我國(guó)排污權(quán)交易的實(shí)踐問題及立法建議

宋莎莎 周磊 宋宣燃 郝曉宇

[摘要]排污權(quán)交易制度是一項(xiàng)起源于西方國(guó)家、不同于傳統(tǒng)“命令一控制”型行政管理手段的市場(chǎng)化制度。這項(xiàng)制度有著深厚的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，可以很好地解決環(huán)境問題外部成本內(nèi)部化的難題。我國(guó)對(duì)排污權(quán)交易已經(jīng)展開了廣泛的試點(diǎn)，但是在實(shí)踐中還存在著很多困境。為了推進(jìn)這項(xiàng)先進(jìn)制度，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡早完善立法、建立科學(xué)準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)方法和信息系統(tǒng)、確定污染物排放總量以及降低排污權(quán)交易的成本。

[關(guān)鍵詞]排污權(quán)交易；經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)；立法建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.023

環(huán)境問題古而有之，隨著人類社會(huì)發(fā)展，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，使得各國(guó)政府日益重視污染治理，解決環(huán)境問題。起初政府奉行直接行政干預(yù)為基礎(chǔ)的環(huán)保政策，卻不能有效地解決環(huán)境問題。相反，過多強(qiáng)制性的環(huán)保措施在一定程度上卻束縛經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以，如何協(xié)調(diào)政府干預(yù)和市場(chǎng)運(yùn)行極為重要，而排污權(quán)交易就是政府干預(yù)和市場(chǎng)運(yùn)行二者相結(jié)合。實(shí)踐證明排污權(quán)交易能夠有效減少治理污染的費(fèi)用，降低環(huán)境負(fù)荷。

1 排污權(quán)交易制度的起源

在西方最初開展環(huán)境保護(hù)時(shí)，并沒有排污權(quán)交易制度。隨著環(huán)境保護(hù)的深入，傳統(tǒng)的“命令一控制”型環(huán)境管理制度被證明有其自身無(wú)法克服的缺陷，企業(yè)不達(dá)標(biāo)，即違法的做法雖然非常簡(jiǎn)單，但是也有很多問題。首先，它忽視了企業(yè)間生產(chǎn)能力的差別，給企業(yè)帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)。其次，排污技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確定使得企業(yè)失去了更新技術(shù)的動(dòng)力。針對(duì)這些缺陷，一種新的環(huán)境制度在美國(guó)出現(xiàn)了，即以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的排污權(quán)交易制度。該制度將注意力轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，通過最大限度地利用市場(chǎng)，讓排污企業(yè)作出應(yīng)激反應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)污染排放的控制。

2 排污權(quán)交易制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)

排污權(quán)交易制度不僅因有環(huán)境法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制才稱其為制度，更因其“交易”所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)性而與經(jīng)濟(jì)學(xué)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，所以，厘清排污權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)可讓我們對(duì)這項(xiàng)方興未艾的制度有更加深入的了解，亦可因此更好地將其應(yīng)用于實(shí)踐。

其一，按照早期英國(guó)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)庇古稅（Pi-gouivain Tax）的闡述，企業(yè)在生產(chǎn)過程中所花費(fèi)的成本中本應(yīng)包含環(huán)境污染對(duì)社會(huì)造成的成本，而企業(yè)大多會(huì)選擇逃避此項(xiàng)成本以達(dá)到成本最小化，從而私人的最優(yōu)導(dǎo)致社會(huì)的非最優(yōu)。

其二，英國(guó)學(xué)者哈?。℉ardin）提出的“公地悲劇”理論說(shuō)明了資源環(huán)境具有公共物品的特征，在對(duì)這種公共物品進(jìn)行自由使用的過程中，每位排污者都在追求利益最大化，無(wú)節(jié)制的排污行為便導(dǎo)致了環(huán)境公地悲劇的產(chǎn)生。

其三，“外部性”理論積極尋求將外部成本內(nèi)部化的方法，科斯的產(chǎn)權(quán)理論提出，清晰界定環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)從而進(jìn)行交易，是優(yōu)于庇古稅的另一種外部成本內(nèi)部化的方式。排污權(quán)交易應(yīng)運(yùn)而生，克服“市場(chǎng)失靈”，最終達(dá)到有效配置環(huán)境容量的制度。3排污權(quán)交易制度現(xiàn)狀及問題

我國(guó)的排污權(quán)交易制度還處于需進(jìn)一步深入發(fā)展的階段，但是目前看來(lái)，排污權(quán)交易在我國(guó)是有可能實(shí)現(xiàn)的，作為一種比較先進(jìn)的污染控制制度，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中不斷對(duì)其完善，促進(jìn)排污權(quán)交易制度的“本土化”、“中國(guó)化”，從而達(dá)到通過排污權(quán)交易制度充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的積極作用，解決目前企業(yè)治理污染和追求經(jīng)濟(jì)效益的矛盾。2014年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出到2015年年底前在所有試點(diǎn)地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定工作，到2017年年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度，為全面推行排污權(quán)有償使用和交易制度奠定基礎(chǔ)?？梢钥吹絿?guó)家對(duì)該制度的支持力度在不斷增大，可以預(yù)見，在不斷的實(shí)踐中，排污權(quán)交易制度必然能夠在中國(guó)廣泛開展，造福社會(huì)。

課題組成員通過對(duì)內(nèi)蒙古、山東等地進(jìn)行實(shí)地走訪、調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)排污權(quán)交易制度在推行過程中還存在以下困境。

第一，確定區(qū)域環(huán)境容量困難。要計(jì)算本地區(qū)可承受的最大排污量，需要充分考慮到水、大氣、土壤等綜合生態(tài)因素，通過精密計(jì)算得出一個(gè)比較合理的數(shù)據(jù)。如果計(jì)算得出的最大排污總量超過了環(huán)境容量，那么排污權(quán)交易制度實(shí)施將沒有任何作用，仍然會(huì)對(duì)環(huán)境造成巨大影響；如果遠(yuǎn)小于環(huán)境容量，將排污量限制得很低，則可能導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)困難，新企業(yè)入門難，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此調(diào)查研究本地區(qū)環(huán)境容量，確定一個(gè)合理的最大排污量是排污權(quán)實(shí)施的前提，而我國(guó)目前很多地區(qū)并沒有達(dá)到這樣的技術(shù)和設(shè)備要求，且部分地區(qū)環(huán)境容量可能受其他因素影響變化，確定總量難度大。

第二，監(jiān)測(cè)企業(yè)實(shí)際排污量困難。由于技術(shù)設(shè)備限制和制度的不完善，我國(guó)對(duì)企業(yè)排污的監(jiān)控做得不盡如人意。我國(guó)雖然形成了比較完整的環(huán)保監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，但是企業(yè)生產(chǎn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，環(huán)保審批時(shí)候的排污量可能會(huì)與之后幾個(gè)月有很大差異，有些地方環(huán)保部門對(duì)企業(yè)的排污監(jiān)測(cè)不到位，企業(yè)自行排污違法成本低，排污權(quán)沒有價(jià)值可言，形同虛設(shè)。

第三，排污權(quán)交易市場(chǎng)準(zhǔn)入問題標(biāo)準(zhǔn)難以確定。誰(shuí)有資格購(gòu)買排污權(quán)？是區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)還是只有排污的企業(yè)？如果排污權(quán)交易進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，那么是不是意味著投資者也可以進(jìn)行排污權(quán)交易的投資，甚至是惡意的投機(jī)，炒高排污權(quán)價(jià)格呢？這些都是排污權(quán)交易市場(chǎng)準(zhǔn)入應(yīng)該考慮的問題。

第四，排污權(quán)分配問題未能解決。排污權(quán)分配應(yīng)當(dāng)是由政府來(lái)完成的，那么也將面臨幾大問題。首先，如何確定排污權(quán)的分配價(jià)格，過高或者過低都不利于排污權(quán)交易市場(chǎng)的形成和完善。其次，分配方式，是按需分配還是通過拍賣取得？前者由于信息不對(duì)稱，可能導(dǎo)致企業(yè)得不到或者超額得到排污權(quán)，且容易造成暗箱操作，后者則可能導(dǎo)致價(jià)格虛高，限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新企業(yè)的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。最后，對(duì)有償使用的價(jià)格和年限各地確定的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)不同，交易比較混亂。

第五，法律制度保障不完善。我國(guó)排污權(quán)交易制度目前仍然處于試驗(yàn)階段，雖然在一些試點(diǎn)城市做了多年推廣，但還沒有真正在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行，排污權(quán)交易的相關(guān)立法僅在個(gè)別省市的地方性立法中可以看到，但相關(guān)制度并沒有寫入環(huán)保法，上升為國(guó)家級(jí)法律。只有在國(guó)家以及法律中確定了排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，使其受法律的監(jiān)管與保護(hù)，才能給整個(gè)排污權(quán)交易市場(chǎng)打好基石，才有可能實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易市場(chǎng)的健康良好發(fā)展，可以說(shuō)，法律制度的完善是排污權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展的必不可少的一環(huán)。

第六，排污權(quán)作為一種無(wú)形資源，形成的市場(chǎng)相對(duì)脆弱。由于目前國(guó)內(nèi)僅在包括江蘇、福建等在內(nèi)的11個(gè)省份實(shí)施排污權(quán)交易試點(diǎn)，沒有形成完整的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。當(dāng)治理成本高于排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格，而取得排污指標(biāo)進(jìn)行排污成本極低，這就導(dǎo)致了市場(chǎng)運(yùn)作的不流暢，排污權(quán)沒有任何經(jīng)濟(jì)價(jià)值。排污權(quán)交易的“流動(dòng)性不足”，有富余指標(biāo)的企業(yè)多存在惜售心理，考慮到本企業(yè)未來(lái)發(fā)展，不愿把指標(biāo)拿出來(lái)交易。排污權(quán)交易作為一種市場(chǎng)化的交易手段，必須要相關(guān)各部門嚴(yán)格配合，企業(yè)只有通過節(jié)能減排或者購(gòu)買排污權(quán)才能獲得發(fā)展，這樣才能使整個(gè)排污權(quán)交易市場(chǎng)活躍發(fā)展起來(lái)。

第七，成本與收益不符，挫傷積極性。由于排污權(quán)交易是附加在先前的指令控制分配之上的，所以一些排污廠商遵守了先前的規(guī)定，安裝了大批昂貴的、經(jīng)久耐用的治理設(shè)備。然而，那些先前不遵守傳統(tǒng)的指令控制、以很小的成本治理污染達(dá)到先前標(biāo)準(zhǔn)的排污廠商，在良好的費(fèi)用效果的吸引下，卻能以比以前低很多的代價(jià)達(dá)到同樣的標(biāo)準(zhǔn)，并獲得意外的收益。這樣，排污權(quán)交易制度獎(jiǎng)勵(lì)了那些不遵守規(guī)定的排污廠商，卻挫傷了許多遵守規(guī)定的人，從而打擊他們治理污染的積極性。

4 立法建議

4.1 完善排污權(quán)交易制度立法，奠定排污權(quán)交易法律基礎(chǔ)

我國(guó)排污權(quán)交易的試點(diǎn)工作已進(jìn)行了數(shù)年，但至今還沒有制定出全國(guó)的、統(tǒng)一的關(guān)于排污權(quán)交易方面的法規(guī)，排污權(quán)交易至今也沒有寫入《環(huán)境保護(hù)法》，上升為國(guó)家法律。即便是相應(yīng)的地方性法規(guī)，也只有個(gè)別省市才有。所以，目前最緊迫的任務(wù)是對(duì)排污權(quán)交易制定詳細(xì)的法規(guī)，從初始排污權(quán)的分配，到許可證的獲得、許可證的交易等，給出一個(gè)完整的可操作的體系，同時(shí)，必須確立與環(huán)境質(zhì)量直接掛鉤的標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的整套新的原則、形式和技術(shù)立法。

4.2 加強(qiáng)對(duì)污染源的監(jiān)控，建立科學(xué)、準(zhǔn)確的信息系統(tǒng)

排污權(quán)交易能否成功，關(guān)鍵在于能否準(zhǔn)確計(jì)量污染的排放量。目前我國(guó)對(duì)污染物的監(jiān)控還不能做到及時(shí)、準(zhǔn)確、到位，只有確保每個(gè)排污企業(yè)擁有的合法排污權(quán)數(shù)量和實(shí)際排放量有對(duì)應(yīng)關(guān)系，排污權(quán)才能具有交易的性質(zhì)，因此完善監(jiān)控系統(tǒng)是保障排污權(quán)交易公平、公正進(jìn)行和控制環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵。

4.3 污染物排放總量的確定

總量控制是指對(duì)在一定區(qū)域和時(shí)間范圍內(nèi)排污量的總和及一定時(shí)間范圍內(nèi)某個(gè)企業(yè)的排放量之和進(jìn)行控制，國(guó)家環(huán)境管理部門應(yīng)根據(jù)環(huán)境控制點(diǎn)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、水平，并結(jié)合污染物種類及擴(kuò)散模式，來(lái)確定某個(gè)區(qū)域污染物允許排放總量，從而計(jì)算將要達(dá)到環(huán)境目標(biāo)而削減的污染物總量，并將削減總量分解到本區(qū)域各個(gè)企業(yè)，確定各個(gè)企業(yè)的總量控制目標(biāo)。

4.4 降低排污權(quán)交易的成本

為了降低排污權(quán)交易的成本，可以采取以下措施：第一，設(shè)立關(guān)于排污權(quán)交易的中介機(jī)構(gòu)，提供關(guān)于交易信息、辦理排污權(quán)儲(chǔ)存和借貸等服務(wù)；第二，提供免費(fèi)信息服務(wù)，適當(dāng)減免監(jiān)督與執(zhí)行的費(fèi)用；第三，建立起排污權(quán)交易的激勵(lì)機(jī)制。例如，對(duì)積極削減排污總量并積極出售排污指標(biāo)的企業(yè)，政府應(yīng)從稅收、資金等其他方面予以扶持，保證其在重新需要增加排污指標(biāo)時(shí)可以獲得優(yōu)惠的價(jià)格。