行政事業(yè)單位內(nèi)部控制探析

任鳳紅等

摘要：文章通過對行政事業(yè)單位單位層面的內(nèi)部控制分析，指出單位層面內(nèi)部控制存在的問題，提出了設(shè)計和建立合理的組織架構(gòu)，確立權(quán)責關(guān)系進行適度分權(quán)，建立單位層面監(jiān)督機制來實行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 內(nèi)部控制 管理

經(jīng)濟環(huán)境提供了良好的條件和基礎(chǔ)，我國經(jīng)濟正向形態(tài)更高級、分工更復雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等重大戰(zhàn)略的實施，行政改革體制更加深入，事業(yè)單位改革也如影隨形。行政事業(yè)單位是承擔政府公共服務(wù)職能的基本組織，是政府依法行政的主體，是實施國家治理的重要力量，承擔著宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能，工作內(nèi)容涉及經(jīng)濟、政治、文化和社會生活的方方面面，與社會主義民主法治建設(shè)、市場經(jīng)濟發(fā)展、和諧社會構(gòu)建和人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理，就是要建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和公共財政要求的內(nèi)部控制監(jiān)督管理體制，這不僅關(guān)系國有資產(chǎn)的安全完整、合理配置和有效利用，也涉及政府職能轉(zhuǎn)變、國有資產(chǎn)管理體制和預算管理體制等重點領(lǐng)域深化改革，對于當前我國穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險都具有重要意義。事業(yè)單位建立有效的內(nèi)部控制具有重要的現(xiàn)實意義。它不僅可以規(guī)范單位的管理，促進各項工作的順利開展，保護各類資產(chǎn)的安全性和完整性，也可以有效地堵住漏洞，防止各種舞弊和腐敗的發(fā)生。為社會提供公共服務(wù)是社會事業(yè)的主要任務(wù)，經(jīng)過不斷的改革發(fā)展，我國社會事業(yè)取得了長足的進步，但是仍然面臨嚴峻的問題，目前我國的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系還不健全，存在著缺陷和漏洞。

1 單位層面內(nèi)部控制存在的問題

1.1 內(nèi)部控制意識不強

事業(yè)單位是從政府機關(guān)分離出來的，事業(yè)單位管理體制基本上是行政管理體制的延伸，政府部門按照行業(yè)、經(jīng)費投入方式等標準劃分事業(yè)單位類別，直接管理事業(yè)單位的人財物及日常業(yè)務(wù)，事業(yè)單位成為主管部門的附屬，行政化傾向嚴重，自主性不高，公共服務(wù)主體意識淡薄。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會成員的公共服務(wù)需求發(fā)生了深刻變化，需求結(jié)構(gòu)不斷升級，新的需求不斷涌現(xiàn)，這就要求作為公共服務(wù)主體的事業(yè)單位適應(yīng)這一變化，在職能定位、組織結(jié)構(gòu)、管理方式上做出相應(yīng)的調(diào)整，但是事業(yè)單位的行政管理模式不適應(yīng)社會事業(yè)發(fā)展的新趨勢，與公共服務(wù)新需求之間的矛盾越來越突出，嚴重制約事業(yè)單位發(fā)展活力。許多行政事業(yè)治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，缺乏科學決策，良性運行機制和執(zhí)行力，單位負責人和職工沒有推進動力，內(nèi)控意識淡漠，導致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置不合理不公平、使用效率不高、處置隨意性大、資產(chǎn)流失嚴重等問題時有出現(xiàn)，內(nèi)部組織機構(gòu)沒有考慮管理與服務(wù)的性質(zhì)，按照適當集中或分散的管理方式設(shè)置；內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)計與運行不能適應(yīng)信息溝通的要求，不利于信息的上傳，下達和在各層級，各業(yè)務(wù)間的傳遞。

1.2 內(nèi)部控制制度不健全，權(quán)責不清

目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)處于起步階段，在建設(shè)中仍有諸多問題亟待解決，內(nèi)控制度的不健全，制約著行政事業(yè)單位工作效率的提高。少數(shù)事業(yè)單位員工位置占著、工資拿著，卻不肯主動謀事，不愿自覺做事，在其位、卻不謀其政，不履其職，不盡其責，檢查走過場，把關(guān)流于形式，玩忽職守，致使本可避免的責任事故發(fā)生，造成人員傷亡和重大財產(chǎn)損失。大部分事業(yè)單位沒有書面成文的內(nèi)部控制制度，只是以一般財經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)部控制制度，憑經(jīng)驗加以簡單控制，僅就其開支范圍、標準加以限制，對業(yè)務(wù)流程控制過于簡單，出現(xiàn)問題時缺乏統(tǒng)一規(guī)范的處置依據(jù)和標準。

1.3 監(jiān)督考核機制不到位

行政事業(yè)單位領(lǐng)導“一支筆”的情況非常嚴重，有些領(lǐng)導把自己的權(quán)威凌駕于制度之上“不受制度的管制”，只要“領(lǐng)導簽字”什么費用都可以報銷；對權(quán)限的設(shè)置和履行情況缺乏必要的審核和監(jiān)督，對于越權(quán)和權(quán)限缺位的行為沒有及時予以糾正和處理。沒有充分利用現(xiàn)代科學技術(shù)手段加強內(nèi)部控制，增加人為操縱的可能。重大事項并未執(zhí)行實行集體審批決策，使得內(nèi)部控制制度失去了應(yīng)有的威懾力，單位的其他人員也會偏離制度行事；同時行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏獨立有效的評價、監(jiān)督和責罰體系，不利于內(nèi)控的有效推進，直接影響單位內(nèi)控的實施效果。

2 單位層面內(nèi)部控制管理

2.1 優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，增強內(nèi)控意識

由于事業(yè)單位領(lǐng)導對內(nèi)部控制的認知直接影響到內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)的成敗，因此先要根據(jù)《財政部內(nèi)部控制基本制度（試行）》的有關(guān)要求，提高單位領(lǐng)導班子對內(nèi)部控制制度的認識，同時在整個單位內(nèi)開展內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)專業(yè)知識培訓，提高干部職工內(nèi)部控制意識，形成良好的內(nèi)部氛圍。廣泛宣傳貫徹《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），普及行政事業(yè)單位內(nèi)控相關(guān)知識，更好地推動內(nèi)控規(guī)范在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)實施，進一步提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制知識競賽活動，提高管理人員的內(nèi)控責任意識，增強遵守、執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范的自覺性，更好地推動了內(nèi)控規(guī)范在單位的推廣實施，使事業(yè)單位上下深刻認識，內(nèi)部控制建設(shè)不僅是為了提高內(nèi)部管理水平，更重要的是通過事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機制，來化解工作中的風險，保障單位資金的安全，進一步提升內(nèi)部管理水平。

2.2 建立健全內(nèi)部控制體系和組織架構(gòu)

針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理職責不清、權(quán)責交叉等問題，要明確劃分各責任主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確定各自的職責邊界和權(quán)利范圍，建立健全內(nèi)部控制體系，完善由內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息溝通和內(nèi)部監(jiān)督等主要要素組成的內(nèi)控體系，同時，根據(jù)有關(guān)規(guī)章制度和專項風險管理辦法，在查找風險定級、完善工作流程、界定各環(huán)節(jié)崗位責任基礎(chǔ)上制定完善的內(nèi)部控制操作規(guī)程，最大限度發(fā)揮內(nèi)控體系防范風險作用。進一步明確事業(yè)單位的職能定位，事業(yè)單位必須建立法人治理結(jié)構(gòu)，履行真正的法人職責。在法人治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，逐步建立和完善事業(yè)單位的人事管理、財務(wù)管理和業(yè)務(wù)發(fā)展各項制度，形成激勵約束機制，真正激發(fā)事業(yè)單位提供公共服務(wù)的活力。加強內(nèi)部控制系統(tǒng)中各個環(huán)節(jié)和人員的執(zhí)行力，是確保內(nèi)部控制系統(tǒng)發(fā)揮應(yīng)有作用的關(guān)鍵一環(huán)?？梢詮囊韵聨讉€方面解決目前執(zhí)行力不夠的問題，一是根據(jù)職能轉(zhuǎn)型的有關(guān)要求和財政部授權(quán)，對轉(zhuǎn)型后業(yè)務(wù)和工作流程重新梳理；二是認真劃分部門和崗位職責，嚴格落實崗位責任；三是修訂完善內(nèi)控制度，形成嚴格的內(nèi)控制度體系，加強制度執(zhí)行情況和執(zhí)行效果的監(jiān)督檢查。嚴肅紀律，加強機關(guān)事業(yè)單位人事管理；完善政策措施，堵住漏洞；加強監(jiān)督，讓機關(guān)事業(yè)單位人員管理在陽光下運行。通過制定流程和嚴格崗位職責可以將風險分解到具體人和事項，實現(xiàn)人人有事做、事事有人管，充分保障風險防控效果，一方面實現(xiàn)了嚴格的過程控制，一方面為監(jiān)督懲戒和問責奠定基礎(chǔ)。 在工作中，努力提高事業(yè)單位職工運用法治思維和法治方式解決問題的能力，不斷規(guī)范行政行為，完善依法和民主決策機制，規(guī)范執(zhí)法程序和業(yè)務(wù)流程，推進政府信息公開，完善內(nèi)外監(jiān)督機制。

2.3 建立內(nèi)控制度的評價和監(jiān)督機制

為推動事業(yè)單位有效實施內(nèi)部控制規(guī)范體系，促進事業(yè)單位的健康發(fā)展，建立內(nèi)控制度的評價和監(jiān)督機制，并嚴格獎懲制度，是確保內(nèi)控體系整體實施效果的重要手段。事業(yè)單位負責人和部門主要負責人要組成內(nèi)控監(jiān)督領(lǐng)導小組，制訂專項自查活動方案，細化責任分工，對自查工作的主要內(nèi)容、部門職責、組織方式、時間安排和具體工作進行明確；加強督促指導，要求各部門負責人認真檢查，對自查的過程負責，對自查結(jié)果負責，做到不走過場，深入查找內(nèi)部控制缺陷。事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)要獨立于內(nèi)部控制系統(tǒng)管理機構(gòu)之外，保障內(nèi)部監(jiān)督的獨立性和公正性，并與紀檢監(jiān)察等有關(guān)部門協(xié)同開展工作，實現(xiàn)內(nèi)控管理和廉政建設(shè)雙抓雙促。要積極配合部內(nèi)控委、巡視辦等機構(gòu)外部監(jiān)督的各項工作，定期上報自查情況報告，并積極接受定期和不定期的檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時上報，同時主動接受外部監(jiān)督。

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