皖南山區(qū)自然村分類和布局優(yōu)化分析
——以祁門縣為例

汪 鈺 （祁門縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 黃山 245600）

鄉(xiāng)村振興工作對鄉(xiāng)村建設發(fā)展提出了更全面、更科學的要求。祁門縣作為“九山半水半分田”的中國紅茶之鄉(xiāng)，具有皖南山區(qū)的典型性，需要在城鄉(xiāng)統籌的基礎上，合理確定自然村分類，通過優(yōu)化村莊布局，提升國土空間利用效率，促進鄉(xiāng)村產業(yè)、文化等方面更好的發(fā)展。

1 村莊布局現狀

1.1 村莊分布概況

截至2019年底，祁門縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（10鎮(zhèn)，8鄉(xiāng)）、111個行政村、969個村莊（包括村委會駐地村和其他自然村），行政村平均人口規(guī)模1430人，村莊平均人口規(guī)模159人。

農村居民點空間分布分散。根據第三次土地調查結果顯示，祁門縣農村宅基地用地圖斑斑塊7494個，總面積1817.56hm2，平均每個斑塊面積0.24hm2。斑塊密度最低為蘆溪鄉(xiāng)0.018 個/hm2，最高為安凌鎮(zhèn) 0.071 個/hm2，大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)0.03個/hm2，整體集聚性不高。分散的村莊分布不利于服務設施配套均等化。

人均村莊建設用地規(guī)模大，人均村莊建設用地面積202m2，在東部崗地平原達到300m2以上，用地集約水平不高。

1.2 村莊分布形態(tài)

祁門縣農村居民點布局形態(tài)受地形地貌影響，呈現與山體水系結合、沿交通線路集聚、依托城鎮(zhèn)集聚三種形式。村莊內部布局也受這三種聚集形態(tài)影響，分為依山、順水、沿路建設三種布局形式。

1.2.1 農村居民點分布形態(tài)

山區(qū)村莊與山體結合分布或沿水系分布，部分易受地質災害和洪水淹沒影響。北部大坦鄉(xiāng)山區(qū)村莊可利用土地少，居民點分散、間距大、單個規(guī)模??；南部蘆溪鄉(xiāng)、平里鎮(zhèn)村莊沿閶江分布，聚落狹長，房屋密集；中部祁山鎮(zhèn)、塔坊鎮(zhèn)地區(qū)水系周邊村莊分布較密集。

沿交通線路分布的村莊主要沿S326、S221以及重要的縣鄉(xiāng)道兩側分布，交通便捷、利于商貿，一般規(guī)模較大，存在安全隱患、風貌缺失、環(huán)境污染等問題。

城鎮(zhèn)周邊集聚分布的村莊，祁門縣城周邊的居民點集聚態(tài)勢明顯，但與城鎮(zhèn)聯系少，互動不夠緊密。

1.2.2 村莊內部局部形態(tài)

依山而建的村莊主要是團聚平地與山坡緩沖地帶，順水而建的村莊布局在山與水之間的平緩區(qū)域，在交通條件便利且自然地形允許的情況下，村莊沿道路拓展，多分散而狹長。村莊內部建筑遵循地勢形成自然的肌理，房屋坐北朝南，建設互相找齊，使其更具整體感。

依山錯落型：村莊依山而建，道路順應地勢。

集中集聚型：大部分平坦區(qū)域村莊呈現村莊與水塘、樹木、農田相互融合，組團集聚發(fā)展。

分散布局型：山區(qū)內陡坡處有林區(qū)，畈區(qū)為農田，農房則散點式分布于相對平坦區(qū)域。

組團串珠型：組團內部排布緊密，村莊整體沿河流和道路呈帶狀分布。

2 村莊建設需求分析

村莊建設和基本農田保護矛盾較大。祁門縣因山區(qū)地形的特殊性，適宜建設用地非常有限，且多為永久基本農田，村莊建設拓展范圍受地形和耕地保護要求制約。

存量空間再利用困難。鄉(xiāng)村勞動力流失嚴重，老齡化嚴重，但是受農村用地政策影響，農村宅基地退出難度大。農村空心村現象比較常見，交通不便、設施配套較差，重新利用需要外部資金、資源的支持?，F狀村莊內部建設密度大，內部挖潛能力有限。

村莊建設需求仍將長期存在。宅基地需求高峰已過，但是具有歷史價值的民宅保護數量多，存量違規(guī)建房多，少量的新增建房需求將長期存在，且跨自然村的宅基地調整仍存在一定困難。部分傳統村莊因整體保護需求，已在村外選址開展新村建設，但存在用地手續(xù)不全、擴建需求與用地指標有差距等問題。

旅游設施和基礎設施配套仍有較大缺口。除小路口鎮(zhèn)、溶口鄉(xiāng)外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游配套服務建設需求量大。受山區(qū)地形影響，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的最大短板為交通。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有停車場建設需求，可以兼做茶葉交易市場，需預留用地。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學用地已出現富余，部分學校存在撤并的可能性，現有用地使用權仍屬縣教育局，未來應考慮轉移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用，作為存量建設用地資源進行招商引資。

3 安徽省自然村分類和布局要求

3.1 自然村分類要求

《安徽省“十四五”美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃》要求構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村、自然村三個等級的鄉(xiāng)村居住體系，把中心村建成鄉(xiāng)村基本公共服務體系完善的重要載體；把自然村建成具有濃郁鄉(xiāng)村特色的基層單元。

《安徽省村莊規(guī)劃三年行動計劃（2021-2023年）》要求完善村莊分類和布局，將村莊分類細化到自然村，重點明確保留類、搬遷撤并類自然村及新建居民點數量和布局。

因此，自然村分為中心村、保留類自然村、搬遷撤并類自然村三種類型。

3.2 自然村布局要求

《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》要求立足村莊現有基礎開展鄉(xiāng)村建設，不盲目拆舊村、建新村，不超越發(fā)展階段搞大融資、大開發(fā)、大建設。統籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學確定村莊分類，加快推進有條件、有需求的村莊，編制村莊規(guī)劃，嚴格規(guī)范村莊撤并。

《安徽省“十四五”美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃》要求把握鄉(xiāng)村演變規(guī)律，保持歷史耐性，逐步規(guī)劃引導自然村莊人口向中心村集聚。原則上，皖北片區(qū)中心村集聚人口規(guī)模不少于1000人，皖中、沿江片區(qū)中心村集聚人口不少于500人，皖西、皖南片區(qū)中心村集聚人口規(guī)模不少于200人。

《安徽省村莊規(guī)劃編制工作指南》要求居民點布局因地制宜適度集中，要充分考慮農民生產生活的便利性。平原地區(qū)宜將規(guī)模較大居民點保留，撤并無特別保護要求的空心村，一個行政村不宜形成僅保留單個中心村、無其他永久居民點的布局，防止大拆大建。山區(qū)、丘陵地區(qū)宜將生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)等地區(qū)的居民點撤并，根據當地選址條件適度集中布局，不宜大規(guī)模集中歸并。

4 村莊布局優(yōu)化思路

村莊是城鄉(xiāng)建設用地的主要組成部分，是農村人地關系的集中體現，是農村人口生產、生活等各項功能的綜合載體。村莊的布局優(yōu)化是包含社會經濟資源和空間生態(tài)土地資源等多種配置變化的復合過程。村莊的發(fā)展演變受到客觀因素如地形、地貌、地質、區(qū)位、生態(tài)等和主觀的政策、交通、人、投資、文化等多維因素的影響。

因此，村莊布局優(yōu)化也需要從客觀（與資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價結果協調，與永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界協調，與歷史文化保護要求協調）和主觀（與村民意愿協調）兩個方面著手分析，既遵循客觀規(guī)律，也滿足村民使用需求。

5 村莊布局優(yōu)化結果

5.1 與資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價結果協調

在生態(tài)極重要功能區(qū)內的宅基地有37.82hm2，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均規(guī)模達到 2.10hm2。通過調研，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有農村宅基地在生態(tài)極重要區(qū)內，其中新安鎮(zhèn)、歷口鎮(zhèn)、金字牌鎮(zhèn)與祁山鎮(zhèn)的規(guī)模超過平均規(guī)模，斑塊規(guī)模小于1hm2的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比達67%，規(guī)模最大的金字牌鎮(zhèn)達17.77hm2?？紤]生態(tài)功能保護與生態(tài)保護紅線相關管理規(guī)定，建議生態(tài)極重要區(qū)內的村莊逐步遷出。

祁門縣地質災害區(qū)分為三個等級，主要為高發(fā)區(qū)、中發(fā)區(qū)與低發(fā)區(qū)，其中地質災害高發(fā)區(qū)涉及所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在高發(fā)區(qū)內的農村宅基地面積達1532.73hm2，占到現有總宅基地面積的85.4%；地質災害中發(fā)區(qū)涉及鳧峰鎮(zhèn)的大部分，金字牌與祁山鎮(zhèn)的小部分，總面積達126.16hm2，占現有總宅基地面積的7.03%；地質災害低發(fā)區(qū)只有安凌鎮(zhèn)部分用地，在低發(fā)區(qū)內農村宅基地面積135.94hm2，占現有總宅基地面積的7.57%，與中發(fā)區(qū)的農村宅基地規(guī)模差不多?；谄铋T縣多山的地貌客觀情況，高發(fā)區(qū)的農村宅基地不能一刀切進行搬遷，應結合生態(tài)極重要區(qū)綜合考慮，低發(fā)區(qū)與中發(fā)區(qū)內的農村宅基地可保留。

將祁門生態(tài)極重要區(qū)內的農村宅基地與地質災害區(qū)高發(fā)區(qū)內農村宅基地進行疊加，同時在兩區(qū)內的宅基地規(guī)模有22.66hm2，這類宅基地建議近期搬遷。

5.2 與永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界初步劃定結果協調

農村宅基地涉及永久基本農田10.32hm2，按照永久基本農田保護條例與土地管理法需進行搬遷；涉及生態(tài)保護紅線12.13hm2，按照生態(tài)保護紅線管理要求，建議生態(tài)保護紅線內的村莊進行搬遷。

祁門縣縣域內自然村共956個，與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界初劃范圍相疊加，位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的自然村共76個，農村宅基地面積為88.83hm2，在規(guī)劃中相應調整為城鎮(zhèn)建設用地。

5.3 與歷史文化保護要求協調

祁門縣鄉(xiāng)村歷史文化資源豐富，共有國家級歷史文化名村1處（坑口村），省級歷史文化名村2處（歷溪村和蘆溪村），國家級傳統村落25處，省級傳統村落19處。村莊布局優(yōu)化必須落實歷史文化名村保護規(guī)劃和傳統村落保護要求，將對應行政村定位為特色保護類村莊，將對應自然村劃入中心村或保留自然村，并在建設用地安排、指標預留等方面進行政策支持。

5.4 與村民發(fā)展主觀意愿協調

依據村民發(fā)展意愿，山區(qū)仍存在自然村局部撤并復墾、大部保留的情況，因此在現有自然村分類的基礎上，增加半撤并自然村類型，并在數據庫中明確撤并復墾和保留的宅基地具體范圍。

經反復征求鎮(zhèn)村兩級和村民代表意見，將111個行政村內的969個自然村劃分為97個中心村、801個保留自然村、39個半撤并自然村和32個撤并自然村。

6 結語

皖南山區(qū)村莊規(guī)模小、分布散，呈現與山體水系結合、沿交通線路集聚的特點。村莊布局優(yōu)化工作，必須在以人為本、生態(tài)優(yōu)先的理念下，按照鄉(xiāng)村振興產業(yè)發(fā)展要求，與資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價結果協調，與永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界協調，與歷史文化保護要求協調，特別是細化生態(tài)極重要功能區(qū)、地質災害區(qū)內的村莊撤并，充分尊重村民意愿，考慮鄉(xiāng)村發(fā)展的實際情況，進行村莊分類和管控引導。

在“五級三類”國土空間規(guī)劃背景下，應優(yōu)先做好縣級層面的村莊布局工作，既摸清村莊建設用地家底，統籌協調好城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模這個約束性指標，也為村莊規(guī)劃的編制提供依據。