完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度研究

張俠 劉小川

摘要：作為政府間財政關(guān)系的重要組成部分，轉(zhuǎn)移支付制度理應在均衡地區(qū)間財力差距和促進公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮重要作用。但研究發(fā)現(xiàn)，由于轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、管理弱化等原因，隨著我國財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐步擴大，其政策效果并沒有得到有效發(fā)揮。因此，為完善轉(zhuǎn)移支付以促進公共服務(wù)均等化，須從優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、推進轉(zhuǎn)移支付法制體系建設(shè)、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付績效評價制度以及提高轉(zhuǎn)移支付制度透明度四個方面對轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)進行系統(tǒng)性的規(guī)劃和設(shè)計。

關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付;地區(qū)財力差距;公共服務(wù)均等化

財政轉(zhuǎn)移支付制度是政府間財政關(guān)系的重要組成部分，它是依據(jù)財力與事權(quán)相匹配的原則，由上級政府對下級政府實施無償?shù)馁Y金撥付，其目的在于均衡地區(qū)間財力差距和促進公共服務(wù)均等化。在財政轉(zhuǎn)移支付的口徑統(tǒng)計上，雖然稅收返還占比在逐年下降，但對地方政府仍然具有重要作用，因此本文將稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付共同作為研究對象，接下來本文均采用此口徑進行分析。

一、 我國財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀

1. 我國財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。分稅制改革以來，中央財力得到進一步提升，財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也在不斷擴大，據(jù)統(tǒng)計，中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)從1995年的2 375.9億元增加到2012年的45 384億元，增長了近19倍。在具體項目上，中央對地方的稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付也呈不斷上升趨勢，分別從1995年的1 867.4億元、133.2億元、375.3億元增加到2012年的5 121億元、21 471億元、18 792億元，年均增長率分別為6.11%、34.85%、25.89%。不難看出，在中央對地方的各種轉(zhuǎn)移支付中，最具均衡性的一般性轉(zhuǎn)移支付增長最快，其次為專項轉(zhuǎn)移支付，最后為稅收返還。

2. 我國財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。在結(jié)構(gòu)上，稅收返還占比下降幅度較為明顯，已經(jīng)從1995年的78.6%降至2012年的11.3%，下降了67個百分點，與之相反，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付占比均呈上升趨勢，分別從1995年的5.6%、15.8%增加到2012年的47.3%、41.4%，分別增加了41個百分點和25個百分點。同時，在1995年～2012年期間，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付占比的上升幅度呈現(xiàn)交替變化，具體表現(xiàn)在：1995年～2004年以及2008年、2009年，專項轉(zhuǎn)移支付占比大于一般性轉(zhuǎn)移支付;而2005年～2007年以及2010年～2012年，一般性轉(zhuǎn)移支付占比則大于專項轉(zhuǎn)移支付。將1995年和2012年的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)對比可以看出，1995年的轉(zhuǎn)移支付以稅收返還為主，占比高達78.6%，其次是專項轉(zhuǎn)移支付，占比達15.8%，而最能促進地區(qū)間財力均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付僅占5.6%;反觀2012年，稅收返還占比僅為11.3%，而一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩者占比之和已接近90%。這種變化說明，為更好地促進地區(qū)間公共服務(wù)均等化，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)在1995年～2012年期間做出了較大調(diào)整，維護地方既得利益的稅收返還占比在逐年下降，能較好地發(fā)揮均等化作用的一般性轉(zhuǎn)移支付與實現(xiàn)中央宏觀調(diào)控的專項轉(zhuǎn)移支付占比則在不斷上升。

二、 我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的缺陷

1. 轉(zhuǎn)移支付的目標與定位出現(xiàn)偏差。依據(jù)財力與事權(quán)相匹配的原則，我國中央對地方轉(zhuǎn)移支付的建立旨在為解決地區(qū)間財力差距過大以及由此引發(fā)的公共服務(wù)供給失衡問題。但在實施過程中，轉(zhuǎn)移支付目標經(jīng)常出現(xiàn)偏離，與基本公共服務(wù)均等化的要求相差甚遠。具體表現(xiàn)在制度設(shè)計上，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度承認既得利益，對長期形成的地區(qū)間財力失衡問題沒有根本觸動，其主體導向仍然是促進經(jīng)濟增長，在促進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化方面的效果并不明顯。如果以人均一般預算支出反映轉(zhuǎn)移支付后的人均財力，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在1995年～2012年期間，全國各省人均一般預算支出變異系數(shù)雖然總體上呈下降趨勢，但2012年該指標的絕對值仍處于0.37的較高水平，這說明地區(qū)間財力差距依然較大，轉(zhuǎn)移支付在促進基本公共服務(wù)均等化方面的作用有限。

2. 財政轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)缺陷。

（1）稅收返還仍占一定份額，不利于實現(xiàn)均等化目標。按“基數(shù)法”計算的稅收返還在很大程度上維護了地方既得利益，近年來，雖然其占比不斷下降，2012年僅為11.3%，比1995年下降了67個百分點，但絕對額仍高達5121億元。稅收返還維護“既得利益”的操作行為使地區(qū)間財力分配失衡問題沒有得到解決;同時也限制了中央政府的收入再分配能力，這對促進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化非常不利。

（2）均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，制約了均等化效果。在目前財政轉(zhuǎn)移支付各種形式中，最具代表性、規(guī)范性和真正具有均等化意義的是均衡性轉(zhuǎn)移支付（2009年之前稱為一般性轉(zhuǎn)移支付），它是真正利用標準化公式進行測算的轉(zhuǎn)移支付，最能體現(xiàn)當前財政轉(zhuǎn)移支付制度的整體“健康”狀況。近年來，我國轉(zhuǎn)移支付制度在不斷完善，均衡性轉(zhuǎn)移支付占比也在逐步提高，但由于絕對規(guī)模依然偏小，從而造成其在均衡地區(qū)間財力差距以及促進公共服務(wù)均等化方面效果不佳。

（3）專項轉(zhuǎn)移支付使用效率不高，影響了均等化效果。1994年分稅制改革以來，我國專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷擴大，但由于其分配和執(zhí)行欠規(guī)范，影響了均等化效果。主要表現(xiàn)在：第一，資金投向分散，不利于發(fā)揮導向作用。我國專項轉(zhuǎn)移支付名目繁多，各部委均有權(quán)力設(shè)置專項轉(zhuǎn)移支付，因此很難進行統(tǒng)籌規(guī)劃。在管理上，“多頭管理”造成專項轉(zhuǎn)移支付資金難以進行統(tǒng)一使用，各項專項轉(zhuǎn)移支付資金不能形成合力，起不到應有的作用。此外，一些專項撥款項目甚至被固定化，難以體現(xiàn)以“因素法”為導向的轉(zhuǎn)移支付制度改革，中央通過專項撥款所要達到的宏觀政策目標也很難實現(xiàn)。第二，部分專項轉(zhuǎn)移支付配套要求過高，加重了貧困地區(qū)的財政負擔。為調(diào)動地方政府的積極性，我國的專項轉(zhuǎn)移支付項目大多需要地方配套資金，但由于在政策設(shè)計時，沒有充分考慮不同地區(qū)財政能力的差異而區(qū)別對待，造成專項撥款越多對地方財政壓力就越大，尤其對財力較弱的地方，其配套能力極低，這就會造成新的不公平。貧困地區(qū)要么放棄轉(zhuǎn)移支付，要么為套取中央專項轉(zhuǎn)移支付而弄虛作假，這又在很大程度上扭曲了地方政府行為，使地方財政負擔加重;第三，部分專項轉(zhuǎn)移支付資金在分配上缺乏規(guī)范性。與其它類型轉(zhuǎn)移支付不同，專項轉(zhuǎn)移支付往往需要地方政府跑“部”錢“進”，甚至是與中央政府進行“討價還價”，它并沒有按照地方政府的實際需求進行資金分配，這樣不僅不利于均等化目標的實現(xiàn)，反而使地區(qū)間財力差距進一步擴大。

3. 財政轉(zhuǎn)移支付制度的法規(guī)建設(shè)缺陷。

（1）立法層次低。在國外，一般都有針對轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律，而我國當前財政轉(zhuǎn)移支付制度的運行依據(jù)主要為政府規(guī)章，立法層次較低，沒有一部專門的法律予以保障。在我國針對財政轉(zhuǎn)移支付的主要立法中，2000年財政部頒布的《中央對地方專項撥款管理辦法》以及2008年財政部頒布的《中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》等只是一些部委文件，從法律淵源和法律位階的角度分析，這一方面是法律缺乏權(quán)威性的表現(xiàn);而另一方面也說明政策在轉(zhuǎn)移支付中發(fā)揮了重要作用，政策的多變性、非法制性在轉(zhuǎn)移支付運作中表現(xiàn)得淋漓盡致（徐陽光，2009）。

（2）決策及運行程序缺乏規(guī)范性。目前，財政轉(zhuǎn)移支付的決策以及運行程序嚴重缺乏規(guī)范性，主要體現(xiàn)在決策程序、審批程序、支付程序、監(jiān)督程序，法律救濟程序以及責任追究程序等方面。由于缺乏明確規(guī)定的程序，有些項目往往是靠領(lǐng)導拍板，缺乏嚴格的申報、論證以及其他相關(guān)程序，自由裁量權(quán)過大、標準不固定、手續(xù)不完備，這勢必造成財政轉(zhuǎn)移支付的整個過程缺乏公開性和透明度，特別容易滋生腐敗。主要表現(xiàn)為：第一，財政轉(zhuǎn)移支付缺乏合法有效的決策和審批程序，資金安排隨意性大;第二，財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機制不健全，長期以來所形成的“只管撥款、不管監(jiān)督”的現(xiàn)象較為普遍;第三，財政轉(zhuǎn)移支付違法行為缺乏法定程序的制約，很多違法行為都以“內(nèi)部處理”結(jié)束，這嚴重影響了轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性。

4. 財政轉(zhuǎn)移支付制度的管理體制缺陷。

（1）預算管理缺失。根據(jù)《中華人民共和國預算法》的規(guī)定：省級政府應當根據(jù)上年轉(zhuǎn)移支付預算執(zhí)行數(shù)，將中央對該地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付收入全部編入本級預算，并提請本級人大審查和批準，但實際執(zhí)行效果欠佳。具體原因可能有以下幾方面：一是財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模變動較大，尤其是專項轉(zhuǎn)移支付，這導致地方對財政轉(zhuǎn)移支付總量難以預測;二是由于地方政府預算編制早于中央政府，所以這部分轉(zhuǎn)移支付無法納入當年預算，雖然地方可以通過往年數(shù)據(jù)進行估算，但很難核準當年可以得到的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，因此導致地方預算編報缺乏科學性與完整性;三是缺乏監(jiān)督，地方各級人大對本級政府預算編制完整性沒有起到嚴格的監(jiān)督作用。

（2）有效的監(jiān)督機制缺失。從對財政轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督方面看，由于我國政府預算編制不完善、不公開，加之沒有建立一套有效的監(jiān)督、審計系統(tǒng)，人大、財政及審計部門難以實施監(jiān)督，對轉(zhuǎn)移支付資金的使用狀況及其效果，由于不能及時、準確地掌握詳實、可靠的信息，難以做出有效評價，導致對財政轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督約束力不足。在我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付中，無論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項轉(zhuǎn)移支付，都存在著監(jiān)督機制缺失問題，財政轉(zhuǎn)移支付資金一旦到了地方政府手中，其對資金的分配和使用是否符合中央政府的政策意向難以得到確切保證，浪費和低效率現(xiàn)象也就在所難免。

三、 完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

1. 優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

（1）逐步取消稅收返還。財政轉(zhuǎn)移支付的主要目標是縮小地區(qū)間財力差距和促進公共服務(wù)均等化。稅收返還在很大程度上保護了地方既得利益，造成地區(qū)間財力差距在逐步擴大，這與財政轉(zhuǎn)移支付的主要目標相悖，因此，取消稅收返還已成為學術(shù)界共識。至于如何取消，為減少摩擦成本，可考慮采用漸進式改革，設(shè)置一定時限的過渡期，逐步減少直至取消稅收返還。

（2）擴大均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。均衡性轉(zhuǎn)移支付的目標在于實現(xiàn)地區(qū)間財力均衡和促進公共服務(wù)均等化，但由于占比偏小，其均等化效果有限。因此，為更好地促進地區(qū)公共服務(wù)均等化，需進一步加大中央對地方的均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并不斷擴大其所占比重。要擴大均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，目前最重要的就是逐年減少直至取消稅收返還。可采用漸進式改革辦法，將稅收返還的一定比例作為均衡性轉(zhuǎn)移支付來源，這個比例開始幾年可以設(shè)計得低一些，以后逐年遞增，經(jīng)過若干年后，均衡性轉(zhuǎn)移支付將取代現(xiàn)行所有稅收返還。此外，為進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，還應盡快取消原體制補助及年終結(jié)算補助，將其并入均衡性轉(zhuǎn)移支付。同時，為體現(xiàn)對民族地區(qū)的財政扶持，應加大對民族地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付的權(quán)重。

在擴大均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時，還應對不規(guī)范與不合理的均衡性轉(zhuǎn)移支付項目進行整合。按規(guī)定選擇測算因素，設(shè)計一個全面的轉(zhuǎn)移支付公式，克服人為的行政干預，力求做到公平、公正、客觀。從我國現(xiàn)實情況看，一方面，不同地區(qū)間財政收入能力差距位居世界前列，另一方面，各地方政府提供相同數(shù)量和質(zhì)量的公共服務(wù)所需單位價格差異也很大。因此，從這個角度看，我國的均衡性轉(zhuǎn)移支付公式化分配應同時涵蓋財政收入能力與財政支出需求兩方面。

（3）規(guī)范現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付，避免過度膨脹，確定支出重點。專項轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)上級政府的宏觀政策目標。針對當前專項轉(zhuǎn)移支付資金使用分散以及“多頭管理”現(xiàn)象，為規(guī)范現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付，應嚴格制定項目準入機制，減少立項的隨意性和盲目性，將地方政府財政收入能力以及提供公共產(chǎn)品的成本差異等指標考慮進去，提高資金分配的公平性。同時，應明確專項轉(zhuǎn)移支付支出重點，將更多資金投入到社會公共服務(wù)領(lǐng)域，通過優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，盡量提高公共服務(wù)水平與質(zhì)量，從而更好地促進社會公平。

2. 完善財政轉(zhuǎn)移支付法律制度體系。分稅制改革以來，我國財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增加，但一直缺少一部完整的法律來保障財政轉(zhuǎn)移支付的順利實施。因此，為完善財政轉(zhuǎn)移支付法律制度，本文建議從以下三方面入手：一是修訂《中華人民共和國預算法》，明確轉(zhuǎn)移支付的法律地位，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付在預算中的地位、作用及表現(xiàn)形式，一旦確定，必須按照法律程序執(zhí)行;二是制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》，我國大規(guī)模的財政轉(zhuǎn)移支付必須通過法律予以保障，這既是對財政紀律的要求，也是對納稅人負責的要求。在具體內(nèi)容設(shè)置上，包括財政轉(zhuǎn)移支付的目標、原則、分配方式、資金來源、監(jiān)督與法律責任等，從而使我國的財政轉(zhuǎn)移支付真正做到有法可依，有章可循;三是通過司法和審計舉措，建立相對完善的監(jiān)督和約束機制，對轉(zhuǎn)移支付特別是一般性轉(zhuǎn)移支付進行多方面、全過程的有效監(jiān)督，使其在規(guī)定的范圍及用途內(nèi)合理使用轉(zhuǎn)移支付資金。

3. 規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付績效評價制度。為規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付資金使用以及提高財政轉(zhuǎn)移支付實施效果，本文認為有必要對財政轉(zhuǎn)移支付資金使用情況進行全面的績效評價。在具體績效評價制度設(shè)定上，首先應明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標，績效評價要以此為導向;其次應對財政轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、使用和管理進行相應的績效評價，可以將這些內(nèi)容進一步量化，對轉(zhuǎn)移支付資金使用過程進行全方位的考察;最后為績效評價結(jié)果的合理利用，除基本的獎懲制度之外，對績效評價較好的地區(qū)應適當加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，對沒有達到績效考核要求的地區(qū)，考核部門要給出具體的改善方案，從而幫助這些地區(qū)實現(xiàn)績效考核的目標。

4. 提高財政轉(zhuǎn)移支付制度透明度。目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度運行透明度差，轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、管理以及使用等都不清晰。因此，為更好的規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付均等化效果，同時加強對轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督，就必須提高財政轉(zhuǎn)移支付制度透明度。具體來說，可以通過在相關(guān)部門網(wǎng)站發(fā)布轉(zhuǎn)移支付的撥付程序、撥付方法、撥付標準以及使用情況等內(nèi)容，也可以主動接受社會公眾以及社會媒體的監(jiān)督，從而提高財政轉(zhuǎn)移支付制度透明度，減少中央與地方之間經(jīng)常性的、非正規(guī)的博弈。

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基金項目：國家社科基金一般項目“加強縣級政府提供基本公共服務(wù)均等化的財力保障機制研究”（項目號：11BZZ046）;上海財經(jīng)大學研究生創(chuàng)新基金項目（項目號：CXJJ-2013-416）。

作者簡介：劉小川（1956-），男，漢族，重慶市人，中國公共財政研究院執(zhí)行院長，上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院教授、博士生導師，研究方向為財政理論與財政政策;張俠（1972-），女，漢族，江蘇省蘇州市人，蘇州大學東吳商學院講師，上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院博士生，研究方向為財政理論與財政政策。

收稿日期：2014-12-10。