淺析農(nóng)村宅基地閑置原因與對策

司文峰　宋魁

作者簡介：司文峰（1990—），男，安徽含山人，湖南工業(yè)大學(xué)碩士研究生。

宋魁（1981—），男，湖南益陽人，湖南工業(yè)大學(xué)講師，碩士。

摘 要：本文以湖南省衡山縣查泉村為例，現(xiàn)狀分析查泉村宅基地閑置情況，從經(jīng)濟(jì)層面、歷史層面、法律制度層面、區(qū)位層面分析農(nóng)村宅基地閑置原因，結(jié)合閑置宅基地的相關(guān)研究，試圖為農(nóng)村宅基地的合理利用和管理提供相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；查泉村；土地閑置

1.背景

土地是不可再生的稀缺資源，土地閑置會加劇土地市場的混亂無序，造成大量土地資源的浪費(fèi)。伴隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，土地閑置問題突出，已經(jīng)面臨嚴(yán)峻形勢，并得到社會的廣泛關(guān)注。為了促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須合理規(guī)劃土地資源，充分利用好閑置土地。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)民建新房的熱潮，但農(nóng)村宅基地缺乏規(guī)范管理，“一戶多宅”情況嚴(yán)重，超面積建房普遍，由于農(nóng)村宅基地具有無償使用和較少流轉(zhuǎn)特點(diǎn)，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象大量出現(xiàn)[1]。研究解決農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置問題，不僅可以緩解我國土地需求的壓力，有利于土地資源的可持續(xù)利用，而且對整個社會的發(fā)展也有重大意義[2]。

2.查泉村簡介

查泉村位于湖南省衡山縣新橋鎮(zhèn)西部，位于我縣的西北邊陲，與雙峰、衡陽兩縣接壤，距縣城100華里，距鎮(zhèn)政府8公里，有12個村民小組，217戶，860人。現(xiàn)有耕地面積652畝，林地面積4200畝。設(shè)黨支部，34名黨員。村民主要經(jīng)濟(jì)來源經(jīng)商和務(wù)農(nóng)，2007年農(nóng)民人均純收入為3700元[3]。

3.現(xiàn)狀分析

現(xiàn)狀分析以問卷調(diào)查的形式展開，共發(fā)放問卷210份，回收200份，問卷回收率為95%。其中男性117人，女性83人，男女比例為1.4：1。

3.1查泉村基本情況

題項(xiàng)1反映了查泉在村村民以留守中老年為主，老一輩的農(nóng)民對土地更為了解，便于數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。

題項(xiàng)2顯示，村民雖受教育程度普遍不高，大體受過一定教育，便于調(diào)查統(tǒng)計(jì)的展開。

題項(xiàng)3表明，受訪者中多數(shù)為純農(nóng)民，比例達(dá)77%，農(nóng)兼非或非兼農(nóng)也有相當(dāng)比重，比例達(dá)22%，顯示了農(nóng)村中高齡農(nóng)戶職業(yè)格局，并對村書記和村會計(jì)等村官進(jìn)行了訪問，完成調(diào)查。

題項(xiàng)4闡明查泉村家庭年收入普遍較低，以家庭年收入15000元以下為主體，總體反映當(dāng)?shù)卮迕竦纳顮顩r，側(cè)面反映了務(wù)農(nóng)收入低的現(xiàn)實(shí)情況。

題項(xiàng)5反映，查泉村家庭以非農(nóng)業(yè)收入為主，除了部分高齡老人以農(nóng)業(yè)收入為主甚至全部來源，農(nóng)業(yè)已經(jīng)不能成為農(nóng)民的主要收入來源了。

題項(xiàng)6顯示，高達(dá)93%比例的查泉村民認(rèn)為外出打工會獲取更高收入，沒有村民明確認(rèn)為務(wù)農(nóng)收入更高，顯示務(wù)農(nóng)對農(nóng)民的吸引力明顯弱化。

3.2查泉村宅基地閑置情況

（1）閑置宅基地統(tǒng)計(jì)

調(diào)查表明，22.5%的家庭存在閑置宅基地的情況，占用了土地使其無法被合理利用，說明形勢已經(jīng)開始嚴(yán)峻，需引起重視。

（2）宅基地的閑置現(xiàn)象統(tǒng)計(jì)

調(diào)查表明，宅基地閑置的主要為建設(shè)新住宅閑置舊住宅（占比81%），外出務(wù)工造成的季節(jié)性閑置（占比14%）和人口遷出導(dǎo)致的常年性閑置（占比5%）也是重要的兩種閑置現(xiàn)象。

（3）宅基地閑置年限統(tǒng)計(jì)

調(diào)查表明，農(nóng)村宅基地閑置近5年內(nèi)占比49.5%，近5-10年占比32.5%，10年前占比18%。查泉村宅基地的閑置與時間的位移有密切的關(guān)系，近年來宅基地閑置的速度加快。以此趨勢推測，宅基地閑置問題將日益突出，亟待解決。

4.農(nóng)村宅基地閑置原因

4.1經(jīng)濟(jì)層面

經(jīng)濟(jì)能力增強(qiáng)造成建新居閑置老舊宅基地。首先，具備更新住宅的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，由于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民經(jīng)濟(jì)收入迅速增加，農(nóng)民逐漸富裕，逐漸積累建設(shè)新住房的基礎(chǔ)資金，而改變生活環(huán)境成了更高的追求，形成建設(shè)新住房的需求。其次，較低的建房費(fèi)用，由于查泉村屬于貧困地區(qū)，消費(fèi)水平較低，建房材料費(fèi)用和建房工人工資較為低廉。再次，缺乏投資理念，當(dāng)農(nóng)民有了一定積蓄，缺乏投資理念，同時理財(cái)知識與能力俱不足，資金不用于理財(cái)投資，而優(yōu)先考慮將住房翻新或者選址重建，加劇了建房高潮的到來。

遷入城鎮(zhèn)導(dǎo)致農(nóng)村宅基地長年閑置。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市在經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、交通、教育、消費(fèi)、公共設(shè)施的多功能領(lǐng)域?qū)r(nóng)民展現(xiàn)出強(qiáng)大的吸引力。新世紀(jì)城鎮(zhèn)化步伐加快，農(nóng)村人口加速流向城市，農(nóng)民購買城市商品房的頻率加快，戶口隨之遷出，農(nóng)村宅基地長年閑置。

外出打工促成農(nóng)村宅基地季節(jié)性閑置。由于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外出務(wù)工收入大幅增加，促使農(nóng)村人力資源涌出，打工經(jīng)濟(jì)興起，查泉村青壯年紛紛外出打工。外出務(wù)工村民租住在城市中，農(nóng)忙、過節(jié)等必要時返回農(nóng)村，農(nóng)村宅基地的季節(jié)性閑置自然形成。

4.2歷史層面

農(nóng)村房屋更新速度快。首先農(nóng)村房屋建筑結(jié)構(gòu)變化較大，比如改革開放前農(nóng)村人民的房屋兼有生活與生產(chǎn)的特點(diǎn)，可以儲存農(nóng)具、農(nóng)副產(chǎn)品等，由于時代變遷，宅基地房屋結(jié)構(gòu)改變漸生需求。其次長期以來農(nóng)村住宅布局散亂，隨著社會發(fā)展，富裕起來的農(nóng)民對房屋有了寬敞、美觀、方便的需求，在交通便利、地勢平坦等區(qū)位優(yōu)勢地段修建新房。再者，我國家庭傳統(tǒng)的分家也使得一部分宅基地荒廢，如結(jié)婚建新房，按照現(xiàn)有法律可以申請一處新宅基地，形成了一家占有兩套或更多的宅基地的局面。

4.3法律制度層面

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)受限。農(nóng)村宅基地歸集體所有，村民只擁有宅基地的使用權(quán)，但卻擁有房屋的所有權(quán)，土地和房屋權(quán)限不一致將導(dǎo)致村民遷出戶口后，集體卻不能忽視房屋的存在而收回宅基地。同時由于村民只享有宅基地的使用權(quán)，宅基地轉(zhuǎn)讓受到限制，農(nóng)宅只能任其閑置，將導(dǎo)致城鎮(zhèn)住宅用地增加，農(nóng)村住宅用地不減少，浪費(fèi)寶貴的土地資源。

執(zhí)法不嚴(yán)。目對待違法占地現(xiàn)象，執(zhí)法不嚴(yán)，管理松懈，違章查處時易受到鄉(xiāng)村“人情”等關(guān)系因素的干擾，以致執(zhí)法不力，不能對違法占地的行為予以及時糾正。對待超過法律規(guī)定面積，宅基地法律規(guī)定的超多少拆多少，難在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中執(zhí)行。對待農(nóng)村出現(xiàn)的宅基地閑置狀況，沒有引起足夠的重視。

4.4區(qū)位層面

閑置宅基地流轉(zhuǎn)條件不具備。由于查泉村屬于偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，交通不便，宅基地實(shí)用價值和投資價值不高，難有被投資的潛質(zhì)，閑置狀態(tài)缺乏改變的動力，農(nóng)村宅基地自然閑置。

5.農(nóng)村宅基地相關(guān)建議

5.1思想教育層面

提升法律素養(yǎng)，加強(qiáng)宣傳教育。首先提高基層干部的法制觀念和法律素養(yǎng)，對農(nóng)村干部進(jìn)行土地資源法律知識的教育培訓(xùn)，做好動員群眾思想教育工作的基礎(chǔ)。其次充分利用多種社會媒體對廣大群眾開展形式多樣的宣傳教育，引導(dǎo)農(nóng)民樹立正確對待農(nóng)村宅基地的價值觀，營造濃厚的農(nóng)村宅基地規(guī)范管理氛圍，使廣大群眾積極參與農(nóng)村宅基地集約化工作。

5.2法律制度層面

建立健全農(nóng)村宅基地登記制度。首先，對農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次全面的摸底調(diào)查，凡出現(xiàn)宅基地閑置三年以上的住戶，由村委會收回宅基地歸集體所有；然后，將詳細(xì)情況全部登記造冊；最后，建立宅基地信息系統(tǒng)加強(qiáng)管理。

完善農(nóng)村宅基地審批管理。加強(qiáng)對新增宅基地的管制，嚴(yán)格一戶一宅政策，杜絕超面積宅基地，依據(jù)科學(xué)村莊規(guī)劃布局，加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。同時為了防止建新居促成舊宅基地的閑置，在符合土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，鼓勵舊宅基地的翻新重建。

建立規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)體制。明晰宅基地產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)，允許農(nóng)民在法律規(guī)定范圍內(nèi)將其使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。堅(jiān)持用途管制的原則，禁止商業(yè)性質(zhì)的購買行為，鼓勵宅基地優(yōu)先流轉(zhuǎn)給符合條件的農(nóng)民，將所得收益歸于原宅基地使用權(quán)擁有者，刺激農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)動力，保障農(nóng)民收益。限制產(chǎn)權(quán)人閑置宅基地，刺激宅基地資源的合法流轉(zhuǎn)。

加強(qiáng)執(zhí)法力度。定期統(tǒng)計(jì)地方宅基地面積和數(shù)量，加大相關(guān)措施的執(zhí)行力度。將農(nóng)村土地管理與地方官員業(yè)績掛鉤，對相關(guān)法律體系加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督和管理，嚴(yán)格按審批程序辦事，使土地管理體系能科學(xué)、合理、全面實(shí)施。嚴(yán)格檢查農(nóng)戶建房情況，防止出現(xiàn)新閑置房，提高土地利用效率和集約化程度。同時嚴(yán)格控制占用土地，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田。

5.3政府規(guī)劃層面

加大政府投資，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。首先加強(qiáng)農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化娛樂等社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，查泉村無小學(xué)等初等教育機(jī)構(gòu)，就醫(yī)不便利，文化娛樂設(shè)施匱乏。其次完善交通、通信、飲水等農(nóng)民生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，查泉村對外交通不便（山路），通信網(wǎng)絡(luò)信號差，飲水不便利。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，將為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)提供良好的市場環(huán)境，并減緩農(nóng)村居民流失速度。

加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，逐步推進(jìn)農(nóng)宅集聚化建設(shè)。加快新農(nóng)村建設(shè)的步伐，應(yīng)對農(nóng)村住宅進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，穩(wěn)步地推進(jìn)農(nóng)宅集聚化建設(shè)。查泉村居民點(diǎn)分布散亂，政府應(yīng)在相關(guān)政策的指導(dǎo)下，廣泛聽取群眾意見，按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，科學(xué)規(guī)劃村莊規(guī)劃和布局，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地集中的布局。加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理，可以預(yù)防宅居地亂占土地的現(xiàn)象，增強(qiáng)農(nóng)村生活環(huán)境的吸引力，減緩勞力流失速度。

（作者單位：湖南工業(yè)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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[3] 劉利娟.湖南省衡山縣新橋鎮(zhèn)[EB/OL].http：//www.cuncunle.com/village-101-264065-article-1011427710475215-1.html，2014/12/08.