中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期行政壟斷與政府管制問題研究

劉思琪

摘要：行政壟斷是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)過程中一個(gè)亟待解決而迄今尚未很好解決的經(jīng)濟(jì)問題。政府管制很多時(shí)候也偏離了其原本的職能，維持著一種不公正、不公平的市場(chǎng)秩序。行政壟斷與政府管制既有聯(lián)系也有區(qū)別。政府管制是導(dǎo)致行政壟斷的根源，主要表現(xiàn)在：政府管制越位現(xiàn)象嚴(yán)重，造成行政壟斷；政府管制演變?yōu)楂@取壟斷利潤(rùn)的主要手段，導(dǎo)致行政壟斷；政府管制的特殊性導(dǎo)致更為嚴(yán)重的行政壟斷。因此，反行政壟斷必須與改革政府管制有機(jī)統(tǒng)一：加快政府管制體制改革，有效破除行政壟斷；改革政府管制方式，提高管制行政壟斷企業(yè)效率；完善立法，實(shí)現(xiàn)依法控制行政壟斷。

關(guān)鍵詞：行政壟斷； 政府管制； 改革； 經(jīng)濟(jì)； 轉(zhuǎn)型

自1992年中共十四大提出發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，距今已有20年有余，但比較西方發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)尚不完善。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)之一就是必須反對(duì)行政壟斷。目前我國(guó)正處于社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須反對(duì)壟斷，尤其是行政壟斷。我國(guó)行政壟斷肇始于改革開放初期，時(shí)間的推移以及體制改革的深入非但沒有使之銷聲匿跡，反而呈愈演愈烈之勢(shì)。政府管制的主要職能在于維護(hù)公平、公正的秩序，對(duì)各壟斷性行業(yè)進(jìn)行管理。但從我國(guó)目前的政府管制來(lái)看，政府管制很多時(shí)候是在維持著一種不公正、不公平甚至不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的市場(chǎng)秩序。在中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政壟斷的治理和政府管制的改革都受到了社會(huì)各界的關(guān)注。

一、中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的管制制度是行政壟斷主要根源

“我國(guó)當(dāng)前仍然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的國(guó)家，由于多年來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想或者由于尚不成熟的市場(chǎng)條件，我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的限制競(jìng)爭(zhēng)主要的仍然不是來(lái)自企業(yè)，而是來(lái)自舊體制下的行政權(quán)力。”[6]由政府管制而導(dǎo)致行政壟斷的現(xiàn)象在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善、法制健全、社會(huì)監(jiān)督嚴(yán)格的發(fā)達(dá)國(guó)家尚且常見，那么在政府管制具有特殊性，且政府管制制度存在種種問題和缺陷的情況下，由政府管制而導(dǎo)致行政壟斷的現(xiàn)象就更為嚴(yán)重。

（一）政府管制越位現(xiàn)象嚴(yán)重，造成行政壟斷

我國(guó)政府管制制度的改革已經(jīng)經(jīng)歷了很長(zhǎng)時(shí)間，取得了很大的進(jìn)展，但政府越位現(xiàn)象依然很嚴(yán)重。目前的政府管制從一定意義上說(shuō)是舊體制下政府管制制度的延續(xù)。政府力量的壟斷依然存在，因此該消除的管制沒有消除。政府職能的越位主要是指政府管了一些不應(yīng)該由政府管制的事以及政府干了一些不應(yīng)該由其干的事，直接對(duì)一些純私人產(chǎn)品的供應(yīng)生產(chǎn)進(jìn)行包攬，而這些原本可以通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自行解決，具體表現(xiàn)在：政府職能與市場(chǎng)功能不分；政府與企業(yè)不分；政府與社會(huì)中介組織不分；政府與事業(yè)組織不分。政府管制越位現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，也造成了行政壟斷。

中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府管制領(lǐng)域依舊寬廣的同時(shí)，政府過多的強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)方面的管制，越位現(xiàn)象嚴(yán)重，這是導(dǎo)致行政壟斷的重要原因。

（二）政府管制演變?yōu)楂@取壟斷利潤(rùn)的主要手段，導(dǎo)致行政壟斷

政府管制的目的偏離了正常方向，成為獲取高額壟斷利潤(rùn)的主要手段。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管制是對(duì)市場(chǎng)缺陷的反映，其目的是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷或維護(hù)社會(huì)公眾利益。無(wú)論管制的具體效果如何，發(fā)達(dá)國(guó)家政府管制的理論基礎(chǔ)是市場(chǎng)失靈，是為了防止發(fā)生無(wú)效率的資源配置和確保社會(huì)公平。即便這樣依然會(huì)出現(xiàn)管制者被俘獲進(jìn)而導(dǎo)致行政壟斷的現(xiàn)象。目前我國(guó)的政府沒有真正體現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益，而是保護(hù)了部分企業(yè)的利益、地方的利益。另外，政府管制應(yīng)該主要調(diào)節(jié)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的關(guān)系。而我國(guó)具有壟斷性質(zhì)的行業(yè)在我國(guó)目前的市場(chǎng)中處在一種壟斷的地位上，是強(qiáng)者。消費(fèi)者相對(duì)與經(jīng)營(yíng)者則是弱者，因此政府管制應(yīng)該以對(duì)經(jīng)營(yíng)性公司進(jìn)行管制為主，進(jìn)而通過管制壟斷性行業(yè)以及管制壟斷企業(yè)商品和服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量，從而提高社會(huì)整體福利水平。而在我國(guó)，各壟斷行業(yè)的管制立法都是主管部門的部門立法。行業(yè)主管部門利用立法權(quán)力保護(hù)本行業(yè)、本部門的利益、權(quán)力，使行業(yè)壟斷行為、部門保護(hù)行為合法化。受管制產(chǎn)業(yè)與部門在法律上受到政府的保護(hù)，某些政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用其所掌握的行政權(quán)力維護(hù)本部門、本行業(yè)的利益，這不僅沒有提高社會(huì)福利水平，反而導(dǎo)致了行政壟斷。

另一方面，在政府管制下，許多投資項(xiàng)目是由地方政府或主管部門負(fù)責(zé)審批的，管制往往蛻變成地方分割和地方封鎖。行業(yè)潛在進(jìn)入者為早日得到進(jìn)入許可，采取各種方式影響政府官員。已經(jīng)得到利益的部分集團(tuán)為了使自己已經(jīng)得到的壟斷地位與經(jīng)營(yíng)特權(quán)不改變，不斷的游說(shuō)政府有關(guān)部門，使政府維持其國(guó)有壟斷地位和經(jīng)濟(jì)上專屬于國(guó)企的一些經(jīng)營(yíng)特權(quán)，以企圖阻止非國(guó)有性公司、企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)以及參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府管制者濫用手中的管制權(quán)力，謀求、維護(hù)和擴(kuò)大個(gè)人、部門或地方的利益，成為角逐壟斷利潤(rùn)的工具。理論上管制的目的與現(xiàn)實(shí)中管制的結(jié)果相悖，理論上管制是為了維護(hù)消費(fèi)者利益，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，結(jié)果是滿足了管制者和壟斷者的利益，加劇了市場(chǎng)混亂，導(dǎo)致了行政壟斷。

（三） 政府管制的特殊性導(dǎo)致更為嚴(yán)重的行政壟斷

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較完善的情況下，依然不可避免的存在行政壟斷。而我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，在政府管制特殊的情況下，行政壟斷尤為明顯。政府管制的特殊性主要表現(xiàn)在兩方面：其一，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下制定的經(jīng)濟(jì)性管制的法律、法規(guī)中，還有很多沒有因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立而發(fā)生根本變化，依然保持著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下行政壟斷特征。其二，在有些行業(yè)，依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管制方式。政府管制的特殊性導(dǎo)致更為嚴(yán)重的行政壟斷主要表現(xiàn)在以下兩方面：

第一、 在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府管制的前提是整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)之上，因而發(fā)達(dá)國(guó)家與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律制度非常健全，政府具有依法行政的傳統(tǒng)，另外政府和企業(yè)之間的界限比較清楚，沒有政企不分的問題，民主、法治、平等、自由觀念深入人心。

第二、當(dāng)前，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管制方式的延存，我國(guó)被管制的企業(yè)和實(shí)施管制的政府部門之間政企不分、界限不清。

二、反行政壟斷必須與改革政府管制有機(jī)統(tǒng)一

微觀市場(chǎng)的失靈是普遍存在的，這就引出政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的必要性。行政壟斷正是迎合這種制度安排的產(chǎn)物之一，但是政府不是包辦一切的政府，也不是萬(wàn)能的政府，政府管制同樣也會(huì)失靈，這就導(dǎo)致行政壟斷存在諸多問題。政府管制的主要職能在于維護(hù)公平、公正的秩序，對(duì)各壟斷性行業(yè)進(jìn)行管理。但從我國(guó)目前的政府管制來(lái)看，政府管制很多時(shí)候是在維持著一種不公正、不公平甚至不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的市場(chǎng)秩序。本文認(rèn)為政府管制是行政壟斷的根源，因此形成運(yùn)作高效、公正的政府是解決行政壟斷的關(guān)鍵所在。

（一）加快政府管制體制改革，有效破除行政壟斷

在政府與企業(yè)分離的管理體制下，政府對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不再干預(yù)，放松對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管制，從壟斷者經(jīng)營(yíng)者變?yōu)榻M織、管理者，其主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以監(jiān)督和規(guī)范企業(yè)和市場(chǎng)行為。作為市場(chǎng)主體的企業(yè)根據(jù)政府頒發(fā)的行政許可的有關(guān)條款，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)企業(yè)機(jī)制的根本轉(zhuǎn)換。

（二） 改革政府管制方式，提高管制行政壟斷企業(yè)效率

為使管制的方式發(fā)揮最大效率，在管制過程中需要注意以下兩點(diǎn)：1、從體制上割斷管制者與被管制者之間的利益關(guān)系，確保管制者和被管制者各自的獨(dú)立性。只有當(dāng)管制者是獨(dú)立的，與被管制者沒有任何的利益牽涉，管制者才有可能按照公共利益最大化原則履行自己的管制職能，也只有這樣管制效率才有可能提高，行政壟斷也才可能有效被破除。2、應(yīng)該將行政壟斷公司員工的福利、薪酬及其增幅控制在一定范圍之內(nèi)。“其實(shí)過高的薪資福利并不會(huì)改善公司員工的結(jié)構(gòu)，反而會(huì)使員工結(jié)構(gòu)的不合理性走向穩(wěn)定。高工資、優(yōu)待遇并不是公司效率改進(jìn)的結(jié)果，而是壟斷的結(jié)果。”

（三） 完善立法，實(shí)現(xiàn)依法控制行政壟斷

法律法規(guī)是政府管制的有效手段，也是控制行政壟斷的主要手段。自行政壟斷產(chǎn)生時(shí)起，我國(guó)就一直在關(guān)注著行政壟斷的控制問題。“自1980年至今，我國(guó)現(xiàn)行有效控制行政壟斷有關(guān)的法律文件至少在20件以上。既有全國(guó)人大常委會(huì)通過的法律，也有國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，還有國(guó)務(wù)院各部委及地方政府頒布的行政規(guī)章?！?/p>

但是我國(guó)現(xiàn)存的法律中關(guān)于行政壟斷的立法仍有些不足，主要表現(xiàn)在：行政壟斷法律體系不完整，內(nèi)容有疏漏；行政壟斷責(zé)任流于形式，制裁力度不夠；沒有設(shè)立專門的反行政壟斷主管機(jī)構(gòu)；法律救濟(jì)缺乏，救濟(jì)力度不夠。因此。我國(guó)必須加強(qiáng)立法，實(shí)現(xiàn)依法控制行政壟斷。

東歐、俄羅斯等體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家，與中國(guó)一樣存在行政壟斷問題。這些國(guó)家解決行政壟斷問題的手段就是法律手段，主要是在競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)行政壟斷進(jìn)行控制。要使政府管制在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律約束下進(jìn)行就需要對(duì)現(xiàn)有法律的廢、改、立工作，實(shí)現(xiàn)依法管制。為使政府管制的方法、手段、程序、過程中都有法可依，從而打破行政壟斷，本文從以下兩方面提出對(duì)策：

第一、 加強(qiáng)憲法對(duì)行政壟斷的管制。

第二、完善《反壟斷法》，進(jìn)一步控制行政壟斷。反壟斷法是經(jīng)濟(jì)法律的核心，在西方有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。歐洲競(jìng)爭(zhēng)法中國(guó)有企業(yè)和政府不得因?yàn)槠鋼碛行姓远砻夥磯艛喾ǖ倪m用，甚至法律也是如此。我國(guó)也已經(jīng)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》，里面對(duì)行政壟斷也做了一些規(guī)定，這雖然表明我國(guó)立法者對(duì)行政壟斷持堅(jiān)決反對(duì)態(tài)度，但這些對(duì)行政壟斷的規(guī)定也存在一些值得商榷的地方。其一，我國(guó)《反壟斷法》中關(guān)于行政壟斷的管制在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)的問題在于，因?yàn)榉韶?zé)任的不明確、不嚴(yán)厲，而行政主體和國(guó)有主體并無(wú)截然的界限和實(shí)質(zhì)區(qū)別，因此國(guó)有主體和政府會(huì)得到適用豁免。“為有效的預(yù)防和制止壟斷，必須規(guī)定實(shí)施行政壟斷行為的主體要承擔(dān)的具體的民事、刑事和行政責(zé)任，還要把組織責(zé)任與個(gè)人責(zé)任分開。”國(guó)企以及其背后的政府都應(yīng)當(dāng)像《反壟斷法》界定的“經(jīng)營(yíng)者”一樣適用該法。其二，雖然我國(guó)的反壟斷法規(guī)定了反壟斷委員會(huì)，也規(guī)定了由國(guó)務(wù)院規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但從實(shí)際情況來(lái)看，將會(huì)形成現(xiàn)有幾家執(zhí)法機(jī)構(gòu)分頭執(zhí)法的局面，這種情況毫無(wú)疑問的會(huì)影響反壟斷法的權(quán)威和效力。此外，“反壟斷法將反行政壟斷的主要任務(wù)交給了各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，而各級(jí)政府機(jī)構(gòu)正是行政壟斷的主要實(shí)施者，處理問題難免要受到束縛?！币虼耍瑸楸苊膺@種情況，應(yīng)當(dāng)設(shè)立具有一定獨(dú)立性的專門的反行政壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，要使其不受地方政府的制約，從而確保其執(zhí)法公正、公平，另外，執(zhí)法機(jī)構(gòu)還要實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，使反行政壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府，并擁有獨(dú)立的對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查、取證、處罰和發(fā)布禁令的權(quán)力。（作者單位：江蘇師范大學(xué)）

基金項(xiàng)目：江蘇省2014年度普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（KYLX_1438）

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