依法治國背景下國有產(chǎn)權(quán)保護制度研究——以國有企業(yè)混合所有制改革為視角

□薛彬彬

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，上海 200042)

隨著對所有制理論認識的逐漸深入，國有企業(yè)的混合所有制改革也在不斷推進。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”［1］，由國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟成分組成的混合所有制經(jīng)濟，有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)的放大功能、保值增值，各種所有制資本取長補短、共同發(fā)展，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。但在國有企業(yè)混合所有制改革的過程中，以各種形式侵犯國有產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象屢禁不止，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。因此，在加快國有企業(yè)混合所有制改革的進程中，要深入剖析國有產(chǎn)權(quán)保護制度中存在的問題并予以解決。

一、我國國有企業(yè)混合所有制改革的背景概述

(一)國有產(chǎn)權(quán)與混合所有制的概念界定

國有產(chǎn)權(quán)，指憑借國有資產(chǎn)形成的所有權(quán)以及與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利。［2］從廣義上而言，國有資產(chǎn)是指國家依據(jù)法律取得或者由于資金投入、資產(chǎn)收益、接受饋贈而形成的一切資產(chǎn)及收益。其泛指國家所有的一切財產(chǎn)，既包括全部經(jīng)營性國有資產(chǎn)，也包括所有非經(jīng)營性的國有資產(chǎn)，如資源性國有資產(chǎn)和行政性國有資產(chǎn)。從狹義上而言，國有資產(chǎn)，則僅指經(jīng)營性國有資產(chǎn)，是指國家作為出資人在企業(yè)中依法擁有的資本及權(quán)益。后者更加強調(diào)國有資產(chǎn)的投資以及投資所產(chǎn)生的收益，偏重資產(chǎn)的保值增值。本文中的國有產(chǎn)權(quán)，是指狹義層面的國有產(chǎn)權(quán)，即對經(jīng)營性國有資產(chǎn)形成的所有權(quán)以及與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利。

混合所有制，是指由多種不同所有制經(jīng)濟，按照一定的原則，實現(xiàn)資本聯(lián)合、融合或混合經(jīng)營的所有制形式。［3］既包括宏觀層面的公有制經(jīng)濟、非公有制經(jīng)濟、公有制與非公有制組成的股份制經(jīng)濟共同發(fā)展的社會經(jīng)濟體制，也包括微觀層面的一個企業(yè)內(nèi)部不同所有制資本并存發(fā)展的產(chǎn)權(quán)組織形式。

(二)國有企業(yè)混合所有制改革的必要性分析

政企不分、效率不高、腐敗高發(fā)、機制缺乏活力等問題使得國有企業(yè)一直飽受詬病。從深層次究其原因，存在著內(nèi)外兩方面。從內(nèi)在看，行政部門長期干預(yù)國有企業(yè)的日常經(jīng)營管理，并且缺乏有效的激勵和約束機制，企業(yè)的自主性、能動性不高。從外在看，國有企業(yè)長期處于市場壟斷地位，提高生產(chǎn)效率的外在壓力小，而封閉性的自我發(fā)展也使其失去了引進民營資本、高新技術(shù)、管理經(jīng)驗的機會，嚴(yán)重影響我國國有經(jīng)濟的效率和活力，也不利于國有經(jīng)濟的共同發(fā)展。因此，從黨的十六屆三中全會上首次明確提出“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，到黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，混合所有制改革，尤其是依法治國背景下的國有企業(yè)混合所有制改革，成為當(dāng)前經(jīng)濟體制改革的重要環(huán)節(jié)?！稇椃ā纷鳛閲腋敬蠓ǎ渲幸裁鞔_規(guī)定“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”，為我國全面深化國有企業(yè)混合所有制改革提供了重要的法律依據(jù)。

(三)國有企業(yè)混合所有制改革的產(chǎn)權(quán)問題簡析

十八屆三中全會提出“混合所有制經(jīng)濟是公有制經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式”，突破了以往對于股份制就是公有制的主要實現(xiàn)形式的說法，可以通過合資、合作、聯(lián)營等多種形式引進非公有制資本發(fā)展國有企業(yè)，打破了公有制和非公有制的隔閡。隨著投資主體日益多元化，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，成為當(dāng)前大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的主要內(nèi)容之一。為了更好地規(guī)范混合所有制改革，保護產(chǎn)權(quán)不受侵犯，改革應(yīng)當(dāng)遵循以下幾項原則:第一，依法進行改革原則。十八屆四中全會提出“市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟”，改革也必須是依法改革，這是國有企業(yè)融入經(jīng)濟全球化的必然要求。無論是國有企業(yè)改革的設(shè)計還是具體程序，都必須在《公司法》、《證券法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等基本法律法規(guī)和規(guī)章的框架下依法進行，不得以權(quán)謀私、侵占國有資產(chǎn)。第二，遵循市場機制原則。十八屆四中全會的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干問題的決定》指出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”［4］。國有企業(yè)改革也要遵循市場機制，使國有資產(chǎn)等生產(chǎn)要素在市場間依法有序流動。第三，體現(xiàn)中國特色原則。國有企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)、公司治理、產(chǎn)權(quán)制度等都要立足于我國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，根據(jù)國有企業(yè)的功能和定位進行分類改革，國有資本是否控股以及所占比例大小，要具體問題具體分析，加快國有企業(yè)的混合所有制改革。并且，要貫徹十八屆四中全會的決定，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，加強對各種所有制經(jīng)濟組織與自然人的財產(chǎn)權(quán)保護，清理、修改有違公平原則的法律法規(guī)條款。同時，在全面推進依法治國和全面深化改革進程中，要嚴(yán)格防止侵犯國有產(chǎn)權(quán)的行為發(fā)生，創(chuàng)新適應(yīng)多種公有制實現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)保護制度，加強對國有、集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和各類企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的保護，促進公有資本和非公有資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。

二、國有企業(yè)混合所有制改革中存在的國有產(chǎn)權(quán)保護問題

(一)國家層面:產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，法制體系不完善

1.所有者界定不清，產(chǎn)權(quán)歸屬不明。一方面，“國有企業(yè)”、“國有產(chǎn)權(quán)”概念本身具有模糊性。“國有”，即國家所有，全民所有，然而國家主體的抽象性存在以及全民集合概念，使國家和人民都無法直接行使其所有者權(quán)益。于是，政府作為國家的代表者，行使著國有資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分等權(quán)利，導(dǎo)致了所有者和管理者的分離、理論與實踐脫節(jié)的現(xiàn)象。另一方面，盡管我國已經(jīng)設(shè)立了專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，但在國有產(chǎn)權(quán)管理系統(tǒng)內(nèi)部，同時存在著中央政府和地方政府之縱向?qū)蛹墑澐?，以及財政部門和鐵路、煙草、科學(xué)教育文化衛(wèi)生等具體機構(gòu)部門之間職能分工與交叉并存的問題，而沒有統(tǒng)一的政府部門來代表國家行使最終的國有資本所有權(quán)，導(dǎo)致國有產(chǎn)權(quán)管理混亂。

2.政企分離不徹底，產(chǎn)權(quán)管理“行政化”過重。由前文所述，我國政府承擔(dān)著國有產(chǎn)權(quán)的代表者身份，作為出資人的代表將國有資產(chǎn)以投資、委托經(jīng)營等方式投入到國有企業(yè)，由國有企業(yè)自主經(jīng)營、自我發(fā)展，并自我約束、自負盈虧。然而在實際運作過程中，一方面，國有產(chǎn)權(quán)代表往往與企業(yè)經(jīng)理階層形成利益共同體，追求的不是國有資產(chǎn)的保值增值，而是部門利益的擴大甚至個人收入的提高，形成了新的“內(nèi)部人控制”;另一方面，政府為企業(yè)管理者設(shè)置行政性任務(wù)，企業(yè)以此形成的以政府財政為依托的路徑依賴，導(dǎo)致企業(yè)虧損責(zé)任難以評判，企業(yè)競爭力低下。

3.國有產(chǎn)權(quán)保護法制體系不完善。在基本法律層面，我國當(dāng)前規(guī)范國有企業(yè)的法律主要有《公司法》、《證券法》、《物權(quán)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等，然而有關(guān)國有產(chǎn)權(quán)保護制度的內(nèi)容并不多。新修改的《公司法》中關(guān)于國有企業(yè)尤其是國有產(chǎn)權(quán)的管理與保護卻依然很少?！蹲C券法》則只適用于股份制改革后的上市國有公司，而對于未上市的國有股份有限公司以及有限責(zé)任公司規(guī)范較少?！段餀?quán)法》確定了物權(quán)平等保護原則，針對國有資產(chǎn)保護的專門規(guī)定總體而言同樣很少。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，是唯一專門針對國有資產(chǎn)管理、國有產(chǎn)權(quán)保護的法律，但仍存在不少問題。首先，國有資產(chǎn)立法的宗旨就不明確，究竟是解決國有資產(chǎn)管理體制問題，還是解決國有資產(chǎn)流失問題?其次，履行出資人職責(zé)的是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，還是依法另行特設(shè)國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)等。再次，針對國有產(chǎn)權(quán)的登記、評估、流轉(zhuǎn)等操作規(guī)范多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性。在行政法規(guī)和規(guī)章層面，主要有《國有資產(chǎn)評估管理辦法》(1991)、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》(1996)、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(2003)、《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》(2007)等，總體而言頒布時間較為久遠，規(guī)范面較窄，立法層級較低，尤其在無形資產(chǎn)、高新技術(shù)等國有資產(chǎn)的評估，管理者收購、員工持股等國有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓以及法律責(zé)任等方面難以適應(yīng)國有企業(yè)混合所有制改革過程中出現(xiàn)的新情況。［5］

(二)國家和企業(yè)層面:管理關(guān)系不清晰，產(chǎn)權(quán)監(jiān)管不到位

1.國有產(chǎn)權(quán)管理法律關(guān)系不清。我國目前有兩種國有產(chǎn)權(quán)管理模式。第一種，雙層管理模式，即政府直接設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)代表政府行使管理權(quán)，在國家和企業(yè)之間不設(shè)中間層。該模式主要適用于公用企業(yè)、壟斷行業(yè)以及涉及國家安全和國計民生的國有企業(yè)。第二種，三層管理模式，即在政府(由國資委代表)和企業(yè)之間設(shè)立專門的國有資產(chǎn)運營機構(gòu)或國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為中間層，如國有控股公司。［6］但是，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與國有資產(chǎn)經(jīng)營公司之間是投資關(guān)系，授權(quán)關(guān)系，還是監(jiān)管關(guān)系并不明確。而這個問題無論是在理論研究還是實踐操作，都是容易為大家忽視卻又無法避而不談的問題。

2.國有產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系層級過多、責(zé)任不明確。國有產(chǎn)權(quán)的“國有屬性”導(dǎo)致國有產(chǎn)權(quán)缺乏明晰的現(xiàn)實主體，必須采取委托代理的管理機制。首先，國家作為國有產(chǎn)權(quán)的最終所有者，以政權(quán)為依托將國有產(chǎn)權(quán)交由政府，由政府作為代理人進行管理;然后，由作為行為承擔(dān)者的政府機關(guān)及官員將國有資產(chǎn)委托給國有企業(yè);最終，國有企業(yè)通過其公司機關(guān)和經(jīng)理人來行使經(jīng)營管理權(quán)。在層層委托代理過程中，不僅有國有資產(chǎn)所有權(quán)代理和經(jīng)營權(quán)代理，并且代理關(guān)系兼具經(jīng)濟色彩和行政色彩，導(dǎo)致委托代理關(guān)系中主體地位不平等、信息不對稱、責(zé)任和收益不對等，加上國有企業(yè)自身的國有屬性而承擔(dān)的多元化目標(biāo)，導(dǎo)致企業(yè)收益的層層截留、責(zé)任的層層下放，企業(yè)陷入了更深的行政干預(yù)和內(nèi)部人控制問題。加之，政府常為國有企業(yè)設(shè)置行政性任務(wù)，以及企業(yè)由此形成的對政府財政的路徑依賴，導(dǎo)致企業(yè)虧損責(zé)任難以評判。［7］

3.國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管不到位，國有資產(chǎn)流失。首先，國有產(chǎn)權(quán)價值評估不合理，導(dǎo)致國有資產(chǎn)低價轉(zhuǎn)讓。國有企業(yè)改制的重要途徑之一就是出賣國有股份或資產(chǎn)，而改制過程中的出售價格之低以及出售后資本收益之高令人觸目驚心。如前幾年改制采取MBO 策略(Management Buy Out)即“經(jīng)理層收購”，實踐中原國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人自己出資或幕后操縱，以遠低于實際價值的價格購買企業(yè)國有股份或資產(chǎn)，搖身一變成為改制后的混合所有制企業(yè)或民營企業(yè)老板，［8］嚴(yán)重侵犯了國有產(chǎn)權(quán)。第二，企業(yè)經(jīng)營過程中的國有權(quán)益損失嚴(yán)重。在由少數(shù)控股股東控制的企業(yè)中，控股股東容易盲目追求自身利益最大化，而利用大股東優(yōu)勢地位進行過度發(fā)行公司債券、關(guān)聯(lián)交易等行為，影響國有資產(chǎn)的保值增值。第三，國有企業(yè)改制中的利益分配顛倒。隨著國有企業(yè)改革的推進，企業(yè)經(jīng)營效益大大提升，管理人員工資和福利迅速上漲。然而，國有企業(yè)每年上繳國家的稅收卻不足其年利潤10%，名義上的所有者廣大人民更無法從這巨額壟斷利潤中分一杯羹。如果不及時填補這產(chǎn)權(quán)收益分配中的漏洞，反而會導(dǎo)致社會貧富差距擴大，影響社會整體消費和購買力，制約國有企業(yè)和國民經(jīng)濟的長期發(fā)展。

(三)企業(yè)與市場層面:產(chǎn)權(quán)交易不規(guī)范，企業(yè)治理不健全

1.產(chǎn)權(quán)交易市場不健全，交易程序不規(guī)范、信息不透明。國有上市公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓可以通過證券交易所通過集中、公開、透明的方式統(tǒng)一進行，而對于未上市的國有股份有限公司以及有限責(zé)任公司的股權(quán)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓則一般通過產(chǎn)權(quán)交易市場或者場外交易等方式進行。而后者往往受行政部門控制，在政府組織的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易活動中，就不可能用“看不見的手”調(diào)節(jié)國有產(chǎn)權(quán)交易活動的走向，而是受政府部門這只“看得見的手”擺布的市場，因而是“虛置”的市場。［9］國有產(chǎn)權(quán)價值評估機制不完善、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息不公開或者披露信息有限、對受讓人的資質(zhì)審核不完善、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓結(jié)果不公示以及隨意把國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為企業(yè)產(chǎn)權(quán)或職工產(chǎn)權(quán)等，致使國有產(chǎn)權(quán)的流失。

2.國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度不健全，內(nèi)部治理不完善。目前，我國絕大部分國有企業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)公司法人治理結(jié)構(gòu)的改制，但仍不健全。在股東會層面，由于股東數(shù)量眾多且分散，會議召開周期長，很難對公司產(chǎn)權(quán)變動進行有效監(jiān)督;在董事會層面，公司股份往往集中在國有股，小股東很難選出自己的利益代表人，而擁有多數(shù)表決權(quán)的國有股權(quán)力常常被其主管部門的行政人事任命制度所控制;在經(jīng)理人層面，公司的高級管理人員又常常通過行政任命產(chǎn)生;而監(jiān)事會由公司紀(jì)檢人員構(gòu)成，常常存在著行政上下級關(guān)系，內(nèi)部治理只規(guī)定在法律或章程上，未落實到現(xiàn)實中。

3.產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)外部監(jiān)管不足，產(chǎn)權(quán)侵犯后的問責(zé)機制缺失。一方面，政府難以對國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)狀況進行及時登記和損益審計，同時企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部監(jiān)督不足;另一方面，由于缺乏全面的社會監(jiān)督機制和國有產(chǎn)權(quán)侵犯問責(zé)機制，導(dǎo)致高級管理人員薪酬過高、政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營、企業(yè)索取不合理的經(jīng)濟或政策優(yōu)惠，或者企業(yè)管理者任意關(guān)聯(lián)交易、對外投資擔(dān)保、甚至是擅自挪用或低價出售企業(yè)財產(chǎn)等現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失或減損，破壞社會經(jīng)濟的公平競爭秩序。

三、國有企業(yè)混合所有制改革中國有產(chǎn)權(quán)保護制度的完善建議

(一)體制層面:繼續(xù)推進混合所有制改革，加快國有產(chǎn)權(quán)保護法制建設(shè)

1.繼續(xù)推進國有企業(yè)改革，促進投資主體多元化。黨的十八屆三中全會的決定明確提出，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，并從產(chǎn)權(quán)層面要求“國有資本、集體資本、非公有制資本等交叉持股、相互融合”。四中全會的決定提出“要健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，加強對各種所有制經(jīng)濟組織和自然人財產(chǎn)權(quán)的保護，清理有違公平的法律法規(guī)條款?！碑a(chǎn)權(quán)的多元化、所有者的有限責(zé)任促進了資本集中，企業(yè)可以借此實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。而所有者的外在化在保證企業(yè)財產(chǎn)的獨立性和正常營運的同時，可以避免和防范其他任何主體支配和侵犯企業(yè)財產(chǎn)的行為發(fā)生。［10］因此，要繼續(xù)推進國有企業(yè)分類改革，對涉及國家安全、國民經(jīng)濟命脈的少數(shù)國有企業(yè)，可以采用國有獨資或者控股的形式，引入適當(dāng)比例的非國有資本即可;對涉及國計民生的公用行業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，可保持國有相對控股;對于普通制造業(yè)、食品等競爭性行業(yè)可采取國有參股形式或者可以全部退出?？梢酝ㄟ^產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、員工持股等方式，吸引民營資本、發(fā)展機構(gòu)投資者，在加強國家安全審查的前提下，鼓勵引進境外戰(zhàn)略投資者，實現(xiàn)投資主體的多元化，帶動國有企業(yè)生產(chǎn)效率、技術(shù)創(chuàng)新和管理水平的提升。

2.厘清國有產(chǎn)權(quán)管理體系，劃清各部門職責(zé)界限。當(dāng)前我國國有資產(chǎn)管理體系中層級、職能的分工與交叉并存，國有產(chǎn)權(quán)管理混亂。筆者認同顧功耘教授的觀點，首先由政府履行出資人管理職責(zé)，在各政府部門或特設(shè)機構(gòu)之間實行分權(quán);財政部門仍是名義上的股東，行使出資執(zhí)行權(quán)，但不能直接行使公司法規(guī)定的對國有企業(yè)的股東權(quán)利。其次，由政府授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，可以是特設(shè)公司的形式，行使國有資產(chǎn)的運營和管理權(quán)。重新界定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的法律地位，使之成為統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)，行使國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)，將國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與國有資產(chǎn)經(jīng)營公司之間的關(guān)系明確為監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系?；蛘撸梢越梃b新加坡淡馬錫模式，設(shè)立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來管理國有企業(yè)，按照市場化的原則來運作。

3.完善國有產(chǎn)權(quán)保護法制體系。在全面推進依法治國的過程中，加快國有產(chǎn)權(quán)保護法制建設(shè)，要建立以憲法為根本，以民事法律保護為重點，以刑事法律保護為保障的國有資產(chǎn)法律保護體系。根據(jù)改革中出現(xiàn)的新情況和新問題，修訂《公司法》、《證券法》、《物權(quán)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等基本法律，以及《國有資產(chǎn)評估管理辦法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法規(guī)規(guī)章。根據(jù)產(chǎn)權(quán)變動的不同情形，分別規(guī)定收益現(xiàn)值法、重置成本法、資產(chǎn)基礎(chǔ)法、現(xiàn)行市價法與清算價格法等資產(chǎn)評估方法，完善管理制度的可操作性，并及時上升至行政法規(guī)或基本法律層面，以適應(yīng)國有產(chǎn)權(quán)在登記管理、評估、轉(zhuǎn)讓、追究問責(zé)等方面的不同需要。

(二)管理層面:明確國有產(chǎn)權(quán)管理體制，強化侵權(quán)責(zé)任追究

1.明確國有產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系，縮短產(chǎn)權(quán)管理鏈條，減少管理層級。在厘清國有資產(chǎn)管理體系的基礎(chǔ)上，明確國有產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系，縮短產(chǎn)權(quán)管理鏈條，減少管理層級，實現(xiàn)扁平化管理。結(jié)合我國實際情況，在不對行業(yè)競爭產(chǎn)生壟斷影響的前提下，通過橫向上兼并重組，做大、做強國有企業(yè);通過內(nèi)部資源整合，縱向上優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)管理鏈條，減少管理層級，形成“國家→政府→國有資產(chǎn)經(jīng)營公司→一般國有企業(yè)”的扁平、高效、明晰的產(chǎn)權(quán)管理體制。［11］其中，政府財政部門行使出資執(zhí)行權(quán)，決定國有資產(chǎn)的總體投向;國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)行使出資監(jiān)督權(quán)，規(guī)范國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的運作;國有資產(chǎn)經(jīng)營公司則以股東的地位，行使其對一般國有企業(yè)的經(jīng)營決策和管理監(jiān)督權(quán)。

2.對國有企業(yè)逐步實現(xiàn)去行政化，加強國有產(chǎn)權(quán)管理和保護工作。一方面，在混合所有制過程中，要切實對國有企業(yè)逐步實現(xiàn)去行政化，實現(xiàn)政企分開，待條件成熟后，取消大型國企管理者的行政級別［10］，改變行政任命機制，通過市場方式產(chǎn)生職業(yè)經(jīng)理人。［12］國資委應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管觀念和方式，從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，為國有企業(yè)改革創(chuàng)造一個相對公平的制度環(huán)境，引導(dǎo)民營資本、外資等非公有制經(jīng)濟參與到國有企業(yè)改革中來，使國有企業(yè)能夠按照市場規(guī)則自主地進行混合所有制改制，公平地參與市場競爭。另一方面，落實國有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)管理工作，包括國有產(chǎn)權(quán)的登記和統(tǒng)計、清產(chǎn)核資、評估和審計等內(nèi)容，并且準(zhǔn)確處理國有企業(yè)中母子公司或姐妹公司之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、國有資產(chǎn)與私有資產(chǎn)的界限，防止產(chǎn)權(quán)的重復(fù)、遺漏或錯誤登記。首先，當(dāng)務(wù)之急是完善國有產(chǎn)權(quán)評估制度，采用科學(xué)、合理的評估辦法，市場化的評估手段，例如國際上通行的成本法、市場比較法或收益法等方法，更加客觀、公正地反映國有資產(chǎn)現(xiàn)存價值;其次，確保產(chǎn)權(quán)評估范圍的完整性，既要評估有形資產(chǎn)，也要重視對無形資產(chǎn)的評估，更不忽視賬外資產(chǎn)的評估。因此，要加快國有產(chǎn)權(quán)評估立法工作，明確第三方評估機構(gòu)及其評估報告的法律地位，加強對評估機構(gòu)的監(jiān)管和評估人員的資質(zhì)審核，嚴(yán)格規(guī)范評估操作程序的執(zhí)行情況。

3.完善司法保障，強化侵犯國有產(chǎn)權(quán)行為的責(zé)任追究。為了防止肆意侵犯國有產(chǎn)權(quán)行為的發(fā)生，要切實貫徹《物權(quán)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《民法通則》、《刑法》等現(xiàn)有法律法規(guī)，嚴(yán)格追究侵犯國有產(chǎn)權(quán)行為的違法責(zé)任。一方面，強化非刑事法律體系，明確造成國有資產(chǎn)流失的責(zé)任主體、情形、大小和承擔(dān)責(zé)任的具體方式，如民事責(zé)任的補償性賠償、懲罰性賠償，行政責(zé)任上的罰款、開除甚至永久取消其在國有企業(yè)的任職資格等。另一方面，發(fā)揮刑事法制體系的最后保障作用。然而，刑法在侵犯國有資產(chǎn)犯罪的規(guī)定上仍有不足，例如對犯罪構(gòu)成的數(shù)額認定模糊、貪污犯罪和以權(quán)謀私的賄賂罪皆未規(guī)定罰金等附加刑。筆者建議，在“數(shù)額較大”、“數(shù)額重大”的犯罪認定上，可以通過司法解釋對數(shù)額做進一步的具體化分級規(guī)定，增強司法適用的可操作性;量刑上，可以根據(jù)犯罪情節(jié)，增設(shè)“單處或并處罰金或沒收財產(chǎn)等附加刑”的條款，并且在特定犯罪中，可以對單位和個人同時處罰。這樣既可以增強法律的震懾效果，預(yù)防犯罪，也可以在一定程度上彌補行為人造成的國有產(chǎn)權(quán)損失。

(三)企業(yè)和市場層面:加快產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)，完善國有企業(yè)治理

1.培育公正、客觀、透明的產(chǎn)權(quán)交易市場，規(guī)范場外交易。對于國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓方式，可以適用“進場交易為原則、以場外交易為例外”的交易規(guī)則。進場交易，即國有資產(chǎn)交易通過證券交易所、產(chǎn)權(quán)交易所、拍賣機構(gòu)等公正、客觀、透明的產(chǎn)權(quán)交易市場，以集中競價、招投標(biāo)等方式進行交易，有利于充分實現(xiàn)交易價格的市場化、保障社會公眾的知情權(quán)和市場主體的公平交易權(quán)，在最大限度上防止國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的資產(chǎn)流失問題。場外交易，則主要適用于對受讓主體有特殊要求的，或者屬于涉及國家安全、重要國計民生的行業(yè)，或者采用場內(nèi)交易會增加交易難度等特殊情況。完善產(chǎn)權(quán)交易法律制度，明確產(chǎn)權(quán)交易市場的法律性質(zhì)和組織架構(gòu)，培育專門從事產(chǎn)權(quán)交易的社會中介機構(gòu)，制定產(chǎn)權(quán)交易的主體準(zhǔn)入、資產(chǎn)條件和具體交易程序等規(guī)則。在形成統(tǒng)一、開放的產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，待時機成熟，可以確立國有產(chǎn)權(quán)的強制進場交易制度，使國有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓更加規(guī)范、透明。

2.完善企業(yè)內(nèi)部治理，強化產(chǎn)權(quán)監(jiān)督工作。隨著混合所有制改革的推進和產(chǎn)權(quán)主體的日益多元化，健全國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度成為必要條件。減少行政部門的干預(yù)，切實按照公司法的規(guī)則完善國有企業(yè)“三會四權(quán)”的法人治理結(jié)構(gòu)，完善董事會的人員構(gòu)成，以市場化的機制選拔經(jīng)理人、獨立董事，使管理層利益、職工利益與股東利益相統(tǒng)一。一方面，企業(yè)要完善內(nèi)部的業(yè)績考核與激勵約束機制，將業(yè)績考核結(jié)果與薪酬分配緊密掛鉤，促使企業(yè)管理者主動提高企業(yè)生產(chǎn)效率、實現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)的保值增值;另一方面，強化企業(yè)內(nèi)部的國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)督工作，通過董事會行使對經(jīng)理人員的任免權(quán)、業(yè)績考核權(quán)、責(zé)任追究權(quán)，強化所有者代表對經(jīng)理層的監(jiān)督，真正使經(jīng)營管理者對國有產(chǎn)權(quán)負責(zé)。

3.加強國有產(chǎn)權(quán)管理的內(nèi)外部監(jiān)督。首先，在產(chǎn)權(quán)管理系統(tǒng)內(nèi)部，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會等要定期對國有資產(chǎn)運營公司、混合所有制國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬、會計信息、權(quán)益與經(jīng)濟利益分配進行審計，審查企業(yè)資本是否真實、在改革過程中是否對企業(yè)原有資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)進行清產(chǎn)核資、利潤分配方案的內(nèi)容和程序是否合法等。其次，在混合所有制國有企業(yè)內(nèi)部，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上完善財務(wù)信息披露制度、加強風(fēng)險控制，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)權(quán)管理人員的考核監(jiān)督、離職審計、違規(guī)查處，建立國有產(chǎn)權(quán)損失責(zé)任制度。第三，加強混合所有制國有企業(yè)的外部監(jiān)督，充分發(fā)揮各級人民代表大會、各級人民政府及其審計機關(guān)的法定監(jiān)督職能，并調(diào)動會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)和社會公眾的監(jiān)督力量，完善檢舉、揭發(fā)、投訴渠道，更好地保護國有產(chǎn)權(quán)不受侵犯，促進國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

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