淺議PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題

劉凱

摘要：政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在公共服務(wù)提供上有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，是化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一條新路子，但在項(xiàng)目的甄選、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和回收等過(guò)程中也存在一定的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示，良好的法律和制度保障，統(tǒng)一的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，以及運(yùn)營(yíng)前的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、識(shí)別和分擔(dān)機(jī)制是有效化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)管理

近幾年，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式受到各級(jí)政府的熱捧，甚至成為很多地方支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最主要的途徑。那么，何為PPP？不同的機(jī)構(gòu)、不同的學(xué)者給出不同的定義。就一般而言，PPP 模式是指公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制完成公共項(xiàng)目，滿足公共需求。PPP模式之所以成為政府極力推崇的公共產(chǎn)品提供模式，主要是因?yàn)椋阂环矫?，政府近幾年的?cái)政收入放緩，支出壓力增大；另一方面，民間資本迅速積累，龐大的社會(huì)資本，尤其是閑置的社會(huì)資金，迫切需要尋找新的投資點(diǎn)。同時(shí)，它為減除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中對(duì)于地方融資平臺(tái)的過(guò)分依賴，進(jìn)而緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了一條新路子。

盡管PPP 模式在公共服務(wù)的提供上有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但也有一定的風(fēng)險(xiǎn)。2015年國(guó)務(wù)院通過(guò)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，財(cái)政部也印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》。因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題進(jìn)行探討是十分必要的。

數(shù)據(jù)來(lái)源：World Bank and PPIAF， PPI Project Database. （http：//ppi.worldbank.org）

一、PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源與分類

PPP項(xiàng)目一般具有投資規(guī)模大，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，技術(shù)要求高，涉及到的利益相關(guān)方眾多且利益關(guān)系復(fù)雜的特點(diǎn)。加之，我國(guó)大規(guī)模的公共項(xiàng)目采用PPP模式的時(shí)間較短，很容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)貫穿于PPP項(xiàng)目的甄選、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、回收等各個(gè)環(huán)節(jié)，稍有不慎就會(huì)造成巨大損失。一般地，我們可以將風(fēng)險(xiǎn)分為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要有政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等；而非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目選擇風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、管理運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。

在傳統(tǒng)的項(xiàng)目采購(gòu)中，政府常常通過(guò)招標(biāo)和合約簽訂，把主要的風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給了項(xiàng)目的中標(biāo)人。進(jìn)而政府在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中只看重自己的收益而忽視了承包商的利益和自己的責(zé)任，其結(jié)果是沒(méi)有形成合作關(guān)系。一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，往往不能及時(shí)化解。PPP項(xiàng)目中公共部門和私營(yíng)參與方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府雖然把具體的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本參與方，但風(fēng)險(xiǎn)最終的承擔(dān)者仍是政府的。

二、西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）英國(guó)

英國(guó)的PPP項(xiàng)目發(fā)展較早。自1987年至2012年，英國(guó)有730多個(gè)項(xiàng)目采取PPP模式。目前，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到公共服務(wù)提供的多領(lǐng)域覆蓋。2012年，為進(jìn)一步降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、提高PPP項(xiàng)目的成功率，英國(guó)政府總結(jié)以往PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)PFI進(jìn)行改革，推出PF2 。與PFI不同，PF2由私人部門進(jìn)行設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，但私人部門不再參與基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)。整個(gè)PPP項(xiàng)目由財(cái)政部門主導(dǎo)，并制定了詳細(xì)的操作指南和爭(zhēng)端解決機(jī)制；建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善社會(huì)監(jiān)督。

（二）美國(guó)

美國(guó)的PPP項(xiàng)目最突出的特點(diǎn)就是有完善的法律和制度保障。PPP項(xiàng)目有地方立法機(jī)構(gòu)的支持，保證政府不參與私人部門的具體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，減少尋租和低效率。同時(shí)，完善公私合作的制度保障。例如，匹茲堡建立了公私合作的制度平臺(tái)——ACCD。這一平臺(tái)主是為公私部門建立合作關(guān)系，并為PPP項(xiàng)目進(jìn)行論證和游說(shuō)。

（三）澳大利亞

澳大利亞也注重完善法律法規(guī)，建立專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)來(lái)管理PPP項(xiàng)目。在項(xiàng)目規(guī)劃、論證階段就已經(jīng)完成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)有能力管理好風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)就來(lái)管”。澳大利亞PPP模式的另外一個(gè)鮮明特點(diǎn)就是建立多層次的管理機(jī)構(gòu)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)局負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行審批；同時(shí)，各地因地制宜地建立自己的管理機(jī)構(gòu)，并成立專家指導(dǎo)委員會(huì)。

三、結(jié)論與政策建議

目前，學(xué)界已經(jīng)開(kāi)始重視研究PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。總結(jié)起來(lái)，政府主要可以從以下幾個(gè)方面著手：一是，在PPP項(xiàng)目發(fā)起階段中政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，并進(jìn)一步統(tǒng)一管理權(quán)。二是，在項(xiàng)目篩選中注意選擇那些能夠帶來(lái)一定收益的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，既不超前也不滯后；三是，建立風(fēng)險(xiǎn)清單以便于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，并約定各類風(fēng)險(xiǎn)中各方承擔(dān)的的顯性風(fēng)險(xiǎn)和隱性風(fēng)險(xiǎn)；四是，PPP項(xiàng)目作為公共項(xiàng)目，要完善預(yù)算管理，在PPP項(xiàng)目預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)化預(yù)算約束，均衡有效推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，用預(yù)算監(jiān)管好項(xiàng)目。五是，在現(xiàn)有的有關(guān)PPP項(xiàng)目的管理辦法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成相應(yīng)的立法，以對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作加以法律約束。（作者單位：揚(yáng)州市英成科技小額貸款有限公司）

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