農(nóng)村治理中“兩委沖突”的ぴ因及對策：一個批評オ

[摘要]“兩委沖突”是農(nóng)村基層治理失效的一個重要表現(xiàn)，其根本原因在于農(nóng)村基層治理權力來源的二元化及農(nóng)村土地的產(chǎn)權殘缺性。只有通過界定農(nóng)村產(chǎn)權，進一步明確農(nóng)村基層治理權力來源合法化，以“目標一元化”化解“權力二元化”，才能有效解決“兩委沖突”的問題。

[關鍵詞]兩委沖突；民主自治；權力二元化；土地產(chǎn)權殘缺

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..102

1“兩委沖突”的表現(xiàn)和影響

“兩委沖突”是農(nóng)村基層實行民主自治之后開始出現(xiàn)的一個重要治理問題。具體而言，“兩委沖突”是村黨支部委員會與村民委員會之間的矛盾或者沖突。在實踐中，“兩委沖突”主要有三種表現(xiàn)形式：第一種表現(xiàn)為激烈的沖突，村委會和村黨支部相互爭權，兩個山頭并立；第二種是村委會高度集權，不讓村支部插手村政村務，更不接受黨支部的領導；第三種則是村黨支部相對集權，村支部書記才是“一把手”，村政村務都由村黨支部統(tǒng)管，村委會主任淪為“二把手”，而村委會則成為受村黨支部支配的執(zhí)行機構。關于“兩委沖突”的具體類型，徐增陽和任寶玉（2002）認為：“兩委沖突”包含了“個人間沖突”、“組織沖突”和“權力間沖突”三種。

農(nóng)村基層“兩委沖突”已成為農(nóng)村民主自治的主要障礙之一，其使得農(nóng)村民主自治無法有效開展，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定，也造成農(nóng)村集體經(jīng)濟無法發(fā)展，影響農(nóng)民的收入提高和生活水平。早在2000年，賀雪峰在江西和湖北50個村進行了實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)真正能實現(xiàn)“村兩委”密切合作的村不會超過60%。趙樹凱（2010）也認為：“在農(nóng)村，村黨支部與村民委員會之間關系不順暢、互補配合、甚至相互對立沖突的現(xiàn)象比較突出，農(nóng)村黨支部和村委會的關系不協(xié)調(diào)，已經(jīng)成為影響農(nóng)村民主自治的第一問題?！?/p>

2“兩委沖突”的原因和對策：回顧與評價

關于“兩委沖突”的具體原因，學術界做了較多剖析，不同學者的結論有所不同。徐增陽和任寶玉（2002）認為主要是法律法規(guī)對農(nóng)村黨支部和村民委員會的權力安排和界定不夠明確，對于黨支部的“政治領導權”安排抽象化，這為“兩委沖突”埋下隱患。董江愛（2005）則認為由于黨支部委員會和村民委員會的權力來源不同，黨支部的權力來自黨員或上級黨組織，而村委會的權力來自村民，因此形成“二元權力結構”；趙恩朋（2009）也認為正是這種二元結構，導致農(nóng)村治理來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預影響太大。董江愛（2005）還認為黨支部成員的認識局限也是“兩委沖突”的原因之一，也即黨支部成員習慣于農(nóng)村民主自治以前的黨支部領導一切的作風。王金紅（2005）、陳濤和吳思紅（2009）則認為村支部支書和村委會主任個人的沖突或者其背后的宗派利益沖突才是導致“兩委沖突”的主要原因，而且“兩委沖突”的內(nèi)涵豐富、原因復雜，因此對“兩委沖突”的概念并不能濫用。

關于解決“兩委沖突”的對策，徐增陽（2002）和王金紅（2005）認為應該根據(jù)“兩委沖突”的具體原因采取有針對性的措施。但黨國英（2001）、董江愛（2005）、陳濤和吳思紅（2009）等都認為應該通過實現(xiàn)“兩委合一”（簡稱“一肩挑”）解決“兩委沖突”。2002年7月，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)文《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，在兩委關系的人事問題上，“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認之后，推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選”。

那么，在實踐中如何實現(xiàn)“兩委合一”呢？主要有兩個途徑：第一個途徑是通過“兩票制”、“兩推一選”等方式確定群眾基礎較高的黨支部書記人選參與村主任競選，“兩票制”即先由全體村民投信任票確定村黨支部候選人，再由黨員投選舉票產(chǎn)生農(nóng)村黨支部的選人機制，“兩推一選”則分別召開村民會議和黨員會議對原支部成員進行評議并推薦新一屆黨支部候選人，再由黨員大會差額選舉的黨支部選人機制。第二個途徑是先選舉村委會主任，再通過黨的組織程序調(diào)整為村黨支部書記；如果村主任不是黨員，則考慮發(fā)展為黨員。董江愛（2005）認為第二種途徑更符合農(nóng)村民主自治的精神。此外，成海軍（2005）和姚銳敏（2007）則指出，必須通過加強農(nóng)村基層黨組織的執(zhí)政水平，實現(xiàn)村級黨組織領導的法治化來解決“兩委沖突”的問題。

事實上，相關法律對黨支部和村委會的權力和職能定位都已經(jīng)比較明確，中國共產(chǎn)黨黨章對于黨內(nèi)的組織原則、領導原則和民主制度都有明確的規(guī)定?！皟晌瘺_突”其實包含了較多的關系沖突和矛盾，既有主要矛盾，也有次要矛盾。如果局限于其中的一種，那么解決的也大都是次要矛盾。如果“兩委沖突”是建立在違背法律或違背黨內(nèi)組織原則的基礎上，那么完全可以通過法律手段和組織手段解決（王宋濤，2012）。“兩委沖突”中的主要矛盾，還是來自村黨支部書記和村委會主任的沖突，此時兩個職位為不同人擔任，并且村主任還是黨外人士，這個時候，“兩委沖突”才是難以解決的。

目前，實現(xiàn)“兩委合一”的方法還存在較多的邏輯缺陷：首先，村民推選支部書記候選人，有違背黨的組織原則之嫌，由黨外人士推薦黨內(nèi)領導人，無論從哪個角度，都是不妥當?shù)模煌艘徊街v，即使是村民推選黨支部書記候選人，同樣須通過黨員會議的選舉以及上級黨政組織的認可和任命，那么黨支部書記最終還是要對黨支部和上級黨組織負責，這個時候如果黨支部或上級黨組織與村民的利益不一致時，村黨支部照樣還是無法代表村集體或村民的利益。其次，即使通過“兩票制”確定的黨支部書記，其在參選村委主任時也不一定能當選，其他黨員和非黨員村民也可能贏得村主任選舉，如果此時上級黨組織把非黨支部書記的黨員村主任調(diào)整為黨支部書記，免掉黨員選舉的支部書記，則明顯違背基層黨組織的黨內(nèi)民主原則，如果是非黨員村主任，更不可能任命為村黨支部書記。再次，如果作為黨員的村主任被上級黨政組織任命為黨支部書記，那么一旦上級組織與村民的利益或意志不一致時，村主任同樣不能完全代表村集體或村民的立場，那么在以后選舉中，村民還是不會再選舉黨員擔任村委會主任。最后，如果當選的村主任不是黨員，要發(fā)展其入黨，則必須通過組織程序，則支部書記可能由于各種原因反對，也可能通過施加影響使得黨支部和黨員會議不發(fā)展村主任為黨員。即使上級黨組織強硬使用組織手段把村主任發(fā)展為黨員，則明顯有悖于基層黨組織的黨內(nèi)民主原則，會造成更多的矛盾；更何況，發(fā)展一個正式黨員的時間需要2年，而一屆村委會的任期也才3年，遠水解不了近渴。即使新的村主任被發(fā)展為黨員，再擔任支部書記，情況還是一樣，最終解決不了權力來源的二元性?？梢姡斍敖鉀Q“兩委沖突”的“兩委合一”方法并不是徹底的辦法，其有悖于民主精神，導致農(nóng)村基層民主自治流于形式，以往的行政力量主導形式仍然存在。

3“兩委沖突”的根本原因探析和對策

通過以上分析，我們知道目前解決“兩委沖突”的方法并不能解決董江愛（2005）所說的“二元權力結構”問題。但是，這種“二元權力結構”在農(nóng)村是客觀長期存在的現(xiàn)實。因此，要根本解決“兩委沖突”的問題，則必須通過“目標一元化”來化解“二元權力結構”的問題。

黨支部（書記）的權力來源于黨員和上級黨組織，現(xiàn)實中更多還體現(xiàn)為上級黨組織的意志，而村委會（主任）的權力則來自村民，這就是典型的“二元權力結構”。村委會（主任）的權力來源具有其理論合法性，也有其現(xiàn)實合法性；而黨支部（書記）的權力來源有其理論合法性，也就是我國的一黨領導體制以及《村組法》所規(guī)定的所謂“領導權”，黨支部的這種權力其實缺乏現(xiàn)實合法性，也就是其是否受到村民的信任和支持呢？如果黨支部缺乏村民的支持，則意味著其權力來源缺乏現(xiàn)實合法性。因此，村黨支部只有通過參加村委會選舉，實現(xiàn)對村委會的掌控，最終實現(xiàn)權力來源的“二合一”。才能根本解決“兩委沖突”的問題。

村基層黨組織要贏得村委會的選舉，實現(xiàn)權力結構的“二合一”，并保證在執(zhí)政過程的利益一致性。這需要村基層黨組織提高執(zhí)政水平，真正能代表村民的利益，也即村基層黨組織和村民具有“目標一致性”?？紤]到當基層黨組織的目標或一致更多是來源于上級黨組織，問題就化解為上級黨組織和村民的目標一致性。當前而言，農(nóng)村的核心還是土地問題，地方政府和農(nóng)村村民的主要矛盾來源于農(nóng)村土地，這種矛盾來源一方面是地方經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的需要，另一方面來源于農(nóng)村土地產(chǎn)權的分割性或殘缺性。地方政府和村集體、村民對農(nóng)村土地的不同產(chǎn)權主張，導致了各個主體之間的目標不一致性。因此，對農(nóng)村土地進行確權或者土地制度改革，才是解決農(nóng)村“兩委沖突”的根本途徑。

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[基金項目]中國博士后科學基金（2014M562186）；廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目（GD13YLJ01）。

[作者簡介]王宋濤，華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，汕頭大學商學院，助理教授，經(jīng)濟學博士；洪振挺，北京大學經(jīng)濟研究所研究員，清華大學經(jīng)濟管理學院博士后，經(jīng)濟學博士。