行政機關(guān)協(xié)助法院調(diào)解的問題與對策

作者簡介：李澤文（1989-），男，漢，甘肅金昌人，西北政法大學法律碩士研究生，研究方向：民事訴訟法。

摘要：協(xié)助調(diào)解是我國法院現(xiàn)在正在大力推進的一種有效的糾紛解決的機制，實行協(xié)助調(diào)解是我國法院在新時期對依靠群眾解決糾紛的調(diào)解傳統(tǒng)的回歸。協(xié)助調(diào)解在性質(zhì)上仍是法院調(diào)解，協(xié)助調(diào)解取得成功的關(guān)鍵在于找到合適的協(xié)助人，以此來促成糾紛的有效解決，并順利達成共識。實踐中，行政機關(guān)常常協(xié)助法院參與調(diào)解，這樣做存在什么問題，又如何加以解決，本文將重點討論。

關(guān)鍵詞：協(xié)助調(diào)解；行政機關(guān)；對策

一、行政機關(guān)協(xié)助法院調(diào)解存在的問題

（一）行政機關(guān)協(xié)助調(diào)解的正當性值得思考

在訴訟實務(wù)中，法院對立案前調(diào)解的處理，主要有兩種方式：一種是征得雙方當事人同意后，把糾紛交給法院外的機構(gòu)、組織或個人進行調(diào)解；另一種是法院的法官主持調(diào)解。前一種做法的依據(jù)是委托調(diào)解的理論，委托調(diào)解是指“國家、地方政府和司法機關(guān)（交付機關(guān)）通過立法、行政法規(guī)和司法委任行為等方式委托（交付）特定組織機構(gòu)或個人承擔調(diào)解工作，并與委托機關(guān)的既有權(quán)限或法律程序形成一定的銜接”。依據(jù)委托關(guān)系的理論，受托方必須以委托方的名義為委托方管理事務(wù)，所以對于協(xié)助調(diào)解主體來說，就應(yīng)當以委托方即法院的名義來進行調(diào)解，而現(xiàn)實生活中，這些協(xié)助調(diào)解主體進行調(diào)解往往是以自己的名義進行，而對于法院來說，調(diào)解是其行使審判權(quán)的方式之一，其邀請協(xié)助調(diào)解主體參與調(diào)解是否是將法院的審判權(quán)交給了法院之外的主體，從而破壞了法院行使國家審判權(quán)呢？

（二） 行政機關(guān)參與民事先行調(diào)解沒有充分的法律依據(jù)

我國現(xiàn)有的調(diào)解制度很不完善，這就會導(dǎo)致行政機關(guān)調(diào)解時很難適用明確的法律規(guī)范來為其調(diào)解提供足夠的正當性的法律支撐，這也必然會導(dǎo)致行政機關(guān)參與先行調(diào)解滋生腐敗的可能性。

此外“行政機關(guān)協(xié)助調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力”。在行政機關(guān)協(xié)助法院調(diào)解糾紛后，往往以達成調(diào)解協(xié)議為結(jié)案的方式，但是該調(diào)解協(xié)議不具有強制執(zhí)行力，而違反協(xié)議的一方當事人卻不負任何法律責任。這種情況下，行政機關(guān)協(xié)助法院調(diào)解就沒有起到任何作用，反而浪費了行政資源，也使得行政機關(guān)的權(quán)威性與公信力處于一種尷尬的境地。

（三）由于案情不同，邀請行政機關(guān)協(xié)助調(diào)解時選擇不便

“當事人之間發(fā)生糾紛后，應(yīng)該選擇哪一級機關(guān)調(diào)解存在很大的隨意性，如果案件簡單卻選擇較高級別的機關(guān)進行調(diào)解，則會導(dǎo)致上級機關(guān)案件負擔過重；如果案情復(fù)雜卻選擇較低機關(guān)進行調(diào)解，則要經(jīng)過麻煩的移交程序3”。而且管轄權(quán)限劃分不明確，容易出現(xiàn)調(diào)解主體要么爭奪管轄權(quán)，要么逃避管轄權(quán)的情況。

（四）行政調(diào)解人員獨立性不強

任何國家行政機關(guān)必須依法獨立行政。這包括兩方面的含義，一方面是要求依法行政，行政機關(guān)在行使職權(quán)的時候必須嚴格按照法律的規(guī)定處理行政事務(wù)，當行政機關(guān)作為協(xié)助調(diào)解主體參與法院調(diào)解時，參與調(diào)解的行政人員必須依法行使自己的職權(quán)，不能隨意更改行政管理措施，即調(diào)解不能對行政管理進行更改，協(xié)助調(diào)解也不能以犧牲依法進行行政管理或處罰為代價，否則就是對國家行政管理權(quán)的破壞。另一方面是獨立行政，即行政機關(guān)行使職權(quán)必須獨立于其他司法機關(guān)的干擾和影響，獨立表達自己的意志和獨立行使自己的職權(quán)，即使是作為協(xié)助調(diào)解主體參與法院調(diào)解工作也應(yīng)該保持自身的獨立性，從而公平正義的參與當事人糾紛的調(diào)解。而在現(xiàn)實生活中，協(xié)助調(diào)解的行政人員可能并不具備專業(yè)的法律素養(yǎng)，很難像專業(yè)的法律人才那樣獨立的調(diào)解糾紛，這就造成了調(diào)解人員的獨立性不強，容易使最終的調(diào)解結(jié)果違背公平正義。

二、解決的對策

（一）協(xié)助法院調(diào)解的正當性論述

“日本學者美濃部達認為，公法與私法雖有區(qū)分的必要，但也并不是截然對立的，而且具有共通性，這種共通性決定了私法中的有益制度也可以為公法所借鑒吸收4”。依據(jù)相同的邏輯，如果公法領(lǐng)域中的公權(quán)力機關(guān)的介入可以幫助解決私法領(lǐng)域中的私權(quán)利糾紛，那么我們就該積極地為其創(chuàng)造介入的渠道和條件，來達到有效地解決私法訟爭的目的。

此外，協(xié)助調(diào)解主體的適格的最終選擇權(quán)由當事人掌控，當事人最終的目的是為了保證自己的利益最大化，而行政機關(guān)可以作為協(xié)助調(diào)解主體參與到法院調(diào)解中來的前提條件首先是法院向行政機關(guān)發(fā)出邀請，那么此時行政機關(guān)進入到調(diào)解程序中來就得到了法院的認可和支持。其次是當事人同意行政機關(guān)作為協(xié)助調(diào)解主體參與到關(guān)乎自身利益的調(diào)解中來，那么此時行政機關(guān)進入到調(diào)解程序中來就又得到了當事人的同意。綜上，參與調(diào)解的兩大主體即當事人和人民法院都認可行政機關(guān)參與協(xié)助調(diào)解，所以行政機關(guān)協(xié)助法院調(diào)解就被認為是正當?shù)摹?/p>

（二）完善協(xié)助調(diào)解的法律保障

根據(jù)2009年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》法發(fā)[2009]45號，第20條規(guī)定“經(jīng)行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認其效力。當事人請求履行調(diào)解協(xié)議、請求變更、撤銷調(diào)解協(xié)議或者請求確認調(diào)解協(xié)議無效的，可以向人民法院提起訴訟?！币约暗?5條的規(guī)定“人民法院依法審查后，決定是否確認調(diào)解協(xié)議的效力。確認調(diào)解協(xié)議效力的決定送達雙方當事人后發(fā)生法律效力，一方當事人拒絕履行的，另一方當事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行?！敝灰姓C關(guān)協(xié)助法院達成的調(diào)解協(xié)議不違反法律法規(guī)、政策，不損害國家、集體以及他人的利益，不損害公序良俗原則，在這樣的前提之下，若當事人申請人民法院對調(diào)解協(xié)議的效力予以確認，則法院應(yīng)當予以確認。經(jīng)確認后，該調(diào)解協(xié)議即具有民事合同的性質(zhì)，一方當事人不履行或者拒絕履行調(diào)解協(xié)議，則另一方當事人可以申請人民法院強制執(zhí)行。這樣就保障了行政機關(guān)作為協(xié)助調(diào)解主體參與法院調(diào)解所達成的調(diào)解協(xié)議的法律效力，也維護了行政機關(guān)作為國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威性與公信力，并且節(jié)約了司法資源。

（三）根據(jù)不同性質(zhì)、不同類型案件選擇合適的行政機關(guān)協(xié)助調(diào)解

對于受邀的協(xié)助調(diào)解主體而言，他們既然接受法院的邀請參與調(diào)解，那么就表明其自信能夠有效地解決糾紛，所以在不同的案件類型中，法院會根據(jù)案件類型邀請不同的協(xié)助調(diào)解主體，而當事人則也會根據(jù)自身的利益需求選擇不同的協(xié)助調(diào)解主體。

（四）明確行政機關(guān)可以協(xié)助法院進行調(diào)解的階段

關(guān)于協(xié)助調(diào)解的階段，筆者認為無論是在先行調(diào)解階段還是在訴訟中，法院都可以邀請行政機關(guān)作為協(xié)助調(diào)解主體來參與糾紛的調(diào)解。在當事人愿意進行調(diào)解的情況下，無論是在訴訟前的先行調(diào)解階段，還是在訴訟中，人民法院都可以邀請協(xié)助調(diào)解主體參與法院調(diào)解，而最終選擇何種主體的權(quán)利依然由當事人掌控。

筆者認為最重要的是案件應(yīng)當屬于涉及行政職權(quán)管轄的范圍。首先，違反行政管理秩序的民事糾紛以及屬于行政管理機關(guān)具有裁決權(quán)與確認權(quán)的民事糾紛本身就屬于涉及行政職權(quán)管轄的范圍，行政機關(guān)管理這類糾紛是其本身的職責所在，同時在社會事務(wù)管理中，行政機關(guān)針對此類案件積累了豐富的經(jīng)驗，其解決糾紛更具有針對性和高效性。其次，行政機關(guān)應(yīng)當適于調(diào)解在社會生活中的重大民事糾紛，因為此類糾紛社會影響廣泛，一旦處理不好就可能會引起社會的不穩(wěn)定，而且行政機關(guān)本身具有代表國家行使公權(quán)力來管理社會的性質(zhì)，在整體協(xié)調(diào)上，其考慮問題的角度更具有全局性和前瞻性。（作者單位：西北政法大學）