我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題研究

丁瑩瑩

摘要：糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)的是對(duì)糧食耕地生態(tài)功能的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，符合國(guó)際上通行的生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（PES）作用機(jī)理，充分體現(xiàn)“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)排污誰(shuí)付費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)原則。在實(shí)踐過(guò)程中，可以基于多種形式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，解決糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，完善相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度及尋求市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償，以期完成對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯俊?/p>

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；糧食主產(chǎn)區(qū)；生態(tài)環(huán)境

一、引言

廣義的生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)環(huán)境功能或生態(tài)環(huán)境價(jià)值方面的補(bǔ)償，包括為損害生態(tài)環(huán)境及其功能、因開發(fā)利用自然資源、損害環(huán)境能力等行為而需要付出的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。而狹義的生態(tài)補(bǔ)償僅是對(duì)生態(tài)功能的補(bǔ)償，主要是指生態(tài)補(bǔ)償成果的受益者對(duì)恢復(fù)和建設(shè)生態(tài)而需要付出的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。本文所探討糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償是指狹義的生態(tài)補(bǔ)償，且強(qiáng)調(diào)的是對(duì)糧食耕地生態(tài)功能的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，符合國(guó)際上通行的生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（PES）作用機(jī)理，充分體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)原則。因此，可以看出生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罡灸康木驮谟诒Ｗo(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)拇胧?shí)現(xiàn)相關(guān)者利益關(guān)系的有效調(diào)解。

糧食主產(chǎn)區(qū)主要是指達(dá)到一定的糧食生產(chǎn)量和調(diào)出量，并能夠在一定范圍內(nèi)保障所在區(qū)域糧食安全的市縣，目前我國(guó)確定的有13個(gè)糧食主產(chǎn)省。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及科技水平的提高，糧食主產(chǎn)區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程加快，然而隨著地區(qū)GDP的提高，也帶來(lái)了日趨嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)，如耕地中日益嚴(yán)重的重金屬污染問(wèn)題，存在大量的有機(jī)污染物，大氣、水體等污染通過(guò)循環(huán)回歸土地，對(duì)耕地造成嚴(yán)重的污染。生態(tài)補(bǔ)償就是為了有效地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有限的資源環(huán)境之間矛盾運(yùn)動(dòng)的必然產(chǎn)物。建立糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，能夠提高生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值，不僅能夠降低生態(tài)環(huán)境的壓力，還能夠縮小區(qū)際間的差距，同時(shí)也符合時(shí)代發(fā)展的要求。近年來(lái)，我國(guó)根據(jù)不同區(qū)域的要求對(duì)主體功能區(qū)進(jìn)行了全面的規(guī)劃，為了我國(guó)的糧食安全問(wèn)題能夠得到最大限度的保障，必須確保16億畝以上的糧食種植面積，為此，在進(jìn)行糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償問(wèn)題的研究過(guò)程中，應(yīng)建立切實(shí)可行的生態(tài)補(bǔ)償。

二、糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x

（一）糧食主產(chǎn)區(qū)日益增加的生態(tài)環(huán)境成本要求建立生態(tài)補(bǔ)償

目前，我國(guó)大部分糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方式還處于粗放式，發(fā)展中所帶來(lái)的糧食生產(chǎn)造成的面源污染以及生態(tài)退化問(wèn)題日益嚴(yán)重，據(jù)2000年以來(lái)全國(guó)的環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)、農(nóng)業(yè)部環(huán)境監(jiān)測(cè)中心農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)資料及有關(guān)普查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程加快所帶來(lái)生態(tài)污染問(wèn)題日益突出，如現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的化肥、農(nóng)藥施用對(duì)農(nóng)田土壤以及水體的有機(jī)污染、富營(yíng)養(yǎng)化污染，由于大棚農(nóng)業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的地膜污染，糧食主產(chǎn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境管理滯后產(chǎn)生的生活污染等農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題等，這些都嚴(yán)重影響了糧食主產(chǎn)區(qū)中農(nóng)民的健康水平。同時(shí)，由于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益并沒有得到顯著體現(xiàn)，目前農(nóng)民的收益水平還較低，對(duì)于生態(tài)污染問(wèn)題還無(wú)法自行補(bǔ)償，因此有必要對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，給予資金上的支持，從根本上提高經(jīng)濟(jì)收益，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（二）生態(tài)補(bǔ)償從根本上保障了國(guó)家糧食安全

糧食主產(chǎn)區(qū)貢獻(xiàn)了全國(guó)約75%的糧食總產(chǎn)量，其糧食生產(chǎn)以及安全情況對(duì)于我國(guó)糧食的產(chǎn)能以及安全問(wèn)題影響重大，其中糧食生產(chǎn)起到重要引擎作用。糧食生產(chǎn)是一個(gè)集生態(tài)環(huán)境、資源消耗為一體的糧食產(chǎn)品的產(chǎn)出過(guò)程。因此，為了切實(shí)有效地保護(hù)國(guó)家的糧食安全，急需建立有效的糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)依托國(guó)家主體功能區(qū)政策的“有地可種糧”向依托糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的“有地會(huì)種糧”的轉(zhuǎn)變，通過(guò)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償切實(shí)守住我國(guó)耕地紅線。

（三）生態(tài)補(bǔ)償能夠減輕糧食主產(chǎn)區(qū)的歷史負(fù)擔(dān)，促使其走向良性循環(huán)發(fā)展軌道

生態(tài)補(bǔ)償所遵循的是“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。能夠?qū)崿F(xiàn)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策，通過(guò)制定糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食財(cái)務(wù)方面的優(yōu)惠政策，能夠有效轉(zhuǎn)變“產(chǎn)糧越多、虧損掛賬越多”的現(xiàn)象，能夠保證其糧食生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，促使糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“低消耗，高產(chǎn)出”的良性生態(tài)發(fā)展道路。

三、糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策的有效實(shí)施對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)現(xiàn)其生態(tài)價(jià)值、保障糧食安全以及良性循環(huán)發(fā)展都具有重要意義，因此，國(guó)家政策對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)支持的重心應(yīng)轉(zhuǎn)向生態(tài)補(bǔ)償上，通過(guò)建立糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金，支持其生態(tài)服務(wù)功能的改善與提高。目前，我國(guó)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償政策主要集中在對(duì)糧食生產(chǎn)品種、農(nóng)用機(jī)具以及配方施肥等的直接補(bǔ)貼上，然而對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)日益嚴(yán)峻的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，缺乏科技投入、政策支持及基礎(chǔ)建設(shè)投入，且沒有建立系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，因此也無(wú)法從根本上解決糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)問(wèn)題。具體來(lái)看，主要存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題。

（一）糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的缺失

首先，從國(guó)家立法角度看，截至目前，我國(guó)還未設(shè)立一套統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法，而現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償制度都只是零散的存在于各種法律規(guī)范之中，相互缺乏聯(lián)系，未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加之各個(gè)部門之間的經(jīng)濟(jì)利益博弈，導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制僅僅停留在理論研究上，缺乏可行性和可操作性。其次，從糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)法規(guī)條例來(lái)看，近年來(lái)，一些糧食主產(chǎn)區(qū)盡管針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償頒布了一些補(bǔ)償條例，然而目前13個(gè)糧食增產(chǎn)省僅僅是設(shè)立了糧食直補(bǔ)資金，并未從法律法規(guī)上明確限定出各利益相關(guān)者的權(quán)、責(zé)、利，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式以及具體的實(shí)施措施并沒有明確的規(guī)范，無(wú)法從根本上解決糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，同時(shí)由于沒有法規(guī)約束，各部門對(duì)相應(yīng)的生態(tài)要素管理所征收的費(fèi)用，很多都沒有切實(shí)投入到生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償上。

（二）缺少糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金支持

目前，我國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)缺少相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償政策，就我國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)省、自治區(qū)來(lái)看，其自身的地區(qū)GDP不高，無(wú)法抽出資金投入到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)中去，中央政府也沒有針對(duì)其生態(tài)問(wèn)題投入必要的資金支持，由于缺少資金支持，導(dǎo)致了糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目瞻住?/p>

（三）生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額難以量化，糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一

針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償這一問(wèn)題，由于生態(tài)環(huán)境的影響因素較為復(fù)雜，并且難以對(duì)生態(tài)資源問(wèn)題進(jìn)行定量研究，生態(tài)補(bǔ)償金額難以量化。同時(shí)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定矛盾突出，難以找到與生態(tài)資源相關(guān)的合理參照物來(lái)確定其價(jià)格，這也造成了生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額的量化難問(wèn)題，同時(shí)，由于各個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境以及建設(shè)環(huán)境各不相同，在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立上就無(wú)法統(tǒng)一，就現(xiàn)行糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食直接補(bǔ)貼政策來(lái)看，其盡管實(shí)施時(shí)間較長(zhǎng)，然而其在補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上還沒有統(tǒng)一，區(qū)域間補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異較大。

四、糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策研究

（一）加快生態(tài)補(bǔ)償立法，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法制化

糧食主產(chǎn)區(qū)具有生產(chǎn)糧食產(chǎn)品和生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的雙重功能。因此，針對(duì)我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題應(yīng)該采取綜合的政策措施，同時(shí)需要以立法形式加以固定，立法的關(guān)鍵在于對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行保護(hù)糧食耕地和支持糧食生產(chǎn)的補(bǔ)償政策。首先需要針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)特殊生態(tài)環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行立法，國(guó)家在制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》時(shí)，需要本著社會(huì)公平、正義的原則，明確糧食生產(chǎn)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、方法、?nèi)容、金額以及相關(guān)利益主體間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，并以此為依據(jù)，進(jìn)一步細(xì)化糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則。其次，在具體細(xì)則的制定上，要符合糧食主產(chǎn)區(qū)的實(shí)際情況，針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政困難等突出問(wèn)題，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行特殊的保護(hù)政策，建立“誰(shuí)種糧誰(shuí)得補(bǔ)貼，誰(shuí)調(diào)糧誰(shuí)收益”的區(qū)域約束，各個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)也可以依據(jù)其自身的實(shí)際情況，制定出適合自己的生態(tài)補(bǔ)償條例，只有強(qiáng)調(diào)地域特點(diǎn)，才能保證生態(tài)立法具有較強(qiáng)的可操作性，進(jìn)而保障糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)功能的長(zhǎng)治久安。

（二）政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境的縱向和橫向補(bǔ)貼，多渠道融合補(bǔ)償資金

首先從財(cái)政縱向補(bǔ)貼上，應(yīng)加大中央對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，將耕地保護(hù)指標(biāo)納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的指標(biāo)要素，加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)區(qū)的財(cái)政支持；在橫向補(bǔ)貼上，糧食主產(chǎn)區(qū)應(yīng)基于區(qū)域特征建立耕地補(bǔ)償基金，并將資金落實(shí)到預(yù)防出現(xiàn)新“毒地”、修復(fù)現(xiàn)有“毒耕地”以及救濟(jì)“毒地”損害上。其次，明確耕地生態(tài)補(bǔ)償基金的來(lái)源，要遵循“誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的經(jīng)濟(jì)原則，由污染者付費(fèi)，承擔(dān)污染治理和修復(fù)耕地的法定義務(wù)。再次，為了確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持服務(wù)順利的建立與運(yùn)行，政府需加大公共財(cái)政的投入力度。同時(shí)，多渠道融合補(bǔ)償資金，通過(guò)不斷拓展資金來(lái)源渠道，形成多元化融資機(jī)制。

（三）依托市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)多元化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值核算方法還未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此可以根據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)的實(shí)際情況確定相應(yīng)的核算方法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如應(yīng)對(duì)生態(tài)赤字較大的糧食主產(chǎn)區(qū)確定較高的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)赤字較小的糧食主產(chǎn)區(qū)確定較低的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要求各糧食主產(chǎn)區(qū)積極提高生態(tài)資源使用效率的，盡可能減少“生態(tài)消費(fèi)”，從而確保生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)價(jià)值，并且可以在條件允許的情況下建立生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估空間數(shù)據(jù)庫(kù)。

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（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)）