淺析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的構(gòu)建

宋永杰　楊賀竹　張倩倩

摘要：以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資，是農(nóng)村土地資本化及賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的需要。進(jìn)一步明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各個(gè)方面，則顯得尤為重要。面對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的各個(gè)問(wèn)題，建議土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，受讓主體應(yīng)增加不改變土地使用用途等條件，為保護(hù)抵押權(quán)人的債權(quán)，應(yīng)培育土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地融資；抵押權(quán)

具有資本化性質(zhì)的農(nóng)村集體土地一直處于“沉睡”的狀態(tài)，2013年中央全面深化改革浪潮將其“蘇醒”。各地試點(diǎn)實(shí)踐不斷深入，推動(dòng)了規(guī)?；?、制度化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押形成。寧夏同心縣模式通過(guò)采取農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的模式，形成擔(dān)保和反擔(dān)保關(guān)系，一定程度上消解了“執(zhí)行困難說(shuō)”所主張的熟人社會(huì)所帶來(lái)的不利影響。江蘇太倉(cāng)市模式以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資，使貸款資金封閉運(yùn)作，推行高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化農(nóng)田建設(shè)，預(yù)防了“耕地保護(hù)說(shuō)”所主張的糧食安全問(wèn)題的發(fā)生。但是各地實(shí)踐規(guī)制不同，類(lèi)型差別化明顯，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地?fù)?dān)保融資市場(chǎng)，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。本文將從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主客體及抵押權(quán)的設(shè)立、效力和實(shí)現(xiàn)等方面逐一展開(kāi)論述，以期能為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的構(gòu)建提供相關(guān)的建議。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主體

由于我國(guó)現(xiàn)行法律禁止對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，所以對(duì)抵押的主體資格自然沒(méi)有太多相關(guān)的規(guī)定。就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押來(lái)說(shuō)，是否要對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主體進(jìn)行限制，學(xué)術(shù)界均有不同的看法。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押人

《農(nóng)村土地承包法》第六十七條規(guī)定：“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)?！笨梢?jiàn)，抵押人并非一定是本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。但是，有的學(xué)者認(rèn)為抵押人應(yīng)當(dāng)擁有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來(lái)源，本文對(duì)此觀點(diǎn)不予認(rèn)同，不應(yīng)在其收入上限制承包方。農(nóng)戶之所以抵押貸款，本是因?yàn)槠湄?cái)產(chǎn)收入無(wú)法滿足其經(jīng)營(yíng)，才愿意向銀行貸款。小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并不需要大額資金，農(nóng)戶若有穩(wěn)定的收入，也就沒(méi)有必要冒著一定風(fēng)險(xiǎn)向銀行貸款。另一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我們可以推定抵押人是完全的理性經(jīng)濟(jì)人，沒(méi)有必要顧及農(nóng)戶會(huì)因無(wú)法償還貸款失去耕地而沒(méi)有一定生活保障。由此，在進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，不應(yīng)該加大對(duì)抵押人的限制，體現(xiàn)了意思自治原則，尊重了市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源分配的基礎(chǔ)性地位，有利于農(nóng)村土地抵押市場(chǎng)的形成。同時(shí)，也有利于所有農(nóng)戶參與抵押融資制度的構(gòu)建，享受土地增值帶來(lái)的收益，保障農(nóng)民擁有更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)人

目前在實(shí)踐當(dāng)中，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)人主要是金融機(jī)構(gòu)，多為農(nóng)業(yè)銀行或者政府指定的農(nóng)村商業(yè)發(fā)展銀行等。但是有學(xué)者指出在緊急情況下，抵押權(quán)人可以是一般的組織或個(gè)人。另外，國(guó)外對(duì)農(nóng)村土地抵押制度擁有比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)對(duì)抵押權(quán)人做了限制。比如德國(guó)從立法層面確立了農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行和合作銀行。然而，現(xiàn)階段本文認(rèn)為對(duì)抵押權(quán)人進(jìn)行限制是必要的。原因是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押目前還面臨的一定法律風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還沒(méi)有完全建立，配套的土地評(píng)估機(jī)制、社會(huì)保障制度還不成熟，個(gè)人或其他組織過(guò)早參與，一定程度上會(huì)造成農(nóng)村土地抵押市場(chǎng)的混亂，并不能充分發(fā)揮社會(huì)閑散資金對(duì)彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金欠缺的作用，因此我們應(yīng)該審慎進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門(mén)涉農(nóng)性的政策性的銀行作為抵押權(quán)人，在得到相關(guān)主管部門(mén)的審批核準(zhǔn)后，才能獲得法定資格，為農(nóng)戶辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)?，F(xiàn)階段對(duì)于個(gè)人或其他組織是否能夠成為抵押權(quán)人，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)被禁止。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的客體

根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，我國(guó)禁止承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深入，允許家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押勢(shì)在必行。因?yàn)檫@種禁止致使農(nóng)戶擁有的土地?zé)o法充分實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，付出的勞動(dòng)與其收入不成正比，有違市場(chǎng)規(guī)律。

2014年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)”?？梢钥闯?，現(xiàn)有政策要把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度建立在“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三項(xiàng)權(quán)利分離的基礎(chǔ)上。因?yàn)樗€(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系，在抵押人不能償還債務(wù)時(shí)，三項(xiàng)權(quán)利的分離兼顧了各方群體的利益，也使農(nóng)村土地抵押市場(chǎng)穩(wěn)定有序進(jìn)行。其一，保留抵押人的土地承包權(quán)是農(nóng)村集體成員身份權(quán)的體現(xiàn)，抵押人仍有權(quán)依據(jù)集體成員的身份重新主張承包集體農(nóng)用地，保護(hù)了抵押人的利益。其二，從擔(dān)保物權(quán)的從屬性考慮，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資的抵押權(quán)從屬于債權(quán)，要求用于農(nóng)村耕地抵押的經(jīng)營(yíng)權(quán)與債權(quán)具有等價(jià)性，有利于抵押權(quán)人利益的實(shí)現(xiàn)。其三，《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外”，從側(cè)面體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的標(biāo)的物是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的標(biāo)的物界定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的合理性。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)立及其效力

由于“四荒”土地與承包經(jīng)營(yíng)的土地沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)立，本文認(rèn)為可以依據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。但是，在進(jìn)行設(shè)立及其效力時(shí)，我們要對(duì)設(shè)立所需的條件和效力范圍進(jìn)行限制和明晰。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押設(shè)立登記審查時(shí)應(yīng)以抵押貸款用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為要件

在實(shí)踐中，江蘇省太倉(cāng)模式使其貸款資金實(shí)現(xiàn)封閉式運(yùn)轉(zhuǎn)，目的在于實(shí)現(xiàn)多個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)，推動(dòng)了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的建設(shè)。由此可見(jiàn)，將抵押貸款用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不僅可以降低風(fēng)險(xiǎn)，而且可以滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)的資金需求。同時(shí)，也必然可以增加農(nóng)民的收入。另一方面，這也迎合了設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的初衷，解決了承包方因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金不足的問(wèn)題。又由于我國(guó)農(nóng)村保障體系沒(méi)有完全建立，土地保障功能日益漸微。但是從現(xiàn)階段來(lái)看，土地對(duì)于農(nóng)村村民具有一定程度的保障功能，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，這也是我們要考慮的因素之一。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的身份色彩，身份的限定自然在于保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生計(jì)，將抵押貸款用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作為抵押設(shè)立登記的審查要件，也在一定程度上滿足了土地保障的要求。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的效力不應(yīng)及于土地的收益權(quán)

對(duì)于抵押的效力是否及于土地的收益權(quán)在理論界均有不同看法。楊立新教授認(rèn)為以農(nóng)地承包權(quán)設(shè)定抵押的，抵押權(quán)的效力不應(yīng)及于地上己有的種植物。本文較為贊同，因?yàn)槠湟?，這與建設(shè)用地使用權(quán)當(dāng)中的房地不可分離的物理關(guān)系有著極大的區(qū)別，土地上的農(nóng)作物不是被抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的從物，二者之間沒(méi)有主權(quán)利和從權(quán)利的關(guān)系。其二，《擔(dān)保法解釋》第五十二條規(guī)定：“以農(nóng)作物抵押的，不及于與其尚未分享的土地使用權(quán)”，可見(jiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)作物所有權(quán)具有可分離性。其三，在沒(méi)有約定的情況下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押效力若及于地上農(nóng)作物，其后果可能導(dǎo)致農(nóng)民在抵押期間不會(huì)盡心耕作，可能破環(huán)土地的可期待價(jià)值，形成不良的抵押機(jī)制。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的效力并不能涵蓋土地的收益權(quán)。

四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)

抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)使抵押權(quán)人的債權(quán)得到保障，是設(shè)立抵押權(quán)目的的體現(xiàn)。確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押交易的安全，是設(shè)立抵押權(quán)重要的環(huán)節(jié)。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)排除折價(jià)方式

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，在排除平等協(xié)商條件下，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式為折價(jià)、拍賣(mài)、變賣(mài)三種。但有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分具體的情形，原則上應(yīng)采取拍賣(mài)的方式實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)排除折價(jià)方式。雖然將抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)省時(shí)省錢(qián)，但是金融機(jī)構(gòu)的職能特性決定了其不能通過(guò)折價(jià)的方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。被抵押的標(biāo)的物只是具有一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且受讓后不能改變土地使用用途，由此通過(guò)折價(jià)方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與金融機(jī)構(gòu)職能發(fā)展背道而馳。若采取拍賣(mài)或變賣(mài)的方式，一方面可以形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，交易主體易掌握足夠的信息，降低了決策的偏差，保護(hù)抵押權(quán)人利益。另一方面，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也會(huì)形成公平、公開(kāi)透明的氛圍，防止欺詐、脅迫等不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)應(yīng)排除權(quán)利受讓主體的身份限制，增加不改變土地使用用途條件

根據(jù)最有利于債權(quán)人的原則，本文認(rèn)為抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)應(yīng)取消權(quán)利受讓主體的身份限制，本村集體成員在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)。加大對(duì)受讓主體身份的限制，不僅不利于抵押權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也不利于整個(gè)農(nóng)村土地抵押市場(chǎng)的形成，這樣會(huì)讓一些有著資金和技術(shù)的致力于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的非集體經(jīng)濟(jì)組織成員被拒之門(mén)外。但同時(shí)，在其受讓時(shí)應(yīng)增加不改變土地使用用途條件，因?yàn)榧w化、規(guī)模化、專業(yè)化農(nóng)業(yè)在各地已經(jīng)踐行開(kāi)來(lái)，若受讓主體受讓后改變土地生產(chǎn)用途，我國(guó)的糧食安全將有可能遭受很大的損害。由此考慮到糧食安全，受讓主體接受土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)后，不應(yīng)改變土地的使用用途。

（三）盡快培育土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

為了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)，防止出現(xiàn)無(wú)人受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)該盡快培育土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。雖然在各地試點(diǎn)實(shí)踐中有政府、法人或相關(guān)組織進(jìn)行擔(dān)保，但由于存在市場(chǎng)信息不對(duì)稱、不充分或不準(zhǔn)確及風(fēng)險(xiǎn)的不確定性等問(wèn)題，并不能完全實(shí)現(xiàn)整個(gè)的交易安全。另外土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不僅起到媒介作用，它還可以起到一個(gè)規(guī)范引導(dǎo)、監(jiān)督作用。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立及其完善可以形成一個(gè)科學(xué)的流轉(zhuǎn)制度，可以為抵押權(quán)人提供更多的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)需求信息，從而使抵押權(quán)人找到更多的“客源”，使抵押權(quán)順利實(shí)現(xiàn)。同時(shí)也避免了部分受讓人因?yàn)橹R(shí)匱乏、力量薄弱而在締約中處于劣勢(shì)；另一方面對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)功能，在無(wú)受讓人時(shí)，應(yīng)采取必要的強(qiáng)制管理手段，維護(hù)抵押權(quán)人的利益。比如讓抵押權(quán)人可以采取入股、出租等非轉(zhuǎn)讓方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。

五、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)各地對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資抵押的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及理論探討來(lái)看，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資抵押制度的構(gòu)建應(yīng)該是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。希望在《物權(quán)法》相關(guān)司法解釋出臺(tái)后，對(duì)禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押方面的法律障礙被消除，相信農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資抵押制度在解決農(nóng)村融資難問(wèn)題方面將發(fā)揮著更重要的作用。

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*本文系2014年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“金融改革背景下農(nóng)村融資擔(dān)保法律問(wèn)題研究”階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)201410307068）。

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)）