農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)補償問題研究

作者簡介：肖琴（1988.01-），女，漢，湖北仙桃，管理學(xué)學(xué)士，武漢工程大學(xué)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論與實踐。

摘要：一次偶然的機會讓我接觸到農(nóng)村耕地被征收的過程，但是，家里耕地被征收的過程以及家里得到的補償令人出乎意料。作者家鄉(xiāng)所處地理位置可以算毗鄰市區(qū)的近郊區(qū)，這里的補償尚且是這個水平標(biāo)準(zhǔn)，那其他偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)地豈不是“白菜價”。這其中存在很多問題，一方面，這關(guān)系到失地農(nóng)民的生活問題；另一方面，這也關(guān)系到國家的政策管理問題。因此，作者認(rèn)為有必要對此問題做一些分析，研究，為找到真正適合我國國情的土地流轉(zhuǎn)的補償方法提出自己的一點建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)；土地補償

改革開放三十多年以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。這些都得益于我國各個行業(yè)的蓬勃發(fā)展，給我國的經(jīng)濟(jì)奠定了堅實的基礎(chǔ)。這些年，工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)土地越來越少 ，投資者將眼光放到農(nóng)村的耕地。地理位置稍微好點的農(nóng)村處處可見至少7層樓以上的商品房以及各種加工廠，這直接導(dǎo)致農(nóng)村耕地減少。雖然隨著城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村的年輕人都選擇外出務(wù)工，但是留在農(nóng)村的中老年人以及少部分年輕人仍然是以農(nóng)耕地為主要生產(chǎn)資料。耕地被征用將直接影響這部分人的生活。因此，合理的征地補償對農(nóng)民而言非常重要。但是我國受自身經(jīng)濟(jì)環(huán)境的局限，征地制度的不完善，在征地過程中被征地農(nóng)民的切身利益不能得到維護(hù)，甚至由此引發(fā)的群體性事件屢見不鮮。因此，作者認(rèn)為深入研究征地過程中存在的種種問題，對改革和完善征地制度以及其利益機制有著很重要的現(xiàn)實意義。

一、我國農(nóng)村征地制度的演變過程

中華人民共和國剛剛成立不久，我國就根據(jù)當(dāng)時的國情初步形成了自己的征地制度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的征地制度也在與時俱進(jìn)，始終順應(yīng)國家當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。從1953年國務(wù)院正式頒布了我國第一部土地征用法規(guī)——《國家建設(shè)征用土地辦法》，到2007年10月1日施行的《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，我國的土地征用制度不斷完善，與之相關(guān)的利益機制也不斷變化，被征地農(nóng)民的利益也一步步被重視起來。1987年1月開始實施《土地管理辦法》，第二年9月全國人大修訂《土地管理辦法》，一方面提出了用途管制和耕地占用與補償平衡的原則；另一方面提出了征地方案、補償安置和補償?shù)怯浿贫龋淮送?，還提高了征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)定的實質(zhì)是想用法制手段來規(guī)范征地行為，維護(hù)被征地農(nóng)民的利益。

2004年頒布《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，開始實行最嚴(yán)格的耕地管理，進(jìn)一步強強調(diào)了對農(nóng)民利益的維護(hù)。2006年出臺《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“被征地農(nóng)民的社會保障費用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補償安置費用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q”。這些制度的出臺更加全面的維護(hù)了失地農(nóng)民的權(quán)益。再到2007年10月1日施行的《物權(quán)法》，其中的第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償?shù)荣M用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”

從征地制度的演變過程可以看出，雖然在早期我國就制定了相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范征地過程，但是始終沒有形成完整的制度體系。由于國家發(fā)展形勢以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的局限和束縛，我國現(xiàn)行的土地征用制度不足以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的利益需求，這樣就形成了制度和人們期望的斷層，現(xiàn)行制度的缺陷和不足也顯露出來。

一、征用農(nóng)村土地的現(xiàn)狀

由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的區(qū)別、各地政府部門工作方式以及每個地區(qū)的居民受教育程度的不同，各地農(nóng)村土地被征用所得補償標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同，本文以作者所在家鄉(xiāng)的實際情況來加以分析。

1.被征地農(nóng)民無權(quán)參與征地過程

從土地規(guī)劃到價格談判到最后正式簽訂租賃合同，整個征地過程被征地農(nóng)民都沒有參與，更加沒有機會發(fā)表自己的意見。甚至有些土地的征用過程是不公開的，只有征地調(diào)查人員、鄉(xiāng)政府的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、征地單位和村委會的部分干部直接單方面磋商，跟土地密切相關(guān)的農(nóng)民卻完全不知曉個中情況，有些人到最后一刻才知道自己的土地已經(jīng)不能使用了，但由于農(nóng)民自身知識水平的限制以及害怕村委會的強權(quán)，他們也只能服從村委會的安排。雖然相關(guān)法規(guī)規(guī)定了征地程序，但是在農(nóng)村法律法規(guī)的約束力有限，甚至連參與征地過程的村干部根本是法盲，他們根本沒有按照規(guī)定程序處理，而是以自身的利益為主導(dǎo)因素，農(nóng)民知道消息時，征地已經(jīng)獲得批準(zhǔn)，這實質(zhì)上剝奪了農(nóng)民維護(hù)自身合法權(quán)益的機會，表現(xiàn)了征地的協(xié)調(diào)機制不公平。

2. 村委會的不能正確發(fā)揮其職能

根據(jù)我國法律的規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，在農(nóng)村土地經(jīng)營、管理方面，農(nóng)村土地可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會、村民小組經(jīng)營管理。由于法律沒有具體規(guī)定“集體”如何獲得土地所有權(quán)的操作細(xì)則，所以村委會占有主導(dǎo)地位。農(nóng)民并不參與集體土地的征收過程，村委會沒有與村民或者有威望的代表村民利益的村民代表集體討論該土地能否被征用，征用土地該如何補償。此時，村委會往往將集體土地私有化，憑自己的意愿將集體土地出讓給征地單位，不管此土地是否已承包給當(dāng)?shù)氐拇迕?，甚至撕毀合同這種蠻橫的手段。而獲得的利益村民無權(quán)分享，對以農(nóng)地為生的村民來說不僅僅是喪失了對土地的使用權(quán)，更是失去了經(jīng)濟(jì)來源。

此外，農(nóng)村地理位置往往都很偏僻，遠(yuǎn)離國家權(quán)力機關(guān)的控制范圍，貪腐現(xiàn)象相對于透明度高的大城市來講更加嚴(yán)重，再加上人們的自我保護(hù)意識不強，敬畏村干部的強權(quán)，在農(nóng)村甚至還存在村干部為了達(dá)到自己的利益目的，利用當(dāng)?shù)氐暮谏鐣萘謬樲r(nóng)民的現(xiàn)象。雖然我國一直在推進(jìn)法治社會的建設(shè)，國務(wù)院也頒布了一系列法律法規(guī)來保護(hù)農(nóng)村的利益，但是村干部依然我行我素。所以，在農(nóng)村農(nóng)民是絕對的弱勢群體。即使征地單位按照國家規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)給與農(nóng)民相應(yīng)的補償金，但是實際到達(dá)農(nóng)民手里的補償金可能是縮水多倍的。其中大部分補償金被村委會干部用于吃喝玩樂甚至直接進(jìn)了村干部的腰包。

3.征地補償有不合理之處

《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補償費為征用前3年平均產(chǎn)值的6到10倍，安置補助費為4到6倍，兩項的總和不得超過30倍。上海社科院提供的數(shù)據(jù)表明，若要征用長江三角洲的耕地，需以37.5萬—45萬元∕公頃的價格成交，耕地出讓價格為210萬—525萬∕公頃，耕地市場價格為1125萬—2250萬。由此可以看出，農(nóng)村集體及失地農(nóng)民所得僅僅為出讓價格的十分之一，是耕地市場價格的五十分之一。如果按農(nóng)地的原有用途進(jìn)行補償，不能體現(xiàn)土地潛在的收益和其用途改變帶來的價值大幅升高，而本應(yīng)該被農(nóng)民享受的收益卻被正用著得到了。比如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地被本地一化工廠征用，以2畝地為例，最后合同里表明：青苗補助費，安置補助費等等所有補助整合起來才15000元，合同規(guī)定前3年每年補助15000元，之后逐年遞減。但實際情況是，只有土地轉(zhuǎn)讓合同的本年會受到補助，至于合同承諾的之后延續(xù)的補助不會繼續(xù)補發(fā)，而這部分前是不是真的存在，還是被什么渠道消化了，被征地農(nóng)民都不得未知，而農(nóng)民也不會反復(fù)追究之間存在的問題。

三、如何切實保障農(nóng)民的合法利益

現(xiàn)階段，我國集體土地的所有權(quán)并不完整，農(nóng)民不能維護(hù)自己的土地利益，地方政府也不能站在農(nóng)民的立場，沒有合理的土地定價機制作為依據(jù)，這種種問題導(dǎo)致被征地農(nóng)民的利益得不到維護(hù)。三農(nóng)問題是我國最重要的問題，在農(nóng)村，土地作為大部分農(nóng)民的謀生工具，關(guān)系著一部分農(nóng)民的生計，生活問題，這也關(guān)乎我國的民生。所以務(wù)必要完善我國的征地制度，保障被征地農(nóng)民的社會生活。

1.完善土地征收程序，保障土地征收的公平正義

完善土地征收程序，落實被征地農(nóng)民在整個過程中的參與權(quán)，知情權(quán)和決策權(quán)。首先，當(dāng)集體所有的土地被納入規(guī)劃范圍的時候，土地所有者（農(nóng)民）有權(quán)知道征地單位征用土地的目的，征收的范圍，征地單位打算如何補償和安置他們。其次，當(dāng)知曉征地單位的征收目的、范圍以及補償標(biāo)準(zhǔn)后，他們有權(quán)根據(jù)自己的需求，要求征地單位調(diào)整補償和安置的標(biāo)準(zhǔn)。如果征地單位日后的建設(shè)項目可能影響村民的生活質(zhì)量，危害他們的生命安全，村民可以否決此次征地行為。同時，也要設(shè)置科學(xué)合理的救濟(jì)措施，保證在發(fā)生爭議時，被征收土地者可以通過多種救濟(jì)途徑維護(hù)自己的利益。

2. 強化村委會在征地過程中的作用

在我國農(nóng)村，村委會作為農(nóng)民的“代言人”，要始終將農(nóng)民的利益放在首位，一切為農(nóng)民考慮，盡最大力量為農(nóng)民謀福利。在征地過程中，村委會要善于組織村民參與其中；善于權(quán)衡各方利益；還應(yīng)盡量避免發(fā)生沖突，將傷害降到最低。這要求村委會干部具備一定的知識儲備以及良好的素質(zhì)。首先，在村委會干部的選拔過程中，應(yīng)以候選人的綜合能力為著重點，嚴(yán)格杜絕關(guān)系戶。其次，村委會干部應(yīng)該定時定期學(xué)習(xí)國家的政策法規(guī)，結(jié)合自己所在地的具體情況組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民學(xué)習(xí)有關(guān)農(nóng)村土地征用的法律、政策，增強廣大農(nóng)民的維權(quán)意識，帶領(lǐng)農(nóng)民用法律的武器保護(hù)自己。最后，村委會要規(guī)范農(nóng)村土地的承包、租賃的程序，嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)的規(guī)定開展土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。

此外，村委會干部要杜絕貪污腐敗，遵紀(jì)守法，嚴(yán)格要求自己。

3.加強監(jiān)管力度，保證補償?shù)轿?/p>

要保證補償能夠如數(shù)的發(fā)放到農(nóng)民，政府要加強監(jiān)管力度。雖然國家制定的法律法規(guī)確實能夠維護(hù)失地農(nóng)民的利益，但是難保所有的征地過程都是符合法律規(guī)定的。有些單位為了達(dá)到自己征地的目的，會使用一些不光彩的手段?；蛘?，征地單位并沒有按照合同的規(guī)定向失地農(nóng)民支付應(yīng)有的補償金或只支付部分。為了避免這種種情況，更高的權(quán)利機關(guān)應(yīng)該加強監(jiān)管力度，真真正正的保證農(nóng)民的補償?shù)轿弧?/p>

4.完善土地征收的補償方式，加大征地補償力度

目前，我國的征地補償標(biāo)準(zhǔn)制定是以土地的原用途（當(dāng)時的用途）作為依據(jù)，而沒有將土地的衍生價值、土地的增值考慮在內(nèi)。這樣的標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民有失公平，現(xiàn)如今國家大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)收入不斷提高，還有政策內(nèi)的補貼，補償標(biāo)準(zhǔn)不考慮這些難以服眾，征地過程中容易產(chǎn)生矛盾。因此，政府要完善征地的補償方式，加大征地的補償力度，保障失地農(nóng)民的生活。

一方面，制定補償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，包括被征收土地所在的地理位置、該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還要考慮國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢。另一方面，設(shè)置多元化的補償方式。除了給與失地農(nóng)民現(xiàn)金的補償，還可以相應(yīng)提供合適的就業(yè)機會，使被征地農(nóng)民有其他的經(jīng)濟(jì)來源，也可以為這些失地農(nóng)民辦理保險，保障他們?nèi)蘸蟮纳?。另外，政府可以組織專業(yè)的團(tuán)隊幫助失地農(nóng)民管理他們的補償金，當(dāng)然，要在被征地農(nóng)民同意的情況下實施。

5.成立專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)管理組織

成立專業(yè)的組織來管理土地流轉(zhuǎn)。參與土地征用過程的主體之一—失地農(nóng)民，到現(xiàn)階段他們的受教育程度普遍偏低，甚至大部分的農(nóng)民都是文盲。但是以這樣的文化水平完全不會利用法律的武器來保護(hù)自己的權(quán)益不受侵害，所以單憑農(nóng)民自己的能力不能保障自己的利益。政府應(yīng)該組織專業(yè)的技術(shù)人員幫助評估被征用土地的價值，農(nóng)民的生活保障額度，制定合理的征用土地補償標(biāo)準(zhǔn)。在補償金的發(fā)放以及各種補償不到位的情況下，還可以給與法律援助，幫助失地農(nóng)民維權(quán)。（作者單位：武漢工程大學(xué)）

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