從交易費用角度看預算法修正對資源配置的意義オ

[摘要]預算法在經(jīng)濟法律體系中處于至關重要的地位，被稱作“經(jīng)濟憲法”，在一個國家的財政、金融運行中處于主導性的地位。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議第四次審議并通過修改預算法的決定。預算法的修訂究竟怎樣影響著我們的經(jīng)濟生活，本文將從交易費用理論角度分析其對資源配置的意義。

[關鍵詞]交易費用；預算法；交易費用

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..153

1交易費用和預算法修訂現(xiàn)狀

目前，中國正處于由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟過渡的階段。在此階段，資源配置既包括了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制遺留下來的組織費用，又包含新市場經(jīng)濟體制所帶來的交易費用。這兩種費用形成了制度轉(zhuǎn)換的重要成本。隨著資源配置中市場導向的比重上升，組織費用理論上將會下降。但由于我國市場經(jīng)濟長期發(fā)育不良，交易費用也有可能會急劇上升。若不及時調(diào)節(jié)，既會妨礙改革的深入，又會影響社會的穩(wěn)定。因此，通過立法和法律修訂來抑制交易費用的上升就顯得尤為迫切和必要。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議第四次審議并通過修改預算法的決定，就恰好是對這一觀點的政策呼應。

2交易費用和公有產(chǎn)權(quán)理論

早在1960年，科斯在《社會成本問題》一文中就明確提出“市場交易成本”這一概念，并形成交易費用理論。該理論的提出和拓展實際上引領了經(jīng)濟學發(fā)展的一個新方向。在資源配置方面，其含義是：在交易成本大于零的情況下，不同的權(quán)利界定會帶來不同效率的資源配置。也就是說，交易是有成本的，不同的產(chǎn)權(quán)制度有不同的交易成本，因此產(chǎn)權(quán)制度對資源配置的效率有著重要影響。為了提高資產(chǎn)配置的效率，對產(chǎn)權(quán)的初始安排和重新安排無疑是重要的。或者說，產(chǎn)權(quán)的明晰度達到最優(yōu)就是資源配置效率最優(yōu)的基礎。明晰的產(chǎn)權(quán)界定是產(chǎn)權(quán)交易的前提條件，也是整個經(jīng)濟活動和經(jīng)濟運行的基礎，更是資源進行配置或重新配置的根本。

當今公認的交易費用的主要類型有三種：市場型交易費用、管理型交易費用和政治型交易費用。預算法修訂就是這樣一種作用于不同類型交易費用的產(chǎn)權(quán)安排的修正。已有經(jīng)濟學觀點提出，制度是經(jīng)濟增長的根本原因：制度通過技術進步和資本積累來影響經(jīng)濟增長。預算法在經(jīng)濟法律體系中處于至關重要的地位，被稱作“經(jīng)濟憲法”，在一個國家的財政、金融運行中處于主導性的地位。

顯然，預算法主要通過所調(diào)節(jié)的公有產(chǎn)權(quán)及其帶來的交易費用來影響資源的配置。資源占有或使用的主體可分為某一群體共同占有或使用和單個主體占有或使用。前者稱為公有產(chǎn)權(quán)，后者稱為私有產(chǎn)權(quán)。公有產(chǎn)權(quán)群體的每個所有者并不能直接處置公有產(chǎn)權(quán)中屬于各自的那份資產(chǎn)，如他無法出售或贈予自己在公有產(chǎn)權(quán)中屬于自己的股份給其他人，他離開公有群體時，也帶不走屬于自己的那份資產(chǎn)。同時，他擁有公有產(chǎn)權(quán)也不需要付出任何成本，只要成為公有產(chǎn)權(quán)群體中的一員，就直接成為公有產(chǎn)權(quán)的所有者。如公有產(chǎn)權(quán)群體中新出生者或新加入者，自動成為公有產(chǎn)權(quán)的所有者。由于公有產(chǎn)權(quán)群體中的每個所有者無法對自己擁有那份公有產(chǎn)權(quán)進行處置和交易，因此，對于單個所有者來說，公有產(chǎn)權(quán)只是一種虛擬的所有權(quán)，沒有任何實質(zhì)性的經(jīng)濟意義，他們基本上不關心公有產(chǎn)權(quán)的配置效率。但對于公有產(chǎn)權(quán)的真正行使主體——政府或國家來說，由于擁有公有產(chǎn)權(quán)的支配權(quán)，可進行直接的產(chǎn)權(quán)交易，所以說這是一種真正意義的所有權(quán)，他們也是公有產(chǎn)權(quán)資源的直接配置主體。他們并非是真正的所有者，只是群體所有者的委托代理人，行使的是委托代理的產(chǎn)權(quán)。委托代理的產(chǎn)權(quán)導致了產(chǎn)權(quán)行使主體與產(chǎn)權(quán)所有者主體的分離，從而使成本—收益在產(chǎn)權(quán)行使主體與產(chǎn)權(quán)所有者主體之間的非對稱分布，產(chǎn)權(quán)行使主體無法承擔自己行為的全部后果，從而導致公有產(chǎn)權(quán)中難以避免的外部性。這種外部性的存在弱化了產(chǎn)權(quán)所有者主體對公有產(chǎn)權(quán)的資源配置效率的關心，也難以最大限度地增強產(chǎn)權(quán)行使主體提高公有產(chǎn)權(quán)資源配置效率的積極性，導致公有產(chǎn)權(quán)中高昂的委托代理成本。這種代理成本一方面表現(xiàn)為資源配置效率難以實現(xiàn)最大化，另一方面表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)所有者主體監(jiān)督不力而使代理人謀取非正當利益。顯然，預算法的修訂目的就在于糾正這種代理的不規(guī)范和低效率，優(yōu)化社會資源配置。

3預算法具體修訂內(nèi)容及其對交易費用的影響

本次預算法的修訂，主要內(nèi)容可概括為以下四點。

第一，強化了人大對預算的監(jiān)督和管理。新法調(diào)整了預算職能定位、新增預算立法，使得預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，及預算的執(zhí)行和調(diào)整等都有法可依，并確立了需追究行政責任的行為。此舉強化了人大依法監(jiān)督和管理的職權(quán)，維持了在預算領域人民代表大會制度的有序運轉(zhuǎn)，極大降低了政治型交易費用。第二，確立了全口徑預算，明確了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算是什么、怎么編以及四者之間關系。同時，刪除了有關預算外資金的內(nèi)容，明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應當納入預算。通過確立全口徑預算體系，實現(xiàn)預算全覆蓋，將法定預算計劃拓展到經(jīng)濟發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，并明晰各類預算間關系，有利于制度精簡和科學化，有利于減少不規(guī)范行為，將政府內(nèi)管理型交易費用降低。第三，進一步提升一般轉(zhuǎn)移支付比重，財政轉(zhuǎn)移支付應當規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標，并建立健全轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。此外，進一步明確上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。在各級政府之間強化科學合理的轉(zhuǎn)移支付關系，突出了績效思想和權(quán)責意識，將撥款與責任對應，財權(quán)與事權(quán)對等，有利于提高各級政府辦事效率，弱化“跑部錢進”等不良行為，減少對應支出，同樣降低了政府內(nèi)部管理型交易費用。第四，規(guī)范了對地方債的管理。一方面，開口子，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需建設投資的部分資金，可在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券方式籌措。另一方面，嚴格管理，要求債務應有償還計劃和資金來源，且只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，還要求國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制及責任追究制度等。對地方債的規(guī)范化管理，一方面有利于發(fā)揮地方靈活性，就地實際解決融資問題，減少交易費用。另一方面加強了監(jiān)管，防止了權(quán)力濫用，有利于總體交易成本的降低。

根據(jù)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換階段市場經(jīng)濟資源配置方式交易費用上升的特點，可以看出目前我國經(jīng)濟立法的重點體現(xiàn)在三個方面，第一，對政府介入社會經(jīng)濟活動的方式進行規(guī)范，防止腐敗現(xiàn)象的蔓延；第二，對市場競爭規(guī)則進行法律規(guī)范，防止不正當競爭和各種欺詐行為；第三，反壟斷，保證市場競爭的公平性。

4預算法與交易費用關系的發(fā)展

現(xiàn)實中，最新出臺的預算法修正案對政府行為進行了更為有力的規(guī)范和制約，此次預算法修改，將實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度寫入立法目的。根據(jù)修訂后的預算法，預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告、報表，及政府舉債情況、政府采購情況、預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告均應公開。從預算開始到執(zhí)行、調(diào)整、決算，再到最后的審計，公開透明貫穿預算工作的全過程。更為重視人大監(jiān)督、社會監(jiān)督，防止政府介入經(jīng)濟活動的“過界”。對降低經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期資源配置成本，提高配置效率無疑是有極大意義的。

《預算法》修訂歷時十余年，某種程度上反映了我國政治體制改革的路徑。即在體制內(nèi)通過核心制度的完善來實現(xiàn)政治體制的優(yōu)化革新。預算法不僅可以促進民主政治秩序的確立，還可以有效地對政府權(quán)力進行事前監(jiān)督，并且構(gòu)建現(xiàn)代預算制度的難度相對較小，成本較低。是當前撬動經(jīng)濟改革的有力杠桿。

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[作者簡介]鄭瀚聞（1993—），男，安徽淮南人，中南財經(jīng)政法大學稅務專業(yè)2012級學生。