地方負(fù)債行為管理。全國人大代表、中國人民銀行南京分行行長兼國家外匯管理局江蘇分局局長周學(xué)東接受媒體采訪時(shí)表示：“地方融資平臺有其合理性，既然有存在的必要，不如通過規(guī)范的方式，比如市政債，使地方融資行為陽光化?！敝軐W(xué)東建議建立規(guī)范化、市場化的市政債融資機(jī)制。

由于舊《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，使得地方政府通過發(fā)行債券以外變相方式，或公開或隱蔽大量舉債，地方債的運(yùn)行缺乏應(yīng)有的規(guī)范性，規(guī)范地方債的管理是控制地方債務(wù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。

中誠信國際研究部高級分析師關(guān)飛表示：“解決地方債務(wù)問題的思路是靠“疏”而不是靠“堵”，也就是說，不能說有一定風(fēng)險(xiǎn)就堵住不讓發(fā)，不讓繼續(xù)試點(diǎn)，既要考慮現(xiàn)有地方存量債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)如何化解，又要考慮未來地方存在的負(fù)債空間和借債需求?！?/p>

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)，財(cái)政收入增速放緩，在房地產(chǎn)走弱的重壓下，地方政府償債壓力進(jìn)一步加大。筆者認(rèn)為控制和防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)有效結(jié)合起來。在短期可通過擴(kuò)寬政府融資渠道，引入民間資本等方式籌集資金盡快償還債務(wù)；在長期則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，如深化分稅制財(cái)政體制改革、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)中央政府對地方政府舉債管理約束，轉(zhuǎn)變政府職能，加大地方融資平臺的運(yùn)營管理和規(guī)范制度，加快投資體制改革，規(guī)范地方政府投資行為等。

二、 新《預(yù)算法》，開創(chuàng)地方債務(wù)新局面

我國《預(yù)算法》修訂在關(guān)于地方舉債問題一波三折之后，終于塵埃落定。修改后的新《預(yù)算法》規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措?！?/p>

針對新《預(yù)算法》允許地方政府舉債問題，業(yè)界人士發(fā)表了不同的看法。中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員張茉楠認(rèn)為，隱性負(fù)債是中國面臨最大的中長期風(fēng)險(xiǎn)。一方面，中國已形成一個“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔(dān)保體系；另一方面，地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔(dān)保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。“因此，此次預(yù)算法修正明確強(qiáng)化人大立法和法律監(jiān)督地位，對于約束政府財(cái)政擴(kuò)張具有重大意義?！彼f。

中誠信國際研究部高級分析是關(guān)飛認(rèn)為：“從長期來看，允許地方自主發(fā)債可以規(guī)范地方政府融資行為，減少隱性負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)有利于減少對銀行貸款依賴，緩解金融體系的風(fēng)險(xiǎn)壓力。 ”

國際評級機(jī)構(gòu)穆迪也發(fā)布相關(guān)報(bào)告稱，新的《預(yù)算法》中，更嚴(yán)格的披露要求將改善信息透明度，抑制地方政府尋求從近幾年來盛行的高風(fēng)險(xiǎn)借貸渠道融資。此外，債券發(fā)行的披露要求提高后，投資者可以更好地對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估和定價(jià)，從而便于地方政府發(fā)行期限更長、利率更低的債券。

新《預(yù)算法》的修訂賦予了地方政府適度的舉債權(quán)利，進(jìn)一步規(guī)范了地方政府性的債務(wù)管理，規(guī)范地方政府融資行為，抑制了高風(fēng)險(xiǎn)的融資渠道，降低地方政府融資成本，減少了隱形負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，提高未來地方政府舉債的公開透明度，有助于控制和化解地方債務(wù)問題。

新《預(yù)算法》允許地方自行舉債是化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，也是公共財(cái)政改革的必行之路，對于規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。（作者單位：遼寧大學(xué)）

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