新形勢下地方政府融資平臺構(gòu)建與機制運行風險防范研究オ

國莉媛 丁玲 劉宇會

[摘要]本文提出了地方政府融資平臺問題的對策，包括轉(zhuǎn)變地方政府職能，促進政府債務(wù)顯性化，吸引民間資本進入政府投資領(lǐng)域，強化地方政府債務(wù)的硬約束，改革“土地財政”的收益方式。

[關(guān)鍵詞]地方政府融資；民間資本；風險

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..146

1地方政府融資平臺現(xiàn)狀

政府融資平臺在全國迅猛發(fā)展，主要特點有以下三點。第一，規(guī)模迅猛擴張：根據(jù)媒體報道，截至2009年6月，全國各省、區(qū)、直轄市合計設(shè)立8221家平臺公司，其中縣級平臺高達4907家。據(jù)銀監(jiān)會估計，截至2009年底，地方投資平臺總債務(wù)額約為5萬億元到6萬億元，絕大部分為銀行貸款。第二，結(jié)構(gòu)特點明顯：估計項目貸款（主要用于基建投資）余額近6萬億元，占了全部地方融資平臺貸款的80%以上。第三，多數(shù)貸款償還本息需要政府信用支持：大約70%的貸款需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財政安排等第二還款來源支持。

2地方政府融資存在的問題

2.1地方政府償債能力不足

新增的地方融資平臺貸款主要包括兩部分，其一為老項目后續(xù)融資：地方融資平臺貸款多為中長期基建類貸款，因此在隨后兩年有進一步融資需求。其二為新項目融資：中央政府對于平臺貸款的風險顯然已經(jīng)高度警覺，銀行監(jiān)管部門已經(jīng)下令銀行放緩向地方投資工具發(fā)放貸款，放貸條件更為苛刻，新項目融資增長必然放緩。

2.2地方政府可用收入過度倚重于房地產(chǎn)相關(guān)收入

地方政府可用收入分為地方本級收入、中央轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入三部分。中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付約占地方政府可用收入的33%。中央轉(zhuǎn)移支付的數(shù)目取決于中央財政收入占GDP的比重以及中央轉(zhuǎn)移支付占中央財政收入的比重。

2.3地方政府償債率在2012年將上升至20%警戒線以上

地方政府償債率為地方融資平臺貸款償還本息金額/當年地方政府可用收入，它表明當年地方政府可用收入中必須拿出多少份額用于地方融資平臺貸款還本付息，該項指標越高，說明償債能力越弱。

2.4地方融資平臺膨脹缺乏自我約束

我國絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項目實質(zhì)上仍是地方政府獨家投資，投資負擔過重使地方政府形成了“投資饑餓癥”，在投資預(yù)算安排上年年大“膨脹”，帶來了空前的融資壓力，迫使地方政府所屬的融資平臺不惜成本與風險融資，用融資規(guī)模最大化來平衡“投資饑餓癥”，使得地方政府融資模式實際上是在沒有框、沒有度、沒有責的“三無”約束狀態(tài)下的運轉(zhuǎn)。

3地方政府融資平臺的負面影響

3.1對房地產(chǎn)行業(yè)：土地財政推動房地產(chǎn)泡沫形成

許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負債，因此在客觀上有強烈的動機來推高土地價格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動作用。地方政府十分倚重土地出讓收入，不僅直接從土地出售中獲得收入，而且還以土地作為抵押獲得銀行貸款。交投活躍的土地市場，尤其是隨著土地價格節(jié)節(jié)攀高，使得城市投資平臺得以興修大量基礎(chǔ)設(shè)施，從而有力地推動了中國經(jīng)濟增長。

3.2對銀行業(yè)：銀行信貸的安全問題令人擔憂

短期來說，由于投資和信貸政策的收緊，地方政府的一些投資項目可能難以繼續(xù)融資，從而導致工程爛尾，進而造成銀行的壞賬，中長期來說，地方政府融資平臺的投資一般都有回收期長而且低收益甚至無收益的特點，即項目本身的還款能力相當弱，主要靠財政收入償還，而地方財政收入又是不穩(wěn)定的，不僅對經(jīng)濟周期敏感，而且因土地收入已占20%以上，直接受著房地產(chǎn)市場冷熱的影響。

3.3對宏觀經(jīng)濟：政府債務(wù)膨脹導致宏觀經(jīng)濟風險增大

為了償債，地方政府需要進一步擴大投資和支持房地產(chǎn)，從而形成過度投資的內(nèi)在動力；如果為了防止問題的擴大，中央政府的政策過度收緊，形成“急剎車”的情況，或盡管國家政策仍然審慎但具體的執(zhí)行出現(xiàn)“矯枉過正”，就可能造成整體信貸、投資環(huán)境的逆轉(zhuǎn)，會給宏觀經(jīng)濟帶來“硬著陸”的風險。

4解決地方政府融資平臺問題的對策

4.1轉(zhuǎn)變地方政府職能

地方政府融資是地方政府為彌補市場調(diào)節(jié)機制缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進行的一項經(jīng)濟活動，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性，體現(xiàn)在對投資期限長、風險大、利潤低但社會效益明顯的基礎(chǔ)性和公益性項目給予的有力支持。因此，要完善地方政府投融資職能定位，努力創(chuàng)造有利于基礎(chǔ)設(shè)施投融資的政策環(huán)境。政府應(yīng)重新界定自己的職能范圍，建立科學、民主的決策機制，防止政府職能的不合理擴張。要把財政投資拉回到政府分工的領(lǐng)域中來。

4.2促進政府債務(wù)顯性化

提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當前地方政府通過投融資平臺所形成的隱性負債向及時公開披露的合規(guī)的顯性負債轉(zhuǎn)變，改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。必須建立地方政府資產(chǎn)負債表。把分散在各個融資平臺的投融資活動納入到公共財政資產(chǎn)負債表的整體框架之中，使投資來源與投資使用的方向、結(jié)構(gòu)、總量有效限制在資產(chǎn)負債的框架之內(nèi)。建立地方政府投融資的預(yù)警系統(tǒng)。通過各種監(jiān)控指標與風險信號，把地方政府投融資風險控制在安全可靠的范圍之內(nèi)。

4.3推動地方政府融資平臺市場化

目前地方政府融資平臺存量規(guī)模已經(jīng)很大，要找出路還是要依托債券市場。應(yīng)抓住此次機會，加快市政債券市場的規(guī)范發(fā)展。但需要注意，這種做法的前提一般是要先對地方政府的財政狀況和償債能力進行評估，償債能力低的地方政府可能面對無法融資的情況或者必須承受很高的利率。

4.4吸引民間資本進入政府投資領(lǐng)域

地方政府融資的關(guān)鍵問題之一是如何引導社會資本參與到地方政府投資項目中。政府舉辦公共工程，引導社會資金配套跟進。公共工程與產(chǎn)業(yè)項目是緊密相連的，地方政府投資外部性很強的文化、教育、醫(yī)療的公共基礎(chǔ)設(shè)施，等于為社會資金的進入創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，這實際上是“政府搭臺、民間唱戲”的投融資效應(yīng)。

4.5強化地方政府債務(wù)的硬約束

中央財政應(yīng)盡快建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系，扭轉(zhuǎn)當前多頭舉債、權(quán)責不清、調(diào)控不力的局面。要強化地方政府債務(wù)的硬約束，一方面，銀行應(yīng)當推進更為審慎的地方政府融資的風險管理舉措。這包括對項目資本金的嚴格監(jiān)控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風險。另一方面，要通過立法形式，硬化地方政府的債務(wù)約束。建立地方政府投資責任制度，避免地方政府過度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止地方政府將其債務(wù)風險向上級部門轉(zhuǎn)嫁。此外還要建立地方政府建設(shè)預(yù)算。

參考文獻：

[1]王冀寧我國地方政府融資平臺的利益演化均衡的理論與實踐探索[J].現(xiàn)代管理科學，2010（12）

[2]羅軍地方政府融資平臺貸款再探析[J].西南金融，2010（9）

[基金項目]本文章受佳木斯大學2014年大學生科技創(chuàng)新面上項目支持（項目編號：xsrm2014-013）。